草原法七十五条：四种倍数两套基数，超载过牧却一条罚则都没有

七十五条，九章，罚则十三条。草原法第七十三条管超载过牧，却没有罚则——本文把这处缺口摊开。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌‌‌‌‌​​​​​​​‌​‌​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

草原法在生态环境保护这一族单行法里不算大——黄河保护法一百二十二条、长江保护法九十六条、湿地保护法六十五条、青藏高原生态保护法六十三条，它七十五条，中上。但它的结构有一个别人没有的特点：总则到监督检查一共六十条，讲的是怎么管、谁来管、能做什么；真正带牙齿的只有第八章那十三条。

而这十三条里，有一条是空的。

第七十三条，全文只有一句话，把超载过牧的「纠正或者处罚措施」整体交给了省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会。国家法律设了义务，没设罚则，罚则让地方自己定。

超载过牧是什么？是草原上最普遍、最日常、也最难查的那类违法行为——牧民多养了几十只羊，草原退化了，你很难说清是哪一只羊啃的。立法者显然知道这件事不好办，于是把尺子交下去。但这一交，就在「义务→责任」这条链上留了一个断口，一直留到今天。

更值得说的是：2026 年 8 月 15 日《生态环境法典》施行，法典第七百一十九条把「以草定畜、草畜平衡、防止超载过牧」这句义务原封不动重申了一遍，还是没有配罚则。也就是说，法典编纂并没有补上这个洞，而是照着原来的样子又挖了一遍。

这篇文章要做的，是把这部七十五条的法，从头到尾解剖一遍（本文属法条深读系列）：法典吃掉了什么、留下了什么、罚则的四种倍数和两套基数怎么用、那条空白的口子地方是怎么填的、以及草原的刑事门槛为什么是耕地和林地的两倍到四倍。

一、先把骨架摊开：九章七十五条

八加八加九加七加九加十四加五加十三加二，正好七十五条。

看这张表要抓住三个比例。

第一，保护章最厚。 第六章十四条，占了全法的近五分之一；如果算上第五章「利用」里那九条（载畜量、轮牧、圈养、割草期、征收征用、临时占用），涉及「怎么用这块地」的规范一共二十三条，接近三分之一。这部法的重心在「用的时候不许怎么用」，不在「出了事怎么罚」。

第二，罚则章和权属章一样厚。 都是十三条和八条这种量级？不是——权属八条，罚则十三条。罚则比权属多了五条。这在资源类单行法里不常见：多数资源法的权属章最厚（因为确权是核心），草原法的权属只有八条，而且大半是程序性的登记、承包、转让规则。

第三，附则只有两条，其中一条是定义。 第七十四条把「草原」的边界画死：天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。这最后六个字，是本文后面「边界」一节的第一件事。

二、法典废止了十部法，草原法不在里面

这是理解今天草原法地位的起点。

2026 年 3 月 12 日通过、8 月 15 日施行的《生态环境法典》，一共一千二百四十二条。它的最后一条，也就是第一千二百四十二条，写的是施行日期和废止名单：

十部。环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、清洁生产促进法。

草原法不在这个名单里。

不在名单里的还有谁？森林法、湿地保护法、水法、土地管理法、矿产资源法、野生动物保护法、水土保持法、防沙治沙法、长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法——一部都没废。法典废掉的十部，全部是污染防治和源头治理这一支；而资源与生态系统这一支，一部没动（生态环境法典专题）。

这不是遗漏，是编纂体例的选择。法典把「治污」这一支整体收编（因为这一支的规范最统一、最适合标准化），把「资源权属与行业管理」这一支留在原处，只把其中的生态保护规范摘出来放进第三编。

摘完之后怎么衔接？靠一条转致条款：

这一条把破坏森林、草原、湿地的处罚，整体推回三部法：森林法、草原法、湿地保护法。湿地那一支的罚则怎么排，见湿地里哪些事被明令禁止：占用、填埋与审批手续的完整清单。也就是说，法典施行之后，破坏草原的行政处罚，法律依据仍然是草原法第六十四条到第七十三条那十条，一个字没变。

这就形成了一个双轨：法典管「保护义务是什么」，草原法管「违反了罚多少」。两法并行，不能只翻一本。

三、法典第七百一十二条到第七百二十一条：吃掉了什么

第三编第二节，标题就叫「草原」。从第七百一十二条到第七百二十一条，连续十条，把草原法七十五条压缩成了十条。

先把这十条摊开：

十条对十处，一对多的地方很明显：第七百一十九条一条吞下草原法三条，第七百二十条一条吞下两条。

没被吃掉的，比被吃掉的多得多。

草原法第二章「草原权属」八条（第九条到第十六条），法典里一条都没有。承包经营权能不能动、怎么动，另有一套规则，见土地经营权可以流转吗？与承包地流转选哪种方式？出租、转包、互换、转让差别讲清。所有权归谁、使用权怎么登记、承包合同怎么写、承包经营权怎么转让、权属争议谁来处理——这些全部留在草原法里。

第三章「规划」九条、第四章「建设」七条、第五章「利用」九条、第七章「监督检查」五条，法典基本只挑了一两条（规划挑了第十七条、利用挑了第三十三条的载畜量、监督检查一条没挑）。

第六章「保护」十四条，被挑走的最多，但也只挑走了六条。

第八章「法律责任」十三条，一条没挑，全部靠第一千二百一十二条推回来。

所以这十条的结构意义，一句话可以讲清：法典只收「护」，不收「权」，不收「罚」。

四、一个被悄悄改掉的词：从「统一规划制度」到「可以编制」

十处对照里，有两处的改动值得单独拎出来，因为它们不是文字精简，是规则性质变了。

第一处是规划。

草原法第十七条第一款第一句是硬话：国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。 然后才是程序——国务院草原行政主管部门会同有关部门编制全国规划，报国务院批准后实施。第三款还有一句：经批准的规划确需调整或者修改时，须经原批准机关批准。

三层锁：统一规划制度、报国务院批准、修改须原机关批准。

法典第七百一十四条变成了这样：

三处变化。

第一，「国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度」这句话没有了。法典里不存在「统一规划制度」这个提法。

第二，「应当编制」变成了「可以根据实际需要……组织编制」。草原法第十七条是「国务院草原行政主管部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划，报国务院批准后实施」——这是法定职责，不做就是失职。法典第七百一十四条是「可以根据实际需要」——这是裁量权，不做也不违法。

第三，规划的名称从「草原保护、建设、利用规划」变成「草原保护修复利用等相关专项规划」。加「修复」、去「建设」、加「专项」。从一部覆盖全领域的总体规划，降为若干专项规划之一。

这个改动在实务上的后果很具体：过去你能拿草原法第十七条去质问「为什么没有全国草原规划」，现在拿法典第七百一十四条问不出来。 而且因为法典没有废止草原法，第十七条本身还在有效——两法并存，一条是「应当」，一条是「可以」，适用哪条就成了新问题。

按新法优于旧法、特别规定优于一般规定的常规思路，法典是后法、是一般法；草原法是前法、是这个领域的专门法。这种情况通常的处理是：义务性规定仍然按草原法第十七条执行，法典第七百一十四条只是把「编制专项规划」这件事另开了一个口子，不是废除统一规划制度。但条文上确实看不出来，只能靠解释。这是编纂留下的一个真实缝隙，值得记一笔。

五、基本草原：从「列举七项」到「三个不」

第二处大变化在基本草原。

草原法第四十二条是列举式：七项，重要放牧场、割草地、人工草地与草种基地、有特殊生态作用的草原、国家重点保护野生动植物生存环境的草原、科研教学试验基地、国务院规定的其他草原。列完七项，第二款说「基本草原的保护管理办法，由国务院制定」。

法典第七百一十六条换了写法：

从「列举七项」变成「概括加标准」：依法将对维护生态安全、保障草原畜牧业健康发展具有最基本、最重要作用的草原划为基本草原。

然后加上三个「不」：面积不减少、质量不下降、用途不改变。

这三句是新增的，草原法第四十二条里没有。它们的分量比前面的概括定义重得多——「面积不减少、质量不下降、用途不改变」是可以直接拿来考核、拿来追责的硬指标，也是国土空间规划里「三条控制线」那套话语的延伸。

反过来，那七项列举消失了，实务上会带来一个变化：过去争「这块地是不是基本草原」，对着七项逐一比对就行；现在要判断「是不是具有最基本、最重要作用」，判断权实质上交给了划定机关。 划定行为本身成了可诉的行政行为，争议会从「是不是符合第（四）项」变成「划定的标准是什么、有没有滥用裁量」。

六、第八章的十三副牙口：一张全景表

现在进正题。

草原法第八章，第六十一条到第七十三条，十三条。先把性质分开：

十三条里，前三条打的是「公家的人」和「钱」，第六十四条到第七十条打的是「事」，第七十一条和第七十二条是程序性责任，第七十三条是空的。

真正带罚款数额的是七条：六十四、六十五、六十六、六十七、六十八、六十九、七十。这七条的罚款，属于行政处罚里的「罚款」这一种类，与其他种类的区别见行政处罚的种类有哪些；这一族案件归口在行政处罚栏目。这七条，就是下面几节要拆的东西。

七、两套基数：违法所得，与前三年平均产值

七条罚则，罚款怎么算？只有两种算法。

第一种，按违法所得算倍数。 用了五条：第六十四条（买卖转让草原）、第六十六条（非法开垦）、第六十七条（采挖植物）、第六十八条（采土采砂采石）、第六十九条（经营性旅游，其中一档）。

第二种，按草原被占被毁前的三年平均产值算倍数。 用了三条：第六十五条（非法使用草原）、第六十九条（经营性旅游，另一档）、第七十条（车辆离开道路）。

两套基数的差别，不是算术差别，是举证难度差别。

违法所得好查：卖了多少钱、收了多少钱，一笔一笔有账——没收规则本身见没收违法所得。但它的前提是有交易。牧民开垦自家承包的草原种土豆，没有「违法所得」，只有收成；这时候第六十六条后半句就派上用场——「没有违法所得的，并处五万元以下的罚款」。

前三年平均产值难查：这块草原前三年一年能产多少草、值多少钱，要有统计口径、要有评定依据。草原法第二十三条建了草原等级评定标准、第二十四条建了草原统计制度，就是为了给这个基数打底。但落到个案，仍然要做鉴定或者调取县级统计资料。

值得注意的是，草原法的用语并不统一：

• 第六十五条：「草原被非法使用前三年平均产值」
• 第六十九条：「草原被破坏前三年平均产值」
• 第七十条：「草原被破坏前三年平均产值」

一个「被非法使用前」，两个「被破坏前」。差别在哪？非法使用不一定造成破坏——比如在草原上堆料，草压死了算破坏；比如临时圈起来没用，就不一定。如果严格按文义，第六十五条算的是「占用之前的产能」，第六十九条和第七十条算的是「毁坏之前的产能」。前者看重「这块地本来能产多少」，后者看重「这块地原来是什么样」。

这个区别在鉴定意见里会体现为两套不同的评估路径，实务上容易被糊过去。写处罚决定的时候，把基数名称写错，就属于事实认定不清。

八、四种倍数：1—2、1—5、3—9、6—12

七条罚则，数下来只有四种倍数档。

四种档位，配上两档定额兜底：第六十六条和第六十七条是「五万元以下」，第六十八条是「二万元以下」。

把这张表按「严重程度」重排，会发现一个不符合直觉的地方。

最轻的行为，倍数不一定最低。 采土采砂采石（第六十八条）是最轻的——临时性作业，挖完就走，恢复起来也快，所以它配最低的两档：1—2 倍，兜底 2 万。这符合直觉。

但车辆离开道路（第七十条）的 3—9 倍，比非法开垦（第六十六条）的 1—5 倍还高。 开垦草原要翻土、要毁草皮、往往不可逆；开车压过去，草第二年还能长出来。按危害排，开垦远重于行车。但倍数上，行车是 3—9 倍产值，开垦是 1—5 倍违法所得。

这两个数字不能直接比，因为基数不同。开垦的基数是违法所得——种一季土豆卖了多少钱；行车的基数是草原三年平均产值——这块地三年能产多少草。同一块地，土豆的收入通常高于草的价值，所以 1—5 倍的违法所得，绝对金额可能仍然大于 3—9 倍的产值。

这正是两套基数并存带来的第一个麻烦：倍数高低不能直接比，得先把基数换算到同一个口径。 实务中当事人最容易在这里喊冤——「我开车压了一下罚得比开垦还多」，这句话在倍数上成立，在金额上往往不成立。

第二个麻烦是档位之间的衔接。「一倍以上五倍以下」和「六倍以上十二倍以下」之间，没有 5 到 6 的过渡。也就是说，如果执法机关认为某行为「比 1—5 倍该罚的重，但够不上 6—12 倍」，法律没给它中间档——只能在两个区间里选一个，或者用从轻从重规则在区间内移动。

九、只有第六十九条同时用两套基数

七条罚则里，第六十九条是唯一的例外：

拆开看，这一条给同一个违法行为准备了两条计算路径：

• 有违法所得：没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；
• 没有违法所得：可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。

一个违法行为，两种基数，取决于「有没有违法所得」这个事实。

这在立法技术上叫「择一适用」，本身不奇怪——很多罚则都这么写。奇怪的是倍数的落差：有违法所得时 1—2 倍，没有违法所得时 6—12 倍。同一部法里，同样一个「经营性旅游破坏植被」，两个路径的倍数差了六倍。

为什么这么设计？可以推想：如果旅游经营者有门票收入、有餐饮收入，「违法所得」这个数可能很大（一个旺季几十万），1—2 倍已经足够；如果经营者没有直接收入（比如免费开放、只做宣传），只能用草原产值来算，而草原产值通常很小（一亩地一年几十到几百元），必须用高倍数才能罚出效果。

这个解释在数字上是通的，但它带来一个反向激励：违法者会倾向于制造「有违法所得」的外观。 因为一旦被认定为有违法所得，倍数就从 6—12 倍掉到 1—2 倍。实践中，「违法所得」的认定范围（是门票收入、还是扣除成本后的利润、还是全部营业收入）直接决定罚款基数，而这个认定标准，草原法没写。

行政处罚法对「违法所得」有一个定义（行政处罚法全文）：

第二款：「当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。」——是「款项」，不是「利润」。这一句把认定口径定在了收入侧，不给扣成本的空间。所以第六十九条前段那个「1—2 倍」，基数是收入，不是赚的钱。这一点在办案时极容易被误算成利润。

十、「并处」与「可以并处」：分界线在哪

七条罚则里，罚款是「并处」还是「可以并处」，泾渭分明。

「并处」（羁束，必须罚）：

• 第六十四条：没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下
• 第六十五条：……并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下
• 第六十六条：没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下；没有违法所得的，并处五万元以下

「可以并处」（裁量，可以罚也可以不罚）：

• 第六十七条：没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下；没有违法所得的，可以并处五万元以下
• 第六十八条：没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下；没有违法所得的，可以并处二万元以下
• 第六十九条：没收违法所得，可以并处……一倍以上二倍以下（或产值六倍以上十二倍以下）
• 第七十条：责令停止违法行为，限期恢复植被，可以并处……三倍以上九倍以下

分界线很清楚：前三条（买卖转让、非法使用、非法开垦）是必罚，后四条（采挖、采砂、旅游、行车）是可罚。

这条线画在哪儿？画在「是否直接减损草原本体」。

买卖转让（第六十四条）减损的是权属秩序，不一定伤地；非法使用（第六十五条）是把草原改成建设用地，地基本废了；非法开垦（第六十六条）是把草皮翻掉种庄稼，地也基本废了。这三类，立法者认为必须罚。

采挖植物（第六十七条）、采土采砂采石（第六十八条）、旅游（第六十九条）、行车（第七十条），这四类都是「用一下，可能伤，也可能没伤」。所以留了裁量：情节轻的，责令停止、限期恢复植被就够了，不罚也行。

这个设计有一个隐患：「可以并处」意味着罚款不是必然后果，而恢复植被是。处罚种类与幅度的设定权怎么分配，见行政处罚设定权。也就是说，执法机关完全可以在「责令停止 + 限期恢复植被」之后不再罚款，这在法律上是合法的。而当事人往往以为「恢复植被了还得再罚一笔」，或者反过来以为「不罚就是没事了」——两边都错。

还有一处细节值得注意：第六十七条和第六十八条的「可以并处」是分两段写的——「可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处五万元以下的罚款」。两个「可以」是并列的，不是层层递进。也就是说，有违法所得时按倍数罚，没违法所得时按定额罚，两个「可以」各自独立裁量，不存在「先按倍数算，算不出来再按定额」的顺位问题。

十一、有没有「责令恢复植被」：五条有，两条没有

把七条罚则的「前置措施」抽出来比一比，会看到一处不整齐。

有「限期恢复植被」的：

• 第六十五条：责令退还……限期拆除……恢复草原植被，并处……
• 第六十六条：责令停止违法行为，限期恢复植被，没收……
• 第六十八条：责令停止违法行为，限期恢复植被，没收……
• 第六十九条：责令停止违法行为，限期恢复植被，没收……
• 第七十条：责令停止违法行为，限期恢复植被，可以并处……

没有的：

• 第六十四条：责令限期改正，没收违法所得，并处……（无恢复植被）
• 第六十七条：责令停止违法行为，没收非法财物和违法所得，可以并处……（无恢复植被）

两条没有，各有各的道理，也各有各的问题。

第六十四条管的是「买卖或者以其他形式非法转让草原」。这个行为本身不改动土地——地还是那块地，只是「谁有权用」的凭证换了人。所以不需要恢复植被，只需要「责令限期改正」——把违法交易撤回来、把权属登记改回去。

第六十七条管的是「在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物」。这一类地区本来植被就稀疏，采挖（比如挖甘草、挖发菜、挖药材）造成的破坏可能很大，也可能很小——所以它只写「责令停止」，没有写「限期恢复植被」。

问题就在这里：恰恰是生态最脆弱的地方，法律没要求恢复。 在别处采挖要恢复，在这里只要停下来就行。文义上只能这么读，因为第六十七条就是没写这四个字。

从体系上看，这个缺口被另一条补了一部分——第七十一条第二款：「临时占用草原，占用期届满，用地单位不予恢复草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期恢复；逾期不恢复的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担。」

但第七十一条只管「临时占用」这一种情形，管不到「在脆弱区采挖」。所以在脆弱区采挖植物，法律层面的后果是：停止 + 没收 + 可以罚款。地怎么办？没有明文。实践里通常靠「责令改正」这条一般性职权去推，或者走生态环境损害赔偿、检察公益诉讼。这是一个真实的缝隙。

十二、有没有「没收」：五条有，两条没有

同样抽出来看「没收」。

有「没收违法所得」或「没收非法财物」的：

• 第六十四条：没收违法所得
• 第六十六条：没收非法财物和违法所得
• 第六十七条：没收非法财物和违法所得
• 第六十八条：没收非法财物和违法所得
• 第六十九条：没收违法所得

没有的：

• 第六十五条（非法使用草原）
• 第七十条（车辆离开道路）

第六十五条没有没收，好理解：非法使用草原的人，投入的是建筑物、构筑物，这些走「限期拆除」和「强制拆除」，不走「没收」。而且第六十五条不认「违法所得」这个概念——它按产值倍数罚，压根不需要算赚了多少。

第七十条没有没收，也好理解：开车压草原，没有「所得」可没收，只有「损失」要算。所以它用产值 3—9 倍。

把「没收」和「恢复植被」两条线交叉起来看，七条罚则分成四组（处罚决定的记载事项与送达要求见行政处罚程序）：

右下角是空的：没有任何一条既没没收、又没恢复植被。这意味着七条罚则里，每一条至少给了一样「把地或钱弄回去」的措施，不存在「罚一笔了事、地烂在那里」的条文。这一点，比很多资源类单行法做得整齐。

十三、第六十五条的六到十二倍：一条与土地管理法几乎同句、罚法完全不同的条文

第六十五条是七条里最重的一条，也是最能说明「同一句行为、两种计价」的一条。

四个动作，一个罚款：

1. 责令退还非法使用的草原；
2. 对违反草原保护、建设、利用规划、擅自将草原改为建设用地的，限期拆除新建建筑物和其他设施；
3. 恢复草原植被；
4. 并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。

现在把土地管理法第七十七条摆在旁边：

两段话的行为描述几乎逐字相同——「未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用……的」。草原法把「土地」换成「草原」，其余照抄。草原上违法占地与「非法占用农用地罪」怎么区分，见非法占用农用地罪：占用耕地、林地建房的红线在哪。

但处罚结构完全不同，三处差异：

第一，分支不同。 土地管理法第七十七条分两种情形：违反规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除、恢复原状；符合规划的，没收新建建筑物和其他设施，可以并处罚款。草原法第六十五条只有「违反规划→拆除」这一支，没有「符合规划→没收」这一支。

这意味着：在草原上非法建的项目，如果恰好符合草原保护、建设、利用规划，草原法第六十五条给不出「没收」的依据——它只写了「对违反……规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除」。符合规划的怎么办？条文没写。理论上可以走土地管理法第七十七条（因为草原也是土地），但那就变成两法竞合，罚款按哪部法算又成了问题。

第二，罚款是「可以」还是「并处」。 土地管理法第七十七条是「可以并处罚款」，草原法第六十五条是「并处」。一个是裁量，一个是羁束。

第三，计价方式不同。 土地管理法的罚款额不在法里，在实施条例里：

每平方米一百元以上一千元以下。 这是面积单价制：量面积、乘单价。

草原法是产值倍数制：算三年平均产值、乘倍数。

同一块地，两种算法差多少？做个算例。

假设某草原一百亩（约六万六千七百平方米），前三年平均产值每亩二百元，即年产值两万元。

• 按草原法第六十五条：两万元乘六到十二倍，罚款 十二万到二十四万元。
• 按土地管理法实施条例第五十七条：六万六千七百平方米乘一百到一千元，罚款 六百六十七万元到六千六百七十万元。

差五十倍以上。

这个算例当然不是严谨的实务推演——土地管理法第七十七条针对的是「非法占用土地」，草原法第六十五条针对的是「非法使用草原」，两法适用顺序有讲究，而且实务中草原上的违法占地绝大多数按草原法处理。但数字摆在这里，说明一件事：草原法这套产值倍数制的罚款力度，比土地管理法那套面积单价制低一个到两个数量级。

原因不难猜：草原每亩产值本来就低，用它做基数，怎么乘都乘不上去。这也是为什么草原上的违法成本长期被认为偏低——不是倍数不够狠（6—12 倍已经不低），是基数太小。

顺便说一句，第六十五条的适用要件可以列成一张表：

最后一行要划重点：「并处」意味着罚款和恢复植被必须同时有，不能用「我已经恢复了」换取不罚款，也不能用「我交了罚款」换取不恢复。

十四、两个低倍数：第六十八条的 1—2 倍，与第七十条的 3—9 倍

第六十八条管采土、采砂、采石：

两个特点。

一是倍数最低。 1—2 倍，全法唯一。而且兜底只有二万元，比第六十六条、第六十七条的五万元低一半以上。

二是主体特定。 「由县级人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为」——注意，是县级，不是「县级以上」。全法七条罚则里，只有第六十八条和第七十条写的是「县级人民政府草原行政主管部门」，其余五条都是「县级以上」。

这个差别不是笔误。草原法第八条第二款规定「县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作」；第五十六条再往前一步，规定国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区，由其县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责法律法规执行情况的监督检查、对违法行为进行查处。采土采砂采石和车辆行驶这两类行为，发生在具体的、局部的地块上，由最贴近现场的县级机关管最合适，所以写「县级」。而买卖转让、非法使用、开垦这些，往往跨乡镇甚至跨县，所以要「县级以上」。

不过「县级」这两个字会带来一个实务问题：市级草原主管部门能不能直接查第六十八条的案子？ 严格按文义，不能——条文只授权县级。市级要管，只能通过「责令下级作出处理决定或者直接作出处理决定」这条（第六十条），或者按管辖权的层级调整来处理。这类细节在案卷里经常被忽略，一旦被复议机关挑出来，就是主体不适格——复议管辖怎么定，见行政复议该向哪个机关申请？管辖规则一次讲清。

第七十条管车辆：

3—9 倍，全法唯一的中间档。三个特点：

第一，主体范围最窄。 「非抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆」——两类豁免：抢险救灾、牧民搬迁。除此之外，包括地质勘探、科学考察在内，都必须事先向县级草原主管部门报告行驶区域和路线，并按报告的路线行驶。

注意用词：是「报告」，不是「批准」。这是全法极少见的「报告制」而不是「许可制」。草原法第五十条的采土采砂是「报……批准」，第三十八条的征收征用是「经省级以上……审核同意」，第四十条的临时占用是「经……审核同意」，都是许可。只有第五十五条的车辆行驶是「报告」。

报告制与许可制的区别在举证责任上：许可制下，没有许可证就是违法；报告制下，只要报告了、按报告路线走了，就合法，行政机关不能以「我没同意」为由处罚。这个区别在办案时很关键——不能用「未经批准」去描述第五十五条的违法行为，只能说「未事先报告」或者「未按报告的路线行驶」。

第二，没有没收。 前面说过，因为无所得可没收。

第三，倍数最高档到了 9 倍，但基数是最小的那个。 草原产值本来就低，3—9 倍往往罚不出多少钱。一部车压过去，可能就罚几百块。这也是草原上车辙遍地的一个现实原因。

十五、第七十一条：一部草原法里唯一的代履行

第七十一条是七条罚则之外的另一种责任形态，也是整部法里唯一完整的「代履行」设计。

两款，两个场景。

第一款：在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物。 后果是「责令限期拆除；逾期不拆除的，依法强制拆除，所需费用由违法者承担」。

这是行政强制执行里的「代履行」——不是自己动手拆，是通过《行政强制法》的程序，由行政机关或者第三人代为拆除，费用由当事人承担。

第二款：临时占用期满，不予恢复草原植被。 后果是「责令限期恢复；逾期不恢复的，由……代为恢复，所需费用由违法者承担」。

同样是代履行，但对象从「拆建筑物」换成了「恢复植被」。

代履行的法律依据在《行政强制法》（不履行处罚决定时的强制执行路径，见行政处罚不履行，行政机关能直接强制执行吗）：

三个条件，缺一不可：一是行政机关已经依法作出要求履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定；二是当事人逾期不履行；三是经催告仍不履行，且已经危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源。

草原法第七十一条的两款，正好对应「恢复原状」。第三款那个条件——「已经危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源」——在草原上通常就是「植被已经被破坏」，比较容易满足。

程序上还有更细的要求：

四道程序：代履行前送达决定书（载明当事人姓名或名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人）；代履行三日前催告当事人履行；当事人到场（不到场不影响，但要有见证人）；代履行完毕后在场人员签字。

还有第二款、第三款：代履行时行政机关要派员到场监督；代履行完毕后，到场监督人员和当事人要在文书上签名或者盖章，当事人不到场或者拒绝签名的，由见证人签名或者盖章。

以及最容易被忽略的第四款：代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。

费用怎么收？第五十一条第三款之前还有一句：「代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。」

这里有一个实务争议点：草原法第七十一条只说「所需费用由违法者承担」，但没说怎么收、收多少、不交怎么办。按行政强制法第五十一条，代履行的费用是「按照成本合理确定」，由当事人承担——这属于行政强制执行中的金钱给付义务，当事人不交，可以按行政强制法第四章第二节「金钱给付义务的执行」加处罚款或者划拨，这一段的规则见行政强制执行，与强制措施的区别见行政强制措施。

但很多地方的操作是：草原部门代为恢复植被，费用先由财政垫付，然后向当事人追偿，追不到就挂着。这就形成了一个奇怪的循环——草原法的代履行条款在用，但成本收不回来。 这不是法条的问题，是执行的问题，但它会让第七十一条在实践中失去威慑力。

还有一个细节：第七十一条没有规定罚款。整条只有拆除、恢复、费用承担，一分钱罚款都没有。这在十三条法律责任里是独一份——另外十二条第条都有罚款或者处分。也就是说，在临时占用的草原上建了永久建筑，法律给的后果是「拆掉、恢复、掏钱」，不是「罚款」。执法机关如果想罚款，得另找条文（比如按第六十五条非法使用草原，但临时占用本身是经过批准的，未必构成「非法使用」）。这个竞合问题在实务中经常卡住。

十六、第六十条：上级可以直接作出处理决定

第六十条是一部「内部纠错」条款，五句话，但管着整个执法链条的末端。

「对违反草原法律、法规的行为，应当依法作出行政处理，有关草原行政主管部门不作出行政处理决定的，上级草原行政主管部门有权责令有关草原行政主管部门作出行政处理决定或者直接作出行政处理决定。」

三层意思：

第一，处理的义务是「应当」。 发现违法行为，草原主管部门有法定的处理义务，不是「可以处理」。

第二，上级有两把钥匙。 一是「责令下级作出」，二是在下级不作为时「直接作出」。后一把是替代权。

第三，这把钥匙的行使条件是「不作出行政处理决定」。 不是「作出得不对」，是「不作」。所以上级不能凭第六十条去改变下级的处罚幅度，只能催它作、或者自己作。

这一条在实务中的价值很高，因为它给了当事人一条路径：当下级草原部门不立案、不处罚时，可以向上级反映，要求上级责令作出或者直接作出。复议怎么提，线上一站式入口见行政复议指引与工具，时限算不清的用诉讼期限与时效计算器。 这比直接去起诉「行政不作为」要快，也比信访有效；真要起诉，路径见不服罚款、处罚，怎么申请行政复议？。

但它也有边界：上级「直接作出」之后，被处罚人如果不服，复议的被申请人是上级还是下级？按行政复议法的一般规则，谁作出谁是被申请人，所以是上级。这一点在第六十条的案子里经常搞错。

十七、第七十三条：义务在，罚则不在

现在到本文的题眼。

第七十三条，全文一句话：

「对违反本法有关草畜平衡制度的规定，牲畜饲养量超过县级以上地方人民政府草原行政主管部门核定的草原载畜量标准的纠正或者处罚措施，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。」

拆开看四层：

1. 指向的义务：本法有关草畜平衡制度的规定，核心是第四十五条。
2. 指向的行为：牲畜饲养量超过核定的草原载畜量标准，也就是超载过牧。
3. 指向的后果：「纠正或者处罚措施」——两类，纠正和处罚。
4. 指向的立法主体：省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会。注意，是人大或者人大常委会，不是省级人民政府，不是省级部门规章。

最后这一点极其严格。全国人大把这件事的立法权，只给了省级人大及其常委会，连省级政府制定规章的权力都没给。这意味着：省级人民政府发的文件、省级草原部门的规范性文件，都不能作为处罚超载过牧的依据。必须有省人大常委会的地方性法规。

那么义务条文本身长什么样？

「国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧。」

三句话，三层义务：国家建立制度（第一句）、草原部门定期核定载畜量（第二句）、各级政府采取措施防止超载（第三句）。

再看第三十三条，对承包经营者的直接义务：

「草原承包经营者应当合理利用草原，不得超过草原行政主管部门核定的载畜量；草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施，保持草畜平衡。」

「不得超过」——这是一个明确的禁止性规范，义务主体是草原承包经营者，义务内容是不得超过核定的载畜量。

到这里，链条是完整的：第四十五条设制度，第三十三条设义务，第七十三条把罚则交出去。

问题出在最后这一环。第七十三条只说了「由省级人大规定」，没说「省级人大应当规定」，也没设过渡条款、没设兜底条款。假设某个省一直没有制定相关规定，那么在这个省，超载过牧在法律上就是没有罚则的状态——义务在，责任不在。

这不是理论假设。前面查过，草原法 1985 年制定、2002 年修订、2009、2013、2021 三次修正，第七十三条从 2002 年修订版就是这个样子，二十多年没动。而各省的落实情况差异极大，下一节会看到。

十八、法典第七百一十九条：义务重申了，罚则还是没有

2026 年 8 月 15 日，生态环境法典施行。草原法不在废止名单里，仍然有效。但法典第三编第二节对草原做了重新表述，其中一条直接涉及草畜平衡：

三款：

第一款：「开发利用草原不得破坏草原野生动植物生存环境，不得损害草原生态系统的功能。」——新增，草原法里没有这一条（草原法第五十二条只讲经营性旅游不得破坏植被）。

第二款：「国家实行以草定畜、草畜平衡制度，防止超载过牧。县级以上地方人民政府林业草原主管部门按照国务院林业草原主管部门制定的草原载畜量标准，结合当地实际情况，考虑野生动物生存繁衍合理需求，定期核定草原载畜量。」

这一款是把草原法第四十五条搬过来，改了两处：主管机关从「草原行政主管部门」改成「林业草原主管部门」（机构改革后的名称）；核定载畜量时新增「考虑野生动物生存繁衍合理需求」。

后一个新增很有分量。它意味着：核定载畜量的时候，要把野生动物的采食量算进去。 过去核定载畜量只看家畜，草原上的黄羊、野驴、旱獭吃掉的草不算账；现在法律要求算。这实际上会压低可核定的家畜载畜量——同一片草原，算上野生动物，能养的羊就少了。对牧民来说，这是实质性的负担增加；对生态来说，这是把「草畜平衡」从「家畜与草」的平衡，扩展到「家畜、野生动物与草」的平衡。

第三款：「国家对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧，对落实禁牧、休牧和草畜平衡的农牧民给予补助或者奖励。」

这一款把草原法第四十七条（禁牧休牧）和第四十八条（补助）合并，并把「补助或者奖励」的对象明确扩展到「落实草畜平衡的农牧民」——过去只补退耕还草和禁牧休牧，现在草畜平衡达标的也给。

但三款里，没有一款配罚则。

法典第一千二百一十二条把破坏草原的处罚推回草原法，而草原法第七十三条又把超载过牧的处罚推给省级人大。于是形成了一个闭环：法典推给草原法，草原法推给省人大，省人大如果没规定，就到此为止。

这个闭环不是谁的失误，是编纂体例的必然结果：法典只收「护」的规范，不收「罚」的规范；草原法的罚则体系又原本就有一个洞。两个结构叠在一起，洞还在。

值得记一笔的是：法典第七百一十九条第二款把义务写得更细了（增加野生动物采食量），但罚则一个字没加。 义务加码、责任不加码，这是一个方向性的信号——立法者倾向于用「补助奖励」而不是「处罚」来推动草畜平衡。第三款那两句「给予补助或者奖励」就是证据。

这个取向对不对，见仁见智。但它至少说明：超载过牧这件事，国家层面的政策工具箱里，钱在前面，罚在后面，而罚还放在省里。

十九、地方四种填法：定额、区间、阶梯、纯申诫

第七十三条把立法权交给省级人大，各省怎么填？翻了四个省区的最新条例，四种完全不同的写法。四个省区里，甘肃、内蒙古、吉林三省的条例全文可以直查（甘肃省草原条例、内蒙古自治区草原保护和管理条例、吉林省草原条例）。

第一种，内蒙古：按羊单位定额罚。

拆开：「超过草原行政主管部门核定的载畜量的，由苏木乡镇人民政府或者街道办事处责令限期改正；逾期不改正的，处每个超载羊单位一百元的罚款。在禁牧区域或者休牧期间放牧的，由苏木乡镇人民政府或者街道办事处责令改正，处每个违法放牧羊单位一百二十元的罚款。」

四个特点：

1. 执法主体下沉到苏木乡镇和街道办。 不是旗县草原部门，是最基层的政府。这解决了「谁来查」的问题——草原面积太大，旗县一级根本跑不过来。
2. 前置程序是「责令限期改正」，逾期不改正才罚。 给了一次改正机会。
3. 计罚单位是「羊单位」，单价固定一百元。 没有区间，没有档次，超一只羊罚一百。
4. 禁牧区、休牧期放牧单独一档，一百二十元。 比超载贵二十元。

还有一条衔接条款：

这一条把「草畜平衡和禁牧休牧」的具体规则，整体转致给另一部地方性法规《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》（2025 年 5 月 29 日，四十条）。也就是说，内蒙古是双层立法：草原条例管大框架，草畜平衡条例管细则。

第二种，吉林：按羊单位区间罚，而且不用等「逾期不改正」。

「违反本条例第十九条规定，草原使用权人或者承包经营权人超过县级人民政府草原主管部门核定的载畜量比例放牧的，由县级以上人民政府草原主管部门责令其停止超载放牧，处每个超载羊单位十元以上五十元以下罚款。」

两个特点：

1. 区间罚，十到五十元。 比内蒙古的一百元低一半到九成。
2. 没有「逾期不改正」的前置。 责令停止 + 直接罚，一步到位。这一点比内蒙古严——内蒙古给了改正机会，吉林不给。

第三种，甘肃：按超载比例分三档，阶梯式。

「超过核定的载畜量放牧的，由县级以上人民政府草原行政主管部门或者承接草原行政处罚权的乡（镇）人民政府责令限期改正；逾期未改正的，按照下列规定进行处罚，并限期出栏：

（一）超过载畜量百分之十至百分之三十的，每个超载羊单位罚款一百元；

（二）超过载畜量百分之三十至百分之五十的，每个超载羊单位罚款二百元；

（三）超过载畜量百分之五十以上的，每个超载羊单位罚款三百元。」

这是四种里最精细的一种：不看绝对数量，看超载比例；比例越高，单价越高。超载一成到三成罚一百，三成到五成罚二百，五成以上罚三百。

它还解决了一个技术难题：怎么算「超载」。 内蒙古和吉林都是按「超载羊单位」数罚，但没说超载多少算超载——超一只羊也罚一百？甘肃用比例设了门槛（百分之十起），把「轻微超载」排除在罚款之外。

配套的禁牧条款：

「在禁牧区、休牧期草原放牧的，由县级以上人民政府草原行政主管部门或者承接草原行政处罚权的乡（镇）人民政府责令改正，可以处以每个羊单位三百元以下的罚款。」

注意两个词：一个是「可以」，裁量；一个是「三百元以下」，只有上限没有下限。这个幅度比超载那一档大得多（超载最高三百，禁牧最高也是三百，但禁牧没有下限，理论上可以罚一元）。

第四种，西藏：警告加出栏，一分钱不罚。

「违反本办法第二十八条第四款规定的，由县级人民政府草原行政主管部门给予警告，并责令其在规定的期限内出栏超载的牲畜。」

只有警告和出栏，没有罚款。

这是四种里最轻的一种，也是最符合「以补代罚」思路的一种。西藏的草原生态极其脆弱，畜牧业又是牧民主业，罚款在这种条件下很难执行——罚了牧民交不出来，强制执行又会引发更大的问题。所以立法者选了「警告 + 强制出栏」这条路：不动钱，动牲畜。出栏意味着减少存栏，直接降低了草原压力，从生态效果看，可能比罚款更管用。

四种填法摆在一起：

同一部国家法律、同一条授权、同一个违法行为，四个省区给出了从「零罚款」到「每只羊三百元」的四种答案。

这就是第七十三条那个空白的真实后果：不是「没有规则」，而是「规则由各省自己定，定成什么样都合法」。 一个牧民在内蒙古超载一百只羊，罚一万元；在吉林，罚一千到五千元；在甘肃，如果超载比例在五成以上，罚三万元；在西藏，警告加出栏。草场转手、承包到期这些前置问题，见承包地流转选哪种方式？、土地流转合同怎么签才有效？、土地承包期30年到期怎么办？、林权承包与流转怎么办理？。跨省放牧的、在边界地带经营的，适用哪一省的规定，就成了一个真实的争议点。

二十、「羊单位」：国家法和法典里各出现零次

四种填法里，三种用「羊单位」计罚。这个单位从哪来？

查一下：草原法全文，「羊单位」出现 0 次。「载畜量」出现 6 次。 生态环境法典全文，「羊单位」0 次，「载畜量」4 次。

也就是说，国家法律和法典，都没有「羊单位」这个概念。 它是地方立法造出来的计罚单位，这种「国家法设义务、地方定计量」的分工，在甘肃省草原条例里看得最清楚。

既然是自己造的，就得自己下定义。甘肃下了：

「本条例所称羊单位是指一只体重四十五公斤、日消耗一点八公斤标准干草的成年绵羊，或者与此相当的其他家畜。」

四十五公斤体重、一点八公斤标准干草——两个数字，把「一只羊」变成了可换算的单位。一头牛算几个羊单位？一匹马算几个？按采食量折算。这套折算方法在畜牧业里是常识，但在法律文本里，它必须被写出来，否则罚款算不出来。

内蒙古的草原条例没有在正文里给定义，但它的《草畜平衡和禁牧休牧条例》里有；吉林的条例也没有定义，靠技术规程。

这就带来一个技术性但很实在的问题：「羊单位」的换算标准，是可以影响罚款金额的。 如果一头牛折算五个羊单位还是八个羊单位，同样一群牛，罚款差六成。而这个换算标准，不在国家法律里，不在法典里，只在地方性法规或者技术规程里。当事人要挑战罚款金额，最容易下手的地方就是换算标准——它是不是有法规依据？是不是经过公示？是不是适用于本案？

从立法技术上看，这其实是一个「计量单位外包」的现象：国家法设义务、定行为，但不定计量单位；计量单位由地方造，附带的定义权、换算权、解释权也归地方。这种做法在资源类立法里并不罕见（比如「载畜量」的标准也是国务院部门定的），但它让处罚的可预期性下降了。

顺带说一句：草原法第四十五条说的是「按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准」，法典第七百一十九条说的是「按照国务院林业草原主管部门制定的草原载畜量标准」。标准是中央定的，计罚单位是地方定的，两头不在一处。这个错位，是超载案件里最常见的争点之一。

二十一、刑事门槛：草原二十亩，耕地五亩，林地五亩

行政罚则之外，还有刑事。草原法十三条罚则里，六十一到六十六条都有「构成犯罪的，依法追究刑事责任」这半句，但真正的入罪标准不在这部法里，在司法解释里。

草原的专门解释是 2012 年的：

「违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。」

刑法第三百四十二条：

「违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。」

「数量较大」是多少？草原解释第二条：

「非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的『数量较大』。」

同一条第二款还列了五种「造成大量毁坏」的情形：开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木；在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮；堆放或者排放废弃物造成植被严重毁坏或者严重污染；违反规划种植牧草和饲料作物造成沙化或者水土严重流失；其他造成草原严重毁坏的情形。

现在换到耕地：

「非法占用耕地『数量较大』，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。」

再换到林地：

「（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；……」

三个数字并排（这三套门槛在个案里怎么用，见非法采矿罪立案标准与无证采砂，是非法采矿还是非法占用农用地？）：

草原的入罪门槛，是基本农田和防护林地的四倍，是其他耕地和其他林地的两倍。

这个差距在实务中的含义很直接（三类地形的完整对照见非法占用农用地罪怎么认定？在承包地里建房、挖塘会怎样？）：在草原上非法占地十九亩九分，不构成犯罪，只能行政处罚；在基本农田上非法占地五亩，就构成非法占用农用地罪，五年以下。

为什么草原的门槛这么高？解释没有说理由。从数字上可以推一个：草原每亩的产值远低于耕地，同样的面积，草原的生态损失和经济损失都小得多；而且草原的认定边界本身就模糊（草地、草山、草坡都算），门槛定低了容易把一般的开荒、取土都装进刑事里去。

但这个推论要打个折扣。生态价值和经济价值不是一回事——草原的防风固沙、涵养水源功能，一亩可能抵不上五亩农田的产值，却可能抵得上五十亩农田的生态功能。用产值逻辑定刑事门槛，等于把生态价值换算成了农业产值。 这是这套司法解释内在的一个价值判断，值得知道，也值得在具体案件里争。

还要注意一个技术点：草原解释第七条给「草原」下了定义：

「本解释所称『草原』，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。」

后半段与草原法第七十四条一字不差：

司法解释直接把法律的附则定义抄了过来，只在前半句加了一个「是指天然草原和人工草地」的引导句。这说明司法解释在这个问题上有意与法律保持一致——刑法上的「草原」和行政法上的「草原」，是同一个范围。

这个一致性很重要。因为如果两者范围不同，就会出现「行政上不算草原、刑事上算草原」的荒唐结果。现在两者一致，意味着：城镇草地既不受草原法管，也不入非法占用农用地罪的「草原」；而退耕还草地既受草原法管，也入罪。

二十二、第六十二条与第六十三条：两条不带罚款的罚则

十三条罚则里，有三条完全没有罚款，只讲刑责和处分：第六十一条、第六十二条、第六十三条。第六十一条管的是草原部门工作人员本人，第六十二条和第六十三条管的是「钱」和「批」。

第六十二条管截留、挪用：

「截留、挪用草原改良、人工种草和草种生产资金或者草原植被恢复费，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。」

指向的义务在第三十二条和第三十九条：

第三十二条第二款：「县级以上人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划，在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产，任何单位或者个人不得截留、挪用；县级以上人民政府财政部门和审计部门应当加强监督管理。」

第三十九条第二款：「因建设征收、征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被，任何单位和个人不得截留、挪用。」

两笔钱：一是草原建设的财政资金，二是草原植被恢复费。两笔都不许截留挪用。

但第六十二条的后果只有两种：构成犯罪追刑责，不构成犯罪给处分。没有罚款，没有追缴条款。

追缴靠什么？靠刑法第六十四条（犯罪所得追缴）和《财政违法行为处罚处分条例》。草原法本身没有写「追回资金」。这是一个技术上的小缺口——实务中追回被挪用的专项资金，依据往往不是草原法，而是财政法规。

第六十三条管非法批准：

这一条比第六十二条完整，有四个后果：

1. 构成犯罪的，追刑责；尚不够刑事处罚的，给处分；
2. 非法批准的文件无效；
3. 非法批准、使用的草原应当收回，当事人拒不归还的，以非法使用草原论处；
4. 给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第三点是一个转致条款：拒不归还 → 以非法使用草原论处 → 落到第六十五条 → 责令退还、限期拆除、恢复植被、并处产值 6—12 倍罚款。

这条转致链很有价值：非法批准的人受处分，占地的人按第六十五条罚。 两条线分开走，互不替代。也就是说，行政机关批错了，不能成为占地人免罚的理由——「政府批给我的」这句话，在草原法第六十三条第三款面前不成立。

第四点「依法承担赔偿责任」也要注意：这是国家赔偿。批准行为违法 → 文件无效 → 草原收回 → 当事人受损失 → 赔偿。但赔偿的前提是「违法批准」，如果批准本身合法、只是后来政策变了，走的是补偿，不是赔偿。这两条路完全不同。

二十三、非法批准：草原四十亩起，耕地十亩起

非法批准征收、征用、占用草原，对应刑法第四百一十条：

「国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。」

「情节严重」和「特别重大损失」的标准，草原有专门的：

「（一）非法批准征收、征用、占用草原四十亩以上的；

（二）非法批准征收、征用、占用草原，造成二十亩以上草原被毁坏的；

（三）非法批准征收、征用、占用草原，造成直接经济损失三十万元以上，或者具有其他恶劣情节的。」

「特别重大损失」：「（一）非法批准征收、征用、占用草原八十亩以上的；（二）造成四十亩以上草原被毁坏的；（三）造成直接经济损失六十万元以上，或者具有其他特别恶劣情节的。」

对比耕地：

「（一）非法批准征用、占用基本农田十亩以上的；（二）非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的；（三）非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的；（四）虽未达到上述数量标准，但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上；造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。」

三档并排：

草原的 40 亩，落在「其他耕地 30 亩」和「其他土地 50 亩」之间；80 亩落在「60 亩」和「100 亩」之间。也就是说，在非法批准这个罪名上，草原的待遇接近「其他土地」，而不是接近耕地。

这与前面非法占用农用地的对比不同。非法占用农用地罪里，草原是 20 亩，耕地是 5／10 亩，差四倍；非法批准罪里，草原 40 亩，其他土地 50 亩，只差一点点。

两个解释给出两种定位，说明立法者对「草原」的价值判断本身是分层的：占用草原（私人行为）门槛宽松，批准占用草原（公职人员行为）门槛严格。 也可以反过来读：对公职人员的手，抓得比老百姓紧。

顺带一个数字细节：草原解释第三条第二项「造成二十亩以上草原被毁坏」，正好是非法占用农用地罪「数量较大」的二十亩。同一个数字，在两个罪名里承担不同的功能——在占用罪里是入罪门槛，在批准罪里是「情节严重」的后果要件。

二十四、罚了还能判吗：法典的三条裁量规则

最后一个技术问题：行政处罚和刑事处罚能不能并存？从轻从重的规则在哪？

草原法第八章一个字没写裁量规则。这些规则在法典第一千零五十六条到第一千零五十八条。

三款，三套规则：

第一款，从重情形（四项）：恶意损害生态环境、拒不改正违法行为、造成严重危害后果、多次实施违法行为被处罚。有这四项之一，「依法从重处罚」。

第二款，从轻减轻情形（三项）：主动消除或者减轻危害后果、有效采取生态环境修复措施、及时缴纳赔偿金。

第三款，不予处罚与可以不予处罚：违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的，不予处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。

这三款对草原案件的意义很实际。以第六十五条非法使用草原为例：罚款是「并处」，羁束的，不能因为「情节轻微」就不罚。但罚多少？6—12 倍之间怎么选？法典第一千零五十六条给了四个从重因子、三个从轻因子。

比如：当事人被责令停止后主动拆除了建筑物、恢复了植被——「有效采取生态环境修复措施」，从轻；反之，责令之后继续施工——「拒不改正违法行为」，从重。

再如：同一片草原三年内被罚过两次又犯——「多次实施违法行为被处罚」，从重。从轻减轻的完整情形，见行政处罚可以从轻、减轻吗？哪些情形能少罚。

这些都是可以在处罚决定书的说理部分写出来的。过去很多草原处罚决定书只有一句「根据草原法第六十五条，决定罚款××元」，看不出为什么是 8 倍而不是 6 倍。当事人要争这一点，抓手是陈述申辩，见行政处罚时怎么行使「陈述申辩」权？机关不听会怎样？与行政处罚申辩书（范本）。有了法典第一千零五十六条，这个说理义务就有了明确的法律依据。

时间效力另有规定：

「实施行政处罚，适用违法行为发生时的生态环境法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，生态环境法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。」

从旧兼从轻。追责时效另有一条线，见行政处罚的追责时效是多久？，复议期间原行为是否停止执行见行政复议期间，原行政行为要不要停止执行？；这条对草原案件有一个具体的适用场景：2026 年 8 月 15 日之前发生的超载过牧行为，如果某个省在这之后才制定或者修改了罚则，那么按行为时的规定处理；但新规定更轻的，适用新规定。

责任聚合另有一条：

三款：民事、行政、刑事责任可以并存，承担行政或者刑事责任不影响承担民事责任；财产不足以支付的，优先承担民事责任；构成犯罪判拘役或者有期徒刑时，已执行的行政拘留应当折抵刑期，已缴的行政罚款应当折抵罚金。

第二款的「优先承担民事责任」很重要（草原所有者、使用者主张赔偿的路径，见生态环境公益诉讼：谁能告、告什么、为什么和解了也不准撤诉与环境公益诉讼谁能告：社会组织两个门槛、检察院兜底）：草原案件的当事人，往往同时面对三种责任：行政处罚（罚款）、民事赔偿（草原所有者或者使用者的损失）、刑事罚金（构成非法占用农用地罪时）。钱不够的时候，先赔民事，再交罚款和罚金。

第三款的「折抵」也很实用。同一行为先被行政拘留（比如阻碍草原监督检查人员执行职务，按治安管理处罚法拘留），后被判刑，拘留日期折抵刑期；先被罚款，后判罚金，罚款折抵罚金。这两项折抵过去散落在各个单行法里，现在有了一条统一依据。「一事不再罚」与折抵的关系，另见行政处罚和刑事处罚会重复吗？一事不再罚怎么理解。

二十五、边界：这部法管不到的五件事

深读到这儿，得把边界画清楚。以下五件事，草原法管不到，或者只管一半。

第一件：城镇草地。

第二款：「本法所称草原，是指天然草原和人工草地。」

然后第七十四条把范围再收一道：「本法第二条第二款中所称的天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。」

六个字，把城镇里的草坪、公园绿地、小区绿化全部排除在外。城市绿化适用的是《城市绿化条例》和地方绿化法规，不是草原法。所以在城里铲一块草坪，不构成「非法开垦草原」，不适用第六十六条；在牧区翻一块草场，就是第六十六条。这条界线在土地类案件里同样存在，可对照非法占用农用地罪：占用耕地、林地建房的红线在哪。

这个边界的实务意义在于管辖：城镇草地归园林绿化部门，草原归林业草原部门。搞错了机关，案子会被撤，这类「谁有权管」的争议，判例里有集体土地征收拆除职权归属案可参照。

第二件：超载过牧的罚款（草原承包关系本身怎么确认，见草原湿地生态管护合同与农村土地经营权流转合同）。

这是本文反复讲的那件事。草原法第七十三条把处罚权交给省级人大，国家法层面零罚则；法典第七百一十九条重申义务但不设罚则。所以：

• 如果所在省有地方性法规并且规定了罚则 → 按地方性法规罚；
• 如果所在省没有规定 → 只能「责令改正」「限期出栏」这类纠正措施，不能罚款。

还要注意：能用的是「地方性法规」，不是省政府规章、不是部门文件。这一点在复议和诉讼里是硬杠杠——依据错了，处罚决定直接撤销。

第三件：草原上的野生动物致害。

牧民最关心的问题之一：狼吃了羊、野驴啃了草，谁赔？草原法不管这个。草原法第五十四条讲的是鼠害、病虫害、毒害草的防治，不是野生动物致害补偿。这一类走野生动物保护法第十九条（致害补偿）和地方补偿办法，与草原生态本身的损害赔偿是两条线，后者见生态环境损害赔偿和环境公益诉讼：两条路谁先走、怎么衔接。

这一件事和草畜平衡有一个交叉点（野生动物能不能吃、能不能养，另一套界限见买卖野生动物、人工养殖能不能吃：野生动植物的法律边界）：法典第七百一十九条第二款要求核定载畜量时「考虑野生动物生存繁衍合理需求」。也就是说，野生动物吃的草要从草原承载力里扣掉。扣掉之后，牧民的核定载畜量下降，但补偿走的是另一套制度。负担在这一头加，补偿在那一头给，两条线不在一部法里。 这是实务中最容易产生「政策不配套」感受的地方。

第四件：草原上的矿权审批。

「在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续。」

「并应当」三个字，说明是两套手续：草原部门的批准 + 矿产资源的手续（勘查许可证、采矿许可证）。在自家地里挖砂石自用的边界，见新矿产资源法第二十九条划的边界；偷挖河砂按盗窃还是非法采矿，见偷挖河砂，按盗窃还是非法采矿处理？。

这两套手续互不替代。有采矿许可证，不等于可以在草原上开采——还要过草原这一关；过了草原这一关，没有采矿许可证，仍然是非法采矿。

然后是：

「进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。」

注意层级：采土采砂采石是县级批准，征收征用使用草原是省级以上审核同意（征收这一路的入口见征地专题，补偿标准见房屋被征收，补偿标准如何确定？）。一个项目如果既要占地又要采砂，两级都要过。

这就是草原上矿业项目审批的真实结构：自然资源部门的矿权、林草部门的草原审核、自然资源部门的用地审批，三道关，三个部门。任何一道缺失，后面都会出问题。矿权那一头的手续见采矿许可证怎么办与探矿权采矿权怎么拿：招拍挂竞争出让是原则，协议出让是例外；没有采矿许可证就开采的，另构成非法采矿罪。

第五件：草原旅游的经营准入。

「在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。」

三句话，三个义务：符合规划、不侵犯权益、不破坏植被。没有许可，没有备案，没有准入条件。

对比一下：在自然保护区核心区搞旅游，禁；在湿地公园搞旅游，要批（湿地占用手续）；在草原上搞旅游，只要「符合规划 + 不破坏植被」。

法典第七百二十一条的态度更积极：

「国家保护、修复和合理利用草原，在保护草原生态的基础上，引导科学开展草原生态旅游、生态教育、科研等活动，发挥草原生态价值。」

从草原法第五十二条的「不得」，到法典第七百二十一条的「引导」，语气完全反过来了。这不是矛盾，是政策取向的变化：草原旅游从「防着它出事」变成「引导它发展」。

但第六条（罚则）没跟着变。破坏植被照样按第六十九条罚（1—2 倍违法所得，或 6—12 倍产值）。也就是说，入口放宽了，出口没变严，中间靠「不得破坏植被」这一句兜着。

二十六、给不同人的四句话

给牧民和承包经营者（这类纠纷归口在农村栏目）：

你手里的草原承包经营权受法律保护（第十五条），流转与登记另有规矩，见农村宅基地、承包地纠纷怎么办？与农村土地承包与宅基地问答；但「不得超过核定的载畜量」是硬义务（第三十三条）。超载了，先看你所在省的地方性法规怎么规定——条文可查甘肃省草原条例。具体到各省：内蒙古是每只羊一百元、甘肃按超载比例分三档、吉林十到五十元、西藏只警告加出栏。别拿邻省的标准套自己。 另外，禁牧区、休牧期放牧是单独一档，通常比超载更重。

给在草原上搞建设、开矿、搞旅游的企业：

三道手续别搞混：草原审核（征收征用是省级以上，采土采砂是县级）、用地审批、矿权。缺一道就是违法。非法使用草原的罚款是「并处」，不是「可以」，交了罚款也不能免掉恢复植被的义务（第六十五条）。而且因为基数是草原产值，罚款金额看起来不高，但「限期拆除 + 恢复植被 + 代履行费用」这三项加起来，往往远高于罚款本身。生态修复的费用怎么算、能不能一年一提，见矿区生态修复费用是什么；真要签管护或者修复合同，范本见草原湿地生态管护合同与矿山生态修复治理合同。

给基层草原执法人员（对应的是行政专题里的程序线）：

三处最容易出错的地方：一是主体，第六十八条和第七十条写的是「县级」，市级不能直接查；二是基数，第六十五条是「被非法使用前」三年平均产值，第六十九条和第七十条是「被破坏前」三年平均产值，写错了就是事实不清；三是依据，超载过牧只能依省级人大制定的地方性法规处罚，省政府的文件不行。程序上还要过听证、送达、期限这几关，见行政处罚听证怎么申请？、行政处罚的简易程序和普通程序有什么区别？、行政处罚决定书没送达，对当事人有效吗。

给遇到草原被破坏的村集体和牧民：

三条路可以同时走（证据怎么收，见环境侵权要收集哪些证据？、土地承包纠纷要收集哪些证据？）：行政举报（要求草原部门依第六十条作出处理，不作为的找上级；举报入口见环境污染举报流程）、民事赔偿（第六十五条到第七十条每一条都有「给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任」；承包地被占的赔偿，见土地承包经营权互换、转让与登记）、公益诉讼（生态环境损害赔偿或者检察公益诉讼）。三条路不冲突，行政罚款不影响民事赔偿，而且法典第一千零五十八条明确：财产不足以支付的，优先承担民事责任。同类判决可以看环境侵权判例一览与污染环境罪企业判例，最高法案例库里也有非法占用耕地的民事公益诉讼案和土地复垦掩盖非法采矿案。

二十七、接着看

草原法这部法，读完之后最值得记住的不是那七条罚则的倍数，而是三个结构判断：

第一，法典只收「护」，不收「权」，不收「罚」。 七十五条压缩成法典十条，权属八条一条没收，罚则十三条一条没收（靠第一千二百一十二条转致回来）。理解这一点，才知道今天办草原案子为什么要同时翻两本法。

第二，义务与责任的断口在第七十三条。 国家法设了「不得超过载畜量」的义务，却把罚则整体交给省级人大；法典重申了义务，还加了「考虑野生动物」的新负担，罚则依然不设。这个洞留了二十多年，靠四种地方填法各自补着，补得五花八门。

第三，草原的价值被换算成了产值。 罚款基数是「前三年平均产值」，入罪门槛是耕地的四倍，两处都指向同一个逻辑：草原一亩不值钱。但这个逻辑解释不了草原的防风固沙、涵养水源——那些功能不按亩产计算，也不进入任何一条罚则的公式。

如果还要往下读，几条相邻的路：

• 湿地那边是另一套写法，罚则按面积、按体积、按行为三种方式并存，可以对照着看两法在「怎么把生态损失换算成钱」上的不同选择，见湿地里哪些事被明令禁止：占用、填埋与审批手续的完整清单。
• 森林草原共有的那套许可证与罚则，见砍树、开垦、占草原：森林草原利用的许可证与罚则。
• 非法占用农用地罪的完整认定路径（耕地、林地、草原三套门槛），见非法占用农用地罪：占用耕地、林地建房的红线在哪。
• 草原上开矿的那条线，见矿山开采的生态修复义务：谁采矿谁修复，闭坑之后账怎么算与矿区生态修复谁负责：谁开采谁修复，采矿权没了义务还在。
• 遇上征收拆迁，别把草原补偿和征地补偿搞混：征收流程见征地拆迁全流程、对补偿方案有异议见征地补偿方案异议处理、整体路径见遇到征收拆迁怎么办？。
• 罚款交了不服怎么办，见对行政处罚不服，可以申请行政复议吗？与行政处罚决定被撤销，已经交的罚款能退回来吗？。
• 案由和罪名速查，见非法占用农用地罪与非法转让、倒卖土地使用权罪。
• 法规原文随时可查：中华人民共和国草原法、中华人民共和国生态环境法典、最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释。
• 集体土地被征收、草原被占，补偿归谁、怎么分，见集体土地征收与征地拆迁问答。
• 各地差异很大，办具体案子先查本省条例：甘肃省草原条例、内蒙古自治区草原保护和管理条例、吉林省草原条例、西藏自治区实施《中华人民共和国草原法》办法。

---

本文引用的法律、行政法规、司法解释与地方性法规条文，均以本地法规库（截至 2026 年 10 月）所收文本逐字比对，条文序号与原文一致。案例与数额仅为说明规则之用，不构成对具体案件的预测。

以上为法律条文解读，不构成正式法律意见。具体案件请结合本省地方性法规、草原载畜量核定文件与鉴定意见，咨询执业律师。