草原保护的第一节：五个功能、三不指标与基本草原制度

基本草原是草原保护制度里最硬的一环，地位类似于耕地保护里的永久基本农田。它的核心是三个“不”：面积不减少、质量不下降、用途不改变。这三个指标看着简单，实际构成了对草原占用最直接的限制——占用基本草原，比占用一般草原难得多，审批层级更高、补充要求更严、违法后果更重。第七百一十二条到第七百一十六条这五条，是草原这一节的开头，讲方针、体制、规划、调查监测和基本草原。理解这五条，关键是把它们与《中华人民共和国草原法》对照着看——法典做了不少精简和调整，哪些是删繁就简，哪些是实质变化，得分清楚。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百一十二条：功能清单里为什么没有畜产品

这一条的方针是“科学规划、全面保护、重点修复、合理利用”四句。与森林那一节的“生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展”相比，措辞不同，指向相似：保护在前，利用在后，修复是中间环节。

真正值得注意的是功能清单：调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、作为野生动植物生存环境。

五个功能，全是生态功能。没有“提供饲草、承载畜牧业”这一项。

这个安排有讲究。草原法第一条的立法目的里包含“保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性，促进草原的可持续利用，适应社会主义现代化建设的需要”，畜牧业是明确要考虑的因素。法典的功能清单把它拿掉了，只留下生态功能。

这不等于草原不能放牧。第七百一十九条明确写“国家实行以草定畜、草畜平衡制度”，第七百二十一条写“引导科学开展草原生态旅游、生态教育、科研等活动”。放牧、打草、旅游都在允许范围内。

功能清单的变化改变的是判断顺位。 当生态保护与畜牧业生产发生冲突时，法典的立场是生态优先——因为功能清单里只有生态功能，畜产品不在其中。这个顺位在具体案件中会体现在：草原征占用的审批更看重生态影响，草原退化时的减畜要求更难抗辩，禁牧休牧的补偿标准按生态效益而非牧业损失核算。

对牧民的现实影响也要说清楚：生态优先不等于不管生计。第七百一十九条明确“对落实禁牧、休牧和草畜平衡的农牧民给予补助或者奖励”，草原法第三十五条第二款也规定“在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助”。保护的成本由财政分担，这是制度的平衡点。

三、第七百一十三条：三级体制与“监督检查”四个字

这一条把管理体制分三层，但与森林的对应条文（第六百九十八条）有一处明显不同。

森林条文写的是：乡镇人民政府可以确定相关机构或者设置专职、兼职人员承担林业相关工作。

草原条文写的是：乡镇人民政府应当加强对本行政区域草原保护、修复和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。

差别在两个词：一是“应当加强对……的监督检查”，这是硬义务，用“应当”；二是职责限定在“监督检查”，不是泛泛的“相关工作”。

这个变化反映了草原管理的实际。 草原的违法行为（开垦、超载过牧、非法采集）多发生在基层、发生在牧区、发生在分散的地块上，县级部门往往管不过来。把监督检查的责任压到乡镇，是现实的选择。

但要注意：乡镇加强监督检查，不等于乡镇有处罚权。 行政处罚法规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，乡镇人民政府能否实施行政处罚，取决于是否有法律法规的授权（比如综合执法改革中的赋权）。在没有赋权的地方，乡镇只能检查、制止、报告，不能罚款、不能没收。

“林业草原主管部门”这个名称变化也要提。 草原法用的是“草原行政主管部门”，法典统一改为“林业草原主管部门”，与森林条文一致，反映 2018 年机构改革后林草合并。引用旧法时名称不一致不影响效力，但写作和文书中应当统一用法典的表述。

主管范围的措辞也值得注意：森林条文说“主管全国林业工作”，草原条文说“主管全国草原监督管理工作”。多了“监督管理”四个字。这可能是强调草原管理以监督为主——草原的建设和利用更多由经营者自行安排，主管部门的角色是监督。

四、第七百一十四条：专项规划的“可以”

这一条与第六百八十六条、第六百九十九条是一个路子：编制专项规划是裁量事项，用“可以”，不是强制义务。

草原法第十九条也规定“县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门编制草原保护、建设、利用规划”，措辞接近。差别在于法典把规划名称改为“草原保护修复利用”，把“建设”换成了“修复”。

这个替换与整个第三编的用语一致——从“建设”转向“修复”，从增量开发转向存量维护。

规划的内容通常包括：草原分类分区、基本草原划定、禁牧休牧轮牧区域、草畜平衡目标、修复工程布局、监测评估安排。规划经批准后，是征占用审批、项目布局、资金安排的依据。

实务中规划的作用有两面。 一面是约束：项目不符合规划，可以不予批准。另一面是被审查：规划如果违反上位法、把基本草原调整为可开发区域、把禁牧区缩小，都可能被质疑。在行政公益诉讼中，规划不当是常见的监督对象。

五、第七百一十五条：两条监测线

这一条把调查和监测分开写，值得细看。

调查是静态的、周期性的：面积、等级、产草量、载畜量、生态系统稳定性，五项。这类调查一般是五年一次或者按需开展，成果是草原资源清查数据。

监测是动态的、连续的：面积、等级、植被构成、生产能力、生态健康状况、自然灾害、生物灾害，七项。这类监测依靠固定样地、遥感、气象数据，按年度或者季度更新。

两条线的数据用途不同。调查数据用于规划编制、基本草原划定、目标考核；监测数据用于预警、执法、损害评估。

“草原生产、生态监测预警系统”这个提法把两条线分开命名——生产监测看产草量、载畜量、生产能力，服务于畜牧业管理；生态监测看植被构成、生态健康状况、灾害，服务于生态保护。两条线的指标有交叉，但目的不同，数据不能简单互换。

实务中最容易出问题的是口径。 生产监测的“产草量”通常按可食牧草的风干重计算，生态监测的“植被盖度”“生物量”是另一个口径；生产监测的“载畜量”是羊单位，生态监测的“承载力”可能用其他单位。用错口径，结论就会偏差。

还有一个更基础的问题：草原面积到底是多少。 国土调查分类里，草原对应的是“天然牧草地”“人工牧草地”“其他草地”三类，但草原法意义上的“草原”是指天然草原和人工草地，与国土调查的分类不完全重合。实践中经常出现的情形是：一块地在国土调查里是“其他草地”，在草原数据库里是草原，在承包合同里是牧草地，在林地一张图里可能是疏林地。认定涉案地块是不是草原，要看哪一份数据，直接决定案件成立与否。

处理这类争议的通常做法是：以县级以上人民政府依法划定并公布的草原范围为准，参考草原权属证书和承包合同，同时核对国土调查地类。四份材料不一致时，不能简单采信任一份，要看划定的时间和程序是否合法。

六、第七百一十六条：基本草原的“三不”

这一条是本节的核心。

划定标准是两层：对维护生态安全具有最基本、最重要作用的，和对保障草原畜牧业健康发展具有最基本、最重要作用的。两类都划入基本草原。

“最基本、最重要”这个表述方式是立法技术上的概括，具体范围在《中华人民共和国草原法》第四十二条：重要放牧场；割草地；用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地；对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；国务院规定应当划为基本草原的其他草原。

六类，最后一项兜底。

“三不”是三个独立指标，必须逐一看。

面积不减少。 这是总量控制。一个行政区域内基本草原的面积不能低于划定时确定的基数。占用一亩，就要补一亩，这是占补平衡的逻辑。这一条在执行中的难点是“补”的质量——补划的地块往往立地条件差、位置偏远、生态功能弱，面积补上了，功能没补上。

质量不下降。 这是质量指标，通常用植被盖度、产草量、优质牧草比例、退化程度来衡量。质量下降的原因包括超载过牧、鼠虫害、干旱、开垦。质量指标比面积指标难考核，因为它需要连续监测数据，而很多地方缺乏长期监测。

用途不改变。 这是用途管制。基本草原不得擅自转为建设用地、耕地、林地或者其他用途。改变用途必须依法办理征占用审批。

征占用基本草原的审批门槛明显更高。 按草原法的规定，征收、征用或者使用草原，应当办理审批手续；占用基本草原的，由国务院草原行政主管部门审核，或者由省级政府批准，具体按面积分档。此外还要落实“占补平衡”——占用基本草原的，应当补充数量和质量相当的草原。这一点与耕地占补平衡的逻辑一致。

为什么基本草原要比一般草原管得严？ 因为草原一旦开垦或者转用，恢复极难。开垦一亩草原，土壤结构被破坏、原生植被被清除、种子库消失，即使退耕还草，恢复到原生状态可能需要几十年甚至上百年。在干旱半干旱区，这个过程可能永远无法完成，因为水分条件不支持。这就是“三不”背后的生态逻辑。

七、实务中的四类高频争议

把上面几条放到具体案件里，争议集中在四类。

第一类：涉案地块是不是草原。 前文说过口径问题。这类争议的解决路径是：查草原划定与公布文件、查草原权属证、查承包合同、查国土调查地类，四份材料比对。行政机关处罚时如果只写“该地块为草原”而不说明依据，容易被认定事实不清。

第二类：是不是基本草原。 基本草原有单独的划定和公布程序，不是所有草原都是基本草原。执法机关要证明涉案地块属于基本草原，必须拿出基本草原划定成果（图件、面积、四至）和公布文件。仅凭“草原”的认定，不能推定为基本草原。相反，如果确属基本草原而未按基本草原的处罚幅度处理，属于适用法律错误。

第三类：是不是“开垦”。 开垦的本质是翻耕土壤、破坏原生植被、改变用途。实践中被争辩为“不是开垦”的行为包括：浅翻补播（改良草地）、建设临时棚圈、挖小型蓄水池、铺设饮水管道、修建牧道。判断标准是看是否破坏了草原植被和土壤结构，以及是否具有永久性。浅翻补播属于草原改良，是允许的；建设棚圈属于占用，要审批；挖蓄水池改变了地形，一般按占用处理。

第四类：超载过牧怎么算。 草原法第四十五条规定以草定畜、草畜平衡，县级以上地方林草部门按国务院林草部门制定的载畜量标准，结合当地实际定期核定载畜量。判断超载，就要拿实际饲养量与核定载畜量比。难点在两点：一是实际饲养量怎么核定（牧户口述、耳标、草原生态补奖台账、牲畜交易记录，哪个为准）；二是载畜量标准按什么折算（羊单位换算系数各地不同）。

还有一个特殊之处：草原法第七十三条规定，对违反草畜平衡制度、牲畜饲养量超过核定载畜量的纠正或者处罚措施，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。 也就是说，超载的处罚不是全国统一标准，要看地方性法规。这一条在实务中经常被忽略——引用国家层面的规定直接处罚超载，可能缺乏处罚依据。

八、要件与举证

草原类案件的要件，围绕“地类认定、基本草原身份、行为方式、数量”展开：

第二大类的争议尤其要注意：基本草原的认定不能靠推定。有些执法文书只写“该地块属基本草原”，附的却是草原划定图而不是基本草原划定图，这类文书在复议和诉讼中容易被撤销。反过来，当事人主张“不是基本草原”也要拿出依据，空口否认不成立。

九、边界与不适用

第一，本篇只讲第七百一十二条到第七百一十六条，即草原一节的前五条。第七百一十七条至第七百二十一条讲草原野生动植物与自然保护地、防灭火与鼠虫害、以草定畜与禁牧休牧、禁止开垦与退耕还草、草原生态旅游，另行成篇。

第二，草原权属、承包经营、流转、征收补偿，按《中华人民共和国民法典》物权编和《中华人民共和国草原法》处理。本篇解决保护义务，不解决权利归属。

第三，草原与林地的地类争议，按国土调查、林地一张图、草原划定成果的法定程序解决，不能仅凭现场植被状况认定。灌木林地与荒漠草原的界线，在实践中尤其容易混淆。

第四，超载过牧的处罚依据在省级地方性法规，不在国家层面。引用草原法第四十五条只能认定制度，不能直接作为处罚依据，处罚要引地方性法规的具体条款。

第五，基本草原的占用审批与一般草原不是一个通道，具体层级和权限按草原法和国务院规定执行。以“一般草原”的名义报批而实际占用基本草原，属于隐瞒真实情况，审批无效。

第六，草原植被恢复费的征收标准由省级政府或者其授权部门制定，与森林植被恢复费是两笔不同性质的费用，不能互相替代或者抵扣。

第七，本篇条文引用以《中华人民共和国生态环境法典》2026 年 8 月 15 日施行为准。由于法典与《中华人民共和国草原法》条文对应但表述有精简，涉及划定程序、审批权限、补助标准等具体规则时，仍应引用草原法及配套法规。

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以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。本文依据《中华人民共和国生态环境法典》第三编第二章第二节条文撰写，不构成正式法律意见；草原与基本草原的范围、载畜量核定标准应以主管部门正式公布的文件和省级地方性法规为准，个案请结合具体事实与证据。

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