毁林开垦是我国森林资源减少的历史主因，也是最容易从行政违法跨到刑事犯罪的一类行为。第七百零九条用三组禁令把这条线画出来：毁坏林木和林地的行为、幼林地的特别保护、森林保护标志的管理秩序。第七百一十条讲护林体系，第七百一十一条讲森林的生态价值和开发利用的边界。三条合起来，是森林这一节的收口。看这一节要特别注意一个变化——与《中华人民共和国森林法》第三十九条相比，法典把“禁止向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥”这一款删掉了。删掉不等于不管，而是这类行为归到了污染防治编的土壤污染防治分编。理解法典的编纂逻辑，比背条文更重要。

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先看这几个要点

关键结论
  • 毁林开垦的核心不是“开垦”，是“毁林”：只要有毁坏林木或者林地的结果，不管名义上是开垦、采石、采砂、采土还是别的什么，都落入禁令。
  • 行政违法与刑事犯罪的分界在“数量”和“性质”：非法占用并毁坏林地达到一定面积，构成非法占用农用地罪；砍伐他人林木或者无证采伐本人林木，分别对应盗伐林木罪与滥伐林木罪。
  • 幼林地三禁是绝对禁令：砍柴、毁苗、放牧，三种行为本身就被禁止，不以造成实际损毁为要件，也不问面积大小。
  • 法典删掉了林地污染排放禁令这一款：相关内容已并入污染防治编土壤分编，办案时应引法典相应条文，不要再引森林法第三十九条第二款。
  • 森林保护标志的罚则很轻，但违法成本可能很高：法定的直接后果是恢复标志、费用由违法者承担；但如果移动标志导致保护区被误入、被破坏，后果责任另算。
  • 护林员不是执法人员，没有处罚权：职责是巡护、发现、及时处理并报告。“及时处理”限于制止和初步处置，不能罚款、不能扣押。
  • 第七百一十一条为森林旅游、森林康养划了边界：可以开发，但不得破坏野生动植物生存环境，不得损害森林生态系统功能。这两条是否定性的，一旦触碰就是违法。

一、条文原文

法条依据
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第七百一十条
  • 地方人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要建设护林设施，加强森林生态系统保护；督促相关组织订立护林公约、组织群众护林、划定护林责任区、配备专职或者兼职护林员。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第七百一十一条
  • 国家提升森林生态系统的功能，增强生态产品供给能力，为人类生活、生产提供优良空气、优美生态环境，发挥休闲游憩、科研教育等生态价值。
  • 开发利用森林资源不得破坏森林野生动植物生存环境，不得损害森林生态系统的功能。
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二、第七百零九条：三组禁令的结构

这一条三句话，三组禁令，性质各不相同。

第一组：毁坏林木和林地的行为。 列举了毁林开垦、采石、采砂、采土四种，加“其他毁坏林木和林地的行为”兜底。

这里的写法值得注意：列举的是行为方式，落脚点是结果——毁坏林木或者林地。所以判断违法的关键不是“有没有开垦手续”“有没有采矿许可”，而是“有没有造成林木或者林地的毁坏”。有采矿许可证但在许可范围外采石，毁坏了林地，仍然违反本条；反过来，在已批准的建设用地范围内施工，破坏了地上林木但没有破坏林地属性，可能只涉及林木赔偿，不构成本条的毁林。

“其他”这个兜底很宽。 实践中被纳入“其他”的行为包括：修建别墅、建墓、挖塘养鱼、堆放尾矿废渣、取土烧砖、建设高尔夫球场、开挖人工湖、非法倾倒建筑垃圾、硬化地面。这些行为的共同点是对林地做了不可逆的改变。

第二组：幼林地三禁。 禁止在幼林地砍柴、毁苗、放牧。

这三种行为针对的是新造林地最脆弱的阶段。幼林地苗木矮小、根系浅，砍柴会直接割掉幼树，放牧会啃食和践踏，毁苗则是直接的破坏。

注意这一组的特点：它不以造成实际损毁为要件。 在幼林地放牧，哪怕牛羊还没啃到树，行为本身已被禁止。这与第一组不同——第一组要求有毁坏结果。这个区别在处罚时有意义：第二组可以直接按行为处罚，不需要证明损失。

第三组：森林保护标志。 禁止擅自移动或者损坏森林保护标志。

这一组保护的是管理秩序，不是森林资源本身。标志包括界桩、界碑、公示牌、警示牌、保护区标识等。

这一组的罚则很轻。 《中华人民共和国森林法》第七十五条规定：擅自移动或者毁坏森林保护标志的，由县级以上人民政府林业主管部门恢复森林保护标志，所需费用由违法者承担。没有罚款，没有其他处罚。这个罚则在实践中被认为偏轻，但也符合这类行为的性质——它损害的是秩序，恢复秩序即可。

但违法成本可能远高于罚则。 如果移动或者损坏标志导致他人误入保护区、误在禁牧区放牧、误在禁火期用火，由此造成的后果，可能按相应的责任规定追究。比如移动防火警示牌导致他人用火引发火灾，可能涉及民事赔偿甚至刑事责任。这类因果关系认定较难，但并非不可能。

与森林法第三十九条的差异，这是本节最重要的一处。

森林法第三十九条有四款：第一款禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为；第二款禁止向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等；第三款禁止在幼林地砍柴、毁苗、放牧；第四款禁止擅自移动或者损坏森林保护标志。

法典第七百零九条只有三句，删掉了第二款。

为什么删？ 合理的解释是：向林地排放污染物，本质上是土壤污染问题，法典第二编污染防治的土壤污染防治分编已有专门规定，包括重金属和其他有毒有害物质的排放控制、建设用地和农用地的风险管控、修复责任等。放在森林节里重复规定，会造成法条之间的交叉与不一致。

实务上的影响是引用习惯要改。 遇到向林地排放含重金属污水、倾倒尾矿矿渣的案件，正确的引用顺序是：先引法典土壤污染防治分编的相关条文，再看是否有专门法（如固体废物污染环境防治的规定），最后才考虑本条第一款的“其他毁坏林木和林地的行为”兜底。如果仍然按森林法第三十九条第二款去引，虽然行为时法律可能适用，但对新发生的案件，引用基础已经变了。

三、从行政违法到刑事犯罪：三条通道

毁林类行为的法律责任有三条通道，分界点要看清楚。

通道一：非法占用农用地罪。 刑法规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，构成非法占用农用地罪。

构成要件四个：违反土地管理法规、非法占用、改变用途、数量较大且造成大量毁坏。四个要件缺一不可。

关键在“数量较大”和“大量毁坏”的标准。司法解释对林地有专门规定，通常按防护林、特种用途林、用材林、经济林、薪炭林等不同类型，以及是否属于公益林，设置不同的面积门槛。公益林的入罪门槛低于商品林，这是司法政策对生态效益的倾斜。

实务中常见的争点有三个。一是“非法占用”的认定：有用地审批但超面积、超范围，属于非法占用；审批手续在办但未获批准即动工，也属于非法占用。二是“改变用途”的认定：种树改为建房、建厂、采矿、挖塘，都属于改变用途；只是采伐后未及时更新，一般不构成改变用途。三是“大量毁坏”的认定：林地原有植被和林业种植条件是否严重毁坏，通常以现场勘验加林业技术鉴定确定。

通道二：盗伐林木罪。 以非法占有为目的，擅自砍伐国家、集体、他人所有或者他人承包经营管理的森林或者其他林木，数量较大的，构成盗伐林木罪。

核心是“非法占有目的”和“他人所有”。砍自己家的树不构成盗伐，可能构成滥伐。

通道三：滥伐林木罪。 违反森林法的规定，未经有关部门批准并核发采伐许可证，或者虽持有采伐许可证，但违背采伐许可证规定的时间、数量、树种或者方式而任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木，数量较大的，构成滥伐林木罪。

这一条的适用范围常被误解。它管的是“本单位所有或者本人所有”的林木——砍自己的树，没证或者超范围砍，构成滥伐；砍别人的树，构成盗伐。“没办采伐证砍自家的树也算犯罪”这句话，说的就是滥伐林木罪。

三条通道可能竞合。 一个行为既毁坏林地又砍走林木的，可能同时构成非法占用农用地罪和盗伐林木罪，按处罚较重的规定定罪或者数罪并罚，具体看行为结构和司法解释。

行政责任与刑事责任的关系。 不构成犯罪的，按森林法的罚则处理：责令补种树木、罚款、没收违法所得和工具。构成犯罪的，除了刑罚，还可以附带民事公益诉讼，要求承担生态修复责任。这一层在近年来的实践中越来越常见——刑事判决之外，另判令被告补植复绿或者赔偿生态损害。

四、损失怎么算：三个口径

毁林案件的赔偿数额争议，往往比定性争议更大。三个口径必须分清。

口径一：林木价值。 按被毁林木的树种、树龄、胸径、蓄积量，结合当地市场价格计算。这是最基础的一层，也是行政处罚中罚款基数常用的口径。

口径二：林地恢复成本。 包括清理、整地、补植、抚育、管护到成林的全部费用。这一层往往远高于林木价值——一亩人工林补植到郁闭，成本可能几千元，而林木价值可能只有几百元。

口径三：生态功能损失。 包括水源涵养、水土保持、固碳释氧、净化大气、生物多样性维护等功能的损失，按生态产品价值核算方法计算，乘上损失年限。

三个口径可以叠加，但不能重复。林木价值加恢复成本加功能损失，是最完整的算法；实践中经常只算前两项，因为功能损失的计算缺乏公认参数，容易被质疑。

一个技术要点：损失计算的基准是“损害发生前的状态”，也就是基线。没有基线的，只能用邻近相似林分作为对照，或者用二类调查数据、森林资源档案推算。基线不清是这类案件最常见的软肋，被告往往抓住这一点要求重新鉴定。

五、第七百一十条：护林体系的六件事与一个删除

这一条把护林工作拆成六件事：建立护林组织、建设护林设施、订立护林公约、组织群众护林、划定护林责任区、配备护林员。

护林组织是基层的护林机构，通常在乡镇、村、林场一级设立，成员包括村干部、林场职工、承包经营户。

护林设施包括瞭望台、检查站、防火道、隔离带、监控设备、宣传设施。建设义务在地方政府。

护林公约是村规民约的一种，由村民会议或者村民代表会议通过。要注意它的性质：公约可以约定护林的具体要求、奖惩办法，但不能设定行政处罚。以公约名义罚款、扣押，没有法律依据。

群众护林和责任区是网格化管理的前身，把林地划分成片，落实到人。

护林员是最基层的一环。

与森林法第三十三条相比，法典删掉了第二款。 森林法第三十三条第二款写的是：县级或者乡镇人民政府可以聘用护林员，其主要职责是巡护森林，发现火情、林业有害生物以及破坏森林资源的行为，应当及时处理并向当地林业等有关部门报告。

法典第七百一十条只保留了“配备专职或者兼职护林员”，没有写护林员的职责。

这个删除值得注意。可能的解释是：护林员的职责属于具体管理事项，由地方性法规、规章或者聘用合同规定更合适，不必在法典中固定。

实务上，护林员的职责仍然按森林法第三十三条第二款和聘用合同确定。 这一点在处理“护林员是否履职”的争议时很重要：判断标准是三件事——是否巡护、发现后是否及时处理、是否向有关部门报告。

护林员不是执法人员。 这个定位必须说清楚。护林员没有行政处罚权、没有行政强制权、不能扣押工具、不能罚款、不能限制人身自由。“及时处理”限于制止、劝离、保护现场、立即报告。护林员强行扣押、罚款，属于超越职权，可能构成违法甚至侵权。

反过来，护林员履职受到侵害的，应当保护。 实践中护林员在制止盗伐时被打伤的情况时有发生，这类案件的定性和量刑，会考虑受害人正在履行护林职责这一情节。

六、第七百一十一条：森林旅游的边界画在哪

这一条是森林一节里唯一正面讲“利用”的条文，两层意思。

第一层是国家义务：提升功能、增强生态产品供给能力、发挥生态价值。 这里第一次把“休闲游憩、科研教育”明确写为森林的生态价值。这意味着森林旅游、森林康养、自然教育不再是“不务正业”，而是法律承认的价值实现方式。这与第六百九十三条的生态产品价值实现机制是一套逻辑。

第二层是开发边界，两个“不得”：不得破坏森林野生动植物生存环境，不得损害森林生态系统的功能。

这两条是否定性的，也是这类项目最容易踩线的地方。

“不得破坏野生动植物生存环境” 的落点包括：施工期噪声和震动惊扰繁殖期鸟类；夜间照明影响夜行动物；游步道切割栖息地；游客量和活动范围超出承载能力；引进外来观赏植物改变植被结构；投喂野生动物改变其行为。

“不得损害森林生态系统的功能” 的落点包括：为建索道、观景台、民宿而大规模砍伐；硬化地面导致地表径流改变；污水处理不到位污染溪流；旅游设施建设造成水土流失。

实务中这类项目的合规检查清单大致是：项目是否在自然保护地内、在哪个分区；是否办理使用林地审核和建设用地审批；环评文件是否包含生态影响专章；游客容量是否经过核定；污水垃圾是否全部收集外运或处理达标；是否建立了生态监测和游客行为管理机制。

一个常见的错误认识是“在实验区或者一般控制区就可以随便建”。 一般控制区限制人为活动，不等于放开建设。建设项目的性质、规模、选址仍要符合规划，仍要办审批，仍要满足本条的生态底线。把“允许进入”当成“允许建设”，是这类项目被叫停的主要原因。

七、要件与举证

毁林类案件的举证，围绕“林地性质、行为方式、毁坏结果、数量认定”四件事展开：

要件判断标准谁来举证
林地性质要件涉案地块是否属于规划确定的林地，是公益林还是商品林，是否在自然保护地内主张违法的一方举证林地保护利用规划、森林资源档案、公益林划定与公布文件；相对人可就地类认定错误抗辩
行为要件是否实施开垦、采石、采砂、采土或者其他改变林地用途、毁坏林木的行为执法机关举证，以现场勘验笔录、影像资料、施工记录、机械进场记录、运输凭证为准
结果要件林木是否被毁、林地是否被破坏，原有植被和林业种植条件是否严重毁坏通常需林业技术鉴定或者司法鉴定；轻徽案件可用现场勘验加照片认定
数量要件毁坏林地面积、林木株数或者蓄积量，是否达到刑事立案标准或者行政处罚档次主张入罪或者加重处罚的一方举证，以实测图斑、伐桩检尺、无人机航测为依据
幼林地要件是否属于新造林地或者未成林造林地，是否存在砍柴、毁苗、放牧行为执法机关举证造林档案与现场情况；该组禁令不以损害结果为要件
保护标志要件标志是否属于依法设立的森林保护标志，是否被移动或者损坏主管机关举证标志设立与权属；行为人可就标志非依法设立、已自然损毁抗辩
主观要件（刑事）是否明知是林地、是否具有非法占有目的、是否故意规避审批公诉机关举证；行为人可就认识错误、审批信赖、过失抗辩
损失要件（民事）林木价值、恢复成本、生态功能损失各为多少，基线如何确定主张赔偿的一方举证评估报告；被告可就基线不清、单价过高、重复计算质证

第三行和第四行是行政与刑事的分水岭。行政处罚看结果和面积档次，刑事看“数量较大”加“大量毁坏”。两套标准不同，办案时不能用行政认定的面积直接推导刑事结论，也不能因为未达刑事标准就放弃行政责任。

八、边界与不适用

第一，本篇只讲第七百零九条到第七百一十一条，即森林一节的最后三条。第六百九十七条至第七百零二条讲方针、体制、规划、义务植树、监测与天然林，第七百零三条至第七百零八条讲分类经营、公益林、古树名木、保护地、防灭火与有害生物，各自成篇。

第二，向林地排放重金属或者有毒有害物质、倾倒尾矿矿渣的，不适用本条第一款，适用法典污染防治编土壤污染防治分编及相关专门法。这是法典与森林法的一处实质差异。

第三，采伐许可、占用林地审核、森林植被恢复费等具体制度，仍按《中华人民共和国森林法》及其实施条例执行。本条只设禁令，不设程序。

第四，毁林与合法的林业生产活动要区分。抚育采伐、更新采伐、低质低效林改造、修建直接为林业生产服务的工程设施，属于合法行为，不落入本条第一款，但要符合技术规程并办理相应手续。

第五，护林公约不能设定行政处罚。以公约、村规民约名义罚款、扣押、收取保证金的，缺乏法律依据。

第六，森林旅游、森林康养的经营活动，除了本条第二款的两条底线，还要遵守自然保护地管理、环境影响评价、用地审批、消防安全等规定。本条不替代这些规定。

第七，本篇条文引用以《中华人民共和国生态环境法典》2026 年 8 月 15 日施行为准。此前发生的行为，按行为时的《中华人民共和国森林法》处理，注意第三十九条第二款在当时有效。

以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。本文依据《中华人民共和国生态环境法典》第三编第二章第一节条文撰写，不构成正式法律意见；林地性质、面积认定与损失评估涉及专业技术判断，个案请结合鉴定意见与主管机关口径。

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