森林保护的第一节：双指标、义务植树与天然林的全面保护

天然林保护是我国生态保护史上投入最大、持续最久的一项工程。一九九八年长江特大洪水之后，天然林资源保护工程启动，先是试点，后是全面推开，二十多年下来，核心逻辑从“少砍树”逐步变成“不砍树、管住人、修好林”。第六百九十七条到第七百零二条这六条，是森林这一节的开头，讲的是方针、体制、规划、义务、监测和天然林保护。看这六条，最有意思的不是它们写了什么，而是它们与《中华人民共和国森林法》的条文几乎逐句对应，却在几个关键字上做了改动。这些改动，往往就是立法者想表达的新意思。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第六百九十七条：四个方针与一个新增的对象

四个方针是“生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展”。四个词不是并列的口号，它们有先后关系：生态优先是对经济发展的约束，保护优先是对利用的约束，保育结合讲的是保护与培育要一起做，可持续发展是最终目标。

“保育结合”这四个字值得多说一句。它承认了一个现实：很多森林已经不是原始状态，是人工林、次生林，光靠“保护”不生长，必须抚育、改造、补植。所以保护不等于什么都不做。这一条为后面的森林抚育、低质低效林改造留了口子，也为“能不能砍”这个问题提供了判断框架——抚育性质的采伐是为了让林子更好，主伐性质的采伐是为了取木材，两者性质不同。

五个功能是蓄水保土、调节气候、改善生态环境、维护生物多样性、提供林产品。前四个是生态功能，第五个是经济功能。把“提供林产品”写进功能清单，说明立法没有走极端环保主义——森林可以砍，但要砍得合理，砍完要能恢复。

真正的新增是“作为森林重要载体的山岭”。 《中华人民共和国森林法》第一条到第十条的表述里没有“山岭”这个词。法典加上这四个字，含义有三层：

第一层，山体本身是森林存在的基础。山被挖空、被削坡、被大面积采石，即使林地手续齐全，森林也失去了立足之地。所以保护森林必须保护山体。

第二层，它把一些过去不好归类的行为纳入了视野。比如在山体上开山修路、削坡建房、露天采矿，造成的破坏不仅是“占用林地”这么简单，还包括地形改变、水文改变、地质灾害风险增加。

第三层，它与第七百零五条的古树名木保护、第七百零九条的禁止毁林开垦、第七百五十七条的原生荒漠保护形成呼应——保护对象从“树木”扩展到“生长的环境”。

三、第六百九十八条：三级体制与一个名称变化

这一条把管理体制分了三层：国务院林业草原主管部门、县级以上地方林业草原主管部门、乡镇。

第一层和第二层是“主管”，第三层是“承担相关工作”。 措辞差别很重要。“主管”是完整的主管权，包括规划、审批、执法、监督；“承担相关工作”是具体事务，比如护林、防火宣传、林权纠纷初调。乡镇不是一级林业主管部门，不能以自己的名义作出林业行政处罚。

注意“林业草原”这个名称。 《中华人民共和国森林法》第九条写的是“国务院林业主管部门”“县级以上地方人民政府林业主管部门”。法典改成“林业草原主管部门”。这不是文字游戏，是机构改革的反映：2018 年国务院机构改革后，国家林业局改组为国家林业和草原局，草原监督管理职责并入。名称变化带来两个实务后果：一是引用旧法条文时要注意主体名称的不一致，不影响效力；二是草原与森林的管理现在归同一个部门，这解释为什么第七百一十三条（草原）的表述与第六百九十八条（森林）几乎一样。

还有一个细节：森林法第十条写了“每年三月十二日为植树节”，法典第七百条没有写。 植树节的规定仍然有效，只是不在法典里重复。这类“法典不重复单行法细节”的处理方式，贯穿整个第三编。

四、第六百九十九条：为什么要有两个指标

这一条要求“提高森林覆盖率、森林蓄积量，提升森林生态系统质量和稳定性”。三个动作，对应三类指标。

森林覆盖率是面积指标，指森林面积占土地总面积的比例。它的优点是直观、易考核，缺点是容易失真。栽下去就算造林，活不活、长不长、是不是纯林、生态功能如何，覆盖率都反映不出来。有些地方为了覆盖率，在不宜造林的地方硬造，结果“年年造林不见林”。

森林蓄积量是生长量指标，指一定面积上林木材积的总量。它比覆盖率实在得多：树要长到一定粗度高度才有蓄积，光栽不活不会有蓄积。蓄积量上去了，说明林子真的长起来了。

质量和稳定性是结构指标，看的是树种组成、龄组结构、层次结构、健康程度、抗逆能力。纯林面积大、中幼林比例过高、树种单一，都属于质量和稳定性不足。

三个指标一起用，形成相互制约。只追覆盖率，可以用低质林充数；加上蓄积量，就必须真的长起来；再加上质量和稳定性，就必须结构合理。这一条在实务中的用法是：审查一份林业规划或者一个造林项目，看它考核的是哪个指标。只考核覆盖率的，基本可以判断是数字工程。

第二款给了专项规划的编制权，用的是“可以”。 这与第六百八十六条的逻辑一致——编制专项规划是裁量事项，不是强制义务。但《中华人民共和国森林法》第二十六条也写的是“可以”，两部法在这个点上是一致的。

五、第七百条：义务植树为什么难以强制

“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。”这句话从一九八一年的决议开始，写了几十年，写法一直没变。

它是一个义务性条款，但它没有对应的罚则。没有履行植树义务的公民，不会被罚款、不会被强制补种。这在法律上有一个专门的解释：这是一条倡导性义务条款，它的效力不在于对个人的强制，而在于三个方面。

第一，为政府设定组织责任。 “各级人民政府应当组织开展全民义务植树活动”——这是“应当”，是硬义务。政府不组织，属于履职不到位。

第二，为单位设定组织责任。 “组织各行各业和城乡居民造林绿化”。机关、企事业单位、学校、社区都有组织本单位人员参加植树的职责。这一层在实务中体现为义务植树的登记、考核、通报制度。

第三，为法律责任提供价值基础。 在毁林案件中，“植树造林是公民义务”这一条可以用来强化行为人的主观过错论证：一个明知造林是法定义务的人，仍然毁林，其过错程度更重。这类论证在刑事案件的量刑和民事案件的赔偿数额上有实际作用。

要提醒的是，义务植树不能成为强制摊派的依据。以“义务”为名要求企业出资、要求个人出工，超出法定组织范围的，缺乏依据。真正有强制力的是采伐许可、占用林地审批、森林植被恢复费这些制度。

六、第七百零一条：调查监测的五个维度

这一条短，但五个维度值得逐个说。

规模——面积、蓄积、分布。这是最基础的，靠森林资源连续清查（一类清查）和森林资源规划设计调查（二类调查）取得。

质量——单位面积蓄积、生长量、树种组成、健康状况。同样一公顷，天然林和人工纯林的质量差别很大。

结构——龄组结构、径级结构、垂直层次、空间格局。结构决定稳定性：单层同龄纯林抗病虫害和抗火能力弱，复层异龄混交林强。

功能——水源涵养、水土保持、固碳释氧、净化空气、生物多样性维护。功能是生态价值的直接体现，也是生态产品价值核算的输入端。

生态状况——综合上述，加上外部压力（病虫害、火灾、人为干扰）和变化趋势。

五个维度构成一个从“有多少”到“好不好”再到“会怎样”的链条。实务中，森林资源损害赔偿的数额争议往往就出在这里：行政机关按面积算，主张方按功能损失算，两个口径差出几倍。要主张功能损失，就得有五个维度的监测数据支撑，尤其是功能和生态状况这两项，没有长期监测就没有基线，没有基线就算不出损失。

七、第七百零二条：天然林保护的三十年与三次变化

这一条是本节最硬的一条，也是与森林法差异最明显的一条。

先把两条并列看。

森林法第三十二条：国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐，加强天然林管护能力建设，保护和修复天然林资源，逐步提高天然林生态功能。具体办法由国务院规定。

法典第七百零二条：国家实行天然林全面保护制度，严格限制天然林采伐，加强天然林管护能力建设，科学实施修复措施，保护和修复天然林，逐步提高天然林生态功能。

三处差异。

第一处：法典增加了“科学实施修复措施”。 这六个字把修复从“顺其自然”变成“科学干预”。它呼应第六百九十一条的“自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合”——天然林不是完全不能动，退化严重的需要补植、需要抚育、需要封育结合。

第二处：法典删掉了“具体办法由国务院规定”。 这个删除有讲究。森林法保留这句，是因为天然林保护的具体制度（范围划定、停伐补助、管护责任、修复标准）需要国务院另行规定。法典删掉，可能是认为相关制度已经由《天然林保护修复制度方案》等文件确立，不必再授权；也可能是把这部分留给单行法。实务影响是：遇到具体操作问题，仍然要回到国务院的规定和林业草原主管部门的规章，法典这一条只给原则。

第三处：“天然林资源”改成“天然林”。 去掉“资源”二字，从“资源”变成“生态系统”，语气更接近保护而非利用。这个改动虽小，方向明确。

再说这条的历史脉络，理解背景才能理解条文。

第一阶段（1998—2010）是工程措施。 天然林资源保护工程一期启动，核心是停伐减产、分流安置林区职工、公益林建设。这一阶段的规范形态是国务院文件和国家林业局的实施方案，不是法律。

第二阶段（2011—2019）是制度扩展。 二期工程扩大范围，2014 年起在东北、内蒙古重点国有林区全面停止天然林商业性采伐，2016 年扩大到全国。2019 年《天然林保护修复制度方案》出台，提出“全面保护、系统恢复、用途管控、权责明确”。

第三阶段（2020 至今）是法律确认。 2019 年修订、2020 年 7 月 1 日施行的《中华人民共和国森林法》第三十二条首次在法律层面确立“天然林全面保护制度”。法典第七百零二条沿袭了这一条。

什么叫“全面保护”？ 四层含义：范围上全覆盖，把所有天然林都纳入保护，不再区分重点与非重点；措施上全链条，停伐、管护、修复、监测、评估一起上；主体上全责任，中央和地方、林区和林权人都有责任；方式上分区分类，不同区域、不同类型采取不同措施。

“严格限制采伐”不等于绝对禁止。 天然林可以进行抚育采伐、更新采伐、卫生采伐、低效林改造，但商业性采伐被禁止。区分这两种采伐，是这类案件的核心。判断标准不是采了多少方，而是采伐的目的是不是取木材——为了改善林分结构、去除病腐木、促进更新的，属于抚育性质；为了卖木材的，属于商业性质。实务中常见的手法是以“抚育”为名行“主伐”之实，比如大面积皆伐后说是低效林改造，或者采伐强度远超抚育规程的上限。

八、要件与举证

天然林保护与森林资源类案件的要件，可以归到五组：

第三行是天然林案件的核心争点。同样是砍树，有证砍天然林可能因为“商业性采伐”而违法，无证砍自家商品林也违法，但两者的法律后果不同：前者违反的是天然林全面保护制度，后者违反的是采伐许可制度。定性错了，处罚幅度和刑事罪名都可能错——盗伐林木罪、滥伐林木罪的分界，很大程度上取决于林木权属和许可状态，这一点在既有案例里有明确区分。

九、边界与不适用

第一，本篇只讲第六百九十七条到第七百零二条，即森林一节的开头六条。第七百零三条到第七百一十一条讲公益林与商品林分类经营、古树名木、森林自然保护地、防灭火、有害生物防治、毁林禁止、护林组织和森林生态价值，另行成篇。

第二，森林资源的权属、流转、抵押、征收补偿，不适用本篇，按《中华人民共和国民法典》物权编和《中华人民共和国森林法》处理。本篇解决的是保护义务，不是权利归属。

第三，天然林的范围以国务院批准的范围和林草主管部门的天然林数据库为准，不以林权证记载或者地类图斑单一认定。这个区别在实务中很关键：林权证写“用材林”，但从天然林数据库看属于天然林，仍受全面保护约束。

第四，义务植树条款不产生可诉的个人义务，也不能作为强制摊派、强制收费的依据。有强制力的是采伐许可、占用林地审核、森林植被恢复费等具体制度。

第五，森林生态效益补偿与森林植被恢复费是两笔不同性质的钱。前者是给公益林权利人的补偿，后者是占用林地的单位缴纳的恢复费用。两者不能相互抵扣。

第六，本篇条文引用以《中华人民共和国生态环境法典》2026 年 8 月 15 日施行为准。由于法典与《中华人民共和国森林法》条文高度对应但表述有差异，引用时应以法典为主、森林法为辅，并在涉及具体操作规则时指明单行法依据。

第七，草原、湿地、荒漠生态系统的保护不适用本篇，分别适用第七百一十二条至第七百二十一条、第七百二十二条至第七百三十三条、第七百五十四条至第七百五十八条。

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以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。本文依据《中华人民共和国生态环境法典》第三编第二章第一节条文撰写，不构成正式法律意见；天然林范围、公益林划定与采伐许可条件应以主管部门的正式文件为准，个案请结合具体事实与证据。

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