以草定畜里的野生动物份额、禁牧休牧的补偿与禁止开垦的红线

草畜平衡这四个字，牧民听了二十年，但真正把它讲清楚的人不多。它不是一个道德要求，而是一套可以量化、可以执法、可以打官司的制度：先按草原类型和产草量算出载畜量标准，再由县级林草部门结合当地实际核定具体地块能养多少羊单位，最后拿实际饲养量去比。超了就是超载，超载就要减畜。第七百一十九条在这一套之上加了两样新东西：一是核定载畜量时要“考虑野生动物生存繁衍合理需求”，二是把禁牧休牧与补助奖励绑定。前者是生态观的变化，后者是利益平衡的抓手。这一节另外四条分别管野生动植物保护地、防灭火与鼠虫害、禁止开垦、生态旅游，合起来是草原这一节的收口。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百一十七条：连通性为什么对草原特别重要

这一条讲草原野生动植物保护，四个动作：建立草原类型自然保护地、增强完整性和连通性、保护栖息地与迁徙通道、保护野生植物生长环境。

“连通性”这个词在草原上比在森林上更要紧。 森林是立体的，一片林子被切开，动物还能在林缘活动；草原是平面的，一条公路、一道围栏、一片开垦的农田，就能把整片草原切断。有蹄类动物的迁徙路线一旦被阻断，种群就会被分割成小群体，近亲繁殖、疫病抵抗力下降、崩溃风险上升。

所以这一条把“迁徙通道”单列出来，是有针对性的。实践中影响迁徙通道的常见工程包括：公路和铁路（尤其是没有设置动物通道的全封闭道路）、围栏（草场承包到户后大量建设的网围栏）、矿区、风电和光伏场区、农业开垦带。

围栏问题值得单独说。 草场承包到户后，为了划清边界、便于轮牧，牧区建了大量网围栏。围栏的生态副作用长期被低估：它割裂了野生动物的活动空间，阻碍了种子和营养的流动，也让一些动物被缠挂致死。近年来一些地方开始推行“删栏”“并栏”，恢复连片放牧，就是这个原因。如果围栏造成野生动物栖息地割裂或者死亡，除了生态影响，还可能涉及野生动物保护的行政责任。

“草原类型自然保护地” 是自然保护地体系在草原上的落点。按第六百八十条的三层结构，草原上可能设国家公园（比如草原类型的国家公园）、自然保护区（草原生态系统类型、珍稀野生动植物类型）、自然公园（草原公园）。具体设立按各自的法规和规划执行。

三、第七百一十八条：火灾与鼠虫害，两类不同的灾害

这一条第一款讲防灭火，与森林条文（第七百零七条）几乎同构：地方政府负责、部门配合、消防救援队伍扑救。草原火灾的特点是蔓延快、扑救难、过火面积大，一旦起火往往几小时就烧过几十公里，所以“科学预防”比扑救更重要。防火期的划定、火源管控、可燃物清理、边境防火隔离带建设，是主要的预防手段。

第二款是草原特有的内容：鼠害、病虫害和毒害草防治，责任在县级以上地方人民政府，措辞是“组织管理工作”。

三类灾害的性质不同。

鼠害。 主要害鼠包括布氏田鼠、高原鼠兔、鼢鼠、沙鼠等。鼠害的成因往往与草场退化相关——退化草场植被稀疏，反而适合鼠类打洞和躲藏；鼠类活动又加剧水土流失和植被破坏，形成负反馈。

病虫害。 草原蝗虫是最主要的，此外还有草地螟、草原毛虫等。蝗灾的暴发与干旱、暖冬、天敌减少有关，一旦暴发，几天之内可以吃光大片草场。

毒害草。 指狼毒、醉马草、棘豆、乳浆大戟等对牲畜有毒或者适口性差的植物。这些植物在退化草场上竞争力强，牲畜不采食，逐渐占据优势，形成“毒草化”。毒草化是草场退化的典型标志，也是治理的难点——化学防除可能污染环境，机械清除成本高，生物替代需要时间。

防治的组织管理责任在政府，具体作业可以由专业机构、合作社承担。 这一款用的是“组织管理工作”，不是“防治工作”，含义是政府负责组织、协调、投入、监督，具体防治由实施主体完成。

实务中有一个值得注意的问题：鼠虫害防治的药械使用。 灭鼠药、杀虫剂的使用涉及农药管理、环境保护、野生动物保护多重规范。误伤非靶标动物（比如用剧毒鼠药导致猛禽、狐狸二次中毒）是常见问题，可能触及野生动物保护的法律责任。防治方案的技术审查因此很重要。

四、第七百一十九条：三款三个层次

这一条是本节的核心，三款分别是开发边界、草畜平衡、禁牧休牧与补偿。

第一款：两个“不得”。 开发利用草原不得破坏野生动植物生存环境，不得损害草原生态系统的功能。这两句与森林条文（第七百一十一条第二款）同构，是开发利用的底线。

第二款：以草定畜、草畜平衡。 这一段有四个技术环节。

第一环是国家标准：国务院林草主管部门制定草原载畜量标准。标准通常按草原类型（草甸草原、典型草原、荒漠草原、高寒草原等）和产草量分级，给出每公顷或者每羊单位所需的草场面积。

第二环是地方核定：县级以上地方林草部门按国家标准，结合当地实际，定期核定载畜量。“结合当地实际”意味着可以调整，比如考虑当年降水、产草量年际波动、补饲条件。

第三环是新增的考量因素：“考虑野生动物生存繁衍合理需求”。这七个字是法典相对《中华人民共和国草原法》第四十五条的新增表述。

它的含义是：核定载畜量时，要把野生草食动物的采食量从草场总承载力里扣出来，剩下的才是家畜可用的份额。在野生动物种群较大的地区（藏野驴、藏原羚、黄羊、岩羊分布区），这个份额可能不小。

这一条的实务意义有两面。一面是为减畜提供了新的正当理由——不是单纯限制牧业，而是给野生动物留口粮。另一面是可能引发新的争议——野生动物造成的草场占用和牧草损失，牧民能不能要求补偿？目前的法律框架下，野生动物致害补偿主要针对人身伤害和农作物、牲畜损失，对“草场被野生动物占用”的补偿没有明确规定，实践中多通过草原生态保护补助奖励政策的差异化安排间接解决。

第四环是防止超载过牧。这是一项持续性义务，不是一次性核定。核定之后要监督执行，超载要减畜。

第三款：禁牧、休牧与补助奖励。

适用对象是两类草原：严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原，以及生态脆弱区的草原。

措施是禁牧、休牧。禁牧是完全停止放牧，一定期限内不利用；休牧是在特定季节（通常是春季牧草返青期）停止放牧，让牧草恢复生长。

补助奖励是配套的，不是可选项。 “对落实禁牧、休牧和草畜平衡的农牧民给予补助或者奖励”——这句话把补偿与义务绑定：牧民履行了保护义务，国家给予补偿。这是草原生态保护补助奖励政策的法律依据。

补助奖励政策的实务要点有三个：一是范围，哪些草原纳入禁牧、哪些纳入草畜平衡，按国家和省级方案确定；二是标准，禁牧补助和草畜平衡奖励的标准不同，各地有差异；三是发放，通常按承包面积、核定载畜量、减畜数量核算，通过“一卡通”发放。

争议多发在两处：一是面积认定，承包面积与实际草原面积不一致时按哪个算；二是履行认定，是否真的减畜、是否真的禁牧，需要核查记录支撑。牧民主张补助被扣发，要能证明自己履行了义务；行政机关扣发补助，要有核查依据。

五、第七百二十条：一条绝对禁令与一条相对禁令

这一条三款，第一款和第三款都是禁令，但性质不同。

第一款：“禁止开垦草原。” 五个字，没有例外，没有“除外”。这是绝对禁令。

绝对禁令的含义是：不论什么理由、不论什么主体、不论是否审批，开垦草原都是违法的。这一点与占用草原不同——占用草原可以依法审批，开垦草原不能审批。

为什么这么严？ 因为开垦对草原的破坏是不可逆的。草原土壤有一层重要的结构叫“结皮”，由藻类、地衣、苔藓和微生物构成，它固定沙土、保持水分、提供氮素。开垦翻耕会彻底破坏这层结皮，之后风蚀水蚀接踵而来。在干旱半干旱区，开垦后的土地往往几年就沙化，再想恢复成草原，几乎不可能。

第二款：已垦草原的两种处理。

对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草。

对已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。

前者是预防性退耕，后者是补救性治理。两者的义务主体都是地方政府，但落实方式不同：退耕还草要纳入国家或者省级退耕还林还草计划，配套补助；限期治理要下达治理任务，验收销号。

第三款：采挖植物的禁令。

禁止的地域范围是六类：荒漠、半荒漠、严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原，以及生态脆弱区的草原。逐一列出，范围很宽。

禁止的行为是“采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动”。最后有“法律、行政法规另有规定的除外”。

这一款针对的是乱采滥挖。 典型对象包括：挖甘草、麻黄草、发菜（发菜本身就是荒漠草原的固沙植物，搂发菜对草原破坏极严重）、虫草、锁阳、肉苁蓉。这些植物有的有药用价值、经济价值高，采挖行为屡禁不止。

采挖的破坏性在于：挖甘草要深挖一米多，翻起的土堆成了沙源；搂发菜要用耙子刮地表，破坏结皮；挖虫草翻土后草皮难以恢复。

“除外”条款的边界要注意。 法律、行政法规另有规定的除外——比如依法取得采集证、在指定区域、按规定方式采集国家重点保护野生植物，可能构成除外情形。但地方性法规、规章、规范性文件不能创设除外情形。这一点与公益林采伐例外的逻辑一致。

行政责任与刑事责任的衔接。 非法开垦草原，数量较大、造成草原大量毁坏的，可能构成非法占用农用地罪；在禁采区采挖野生植物，情节严重的，可能构成危害国家重点保护植物罪。两个罪名的分界看对象和数量。

六、第七百二十一条：生态旅游的边界

这一条与森林条文（第七百一十一条）同构：保护、修复、合理利用三者并重，引导科学开展草原生态旅游、生态教育、科研，发挥草原生态价值。

“科学开展”四个字是限定。 不是所有旅游都算生态旅游。科学的含义包括：在承载力范围内、不破坏植被、不惊扰野生动物、配套污水处理和垃圾收运、有监测和管理机制。

草原旅游的特殊风险有四个。

一是车辆碾压。草原没有道路的地方看起来平坦，越野车、摩托车开进去，碾压一次植被要几年才能恢复，碾压出的车辙会变成水土流失的通道。很多草原景区明确禁止自驾进入核心区，就是这个原因。

二是篝火与火灾。草原旅游中的篝火、烧烤、烟花，是草原火灾的重要诱因。防火期的用火管制在这种场景下尤其关键。

三是垃圾与污水。草原地区往往缺乏市政设施，旅游点位的污水和垃圾如果就地排放或者掩埋，会造成局部污染。

四是对野生动物的干扰。观鸟、拍摄野生动物如果距离过近、使用无人机追逐，会影响繁殖和觅食。

合规检查的要点大致是：项目是否在自然保护地内、在哪个分区；是否办理用地审批（草原征占用）；环评是否包含生态影响评价；游客容量是否核定；污水垃圾是否全部收集处理；是否建立生态监测与游客行为管理制度；防火措施是否落实。

“生态教育、科研” 被写进来，为自然教育基地、草原生态监测站、科研样地建设提供了依据。这类用途占用的草原面积通常不大，但同样要走审批程序。

七、要件与举证

草原利用与保护类案件的要件，围绕“地类、行为、数量、义务履行”展开：

第四行和第五行是草畜平衡案件的实操核心。要注意一个程序问题：核定载畜量是行政行为，如果核定程序违法（未按国家标准、未考虑当地实际、未告知），据此认定超载并处罚，可能因为基础行为违法而被撤销。所以办这类案件，第一步不是算羊，而是查核定文件是怎么作出的。

八、边界与不适用

第一，本篇只讲第七百一十七条到第七百二十一条，即草原一节的最后五条。第七百一十二条至第七百一十六条讲方针、体制、规划、调查监测与基本草原，另行成篇。

第二，超载过牧的处罚依据在省级地方性法规。《中华人民共和国草原法》第七十三条明确，对违反草畜平衡制度、超过核定载畜量的纠正或者处罚措施，由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。直接援引国家层面条文处罚，可能缺乏依据。

第三，野生动物造成草场占用或者牧草损失的补偿，目前缺乏专门的法定渠道，实践中通过草原生态保护补助奖励政策的差异化安排、野生动物致害补偿等途径解决，不宜直接以本条的“考虑野生动物需求”主张赔偿。

第四，禁牧、休牧是行政管制措施，不是征收。草场承包经营权不因禁牧而丧失，限制的是使用方式。因禁牧受到的损失通过补助奖励解决，不走征收补偿。

第五，草原旅游项目除了本条，还要遵守自然保护地管理、旅游管理、消防、用地审批、环境影响评价等规定。本条只设生态底线。

第六，草原与林地的地类争议、草原权属争议，不适用本篇，按国土调查规则、草原权属登记和民法典物权编处理。

第七，本篇条文引用以《中华人民共和国生态环境法典》2026 年 8 月 15 日施行为准。此前发生的行为，按行为时的《中华人民共和国草原法》处理，注意法典在载畜量核定中新增了“考虑野生动物生存繁衍合理需求”这一考量因素。

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以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。本文依据《中华人民共和国生态环境法典》第三编第二章第二节条文撰写，不构成正式法律意见；载畜量核定标准、禁牧休牧范围、补助奖励方案应以国务院和省级政府的正式文件为准，个案请结合具体事实与证据。

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