参考案例山东省滨州市人民检察院诉杨某义、山东省某实业有限公司生态环境保护民事公益诉讼案

一、案情速览

杨某义与某村村委会就村内四十五点二一亩集体土地签订租赁合同用于厂房及其他项目建设，其作为出资人及经营管理人的某实业公司在未经批准的情况下长期非法占用涉案耕地建造厂房、污水处理设施用于生产经营，造成耕地大量毁坏。

国土部门曾作出行政处罚，责令拆除违法占地上的建筑物和其他设施、退还土地、恢复土地原貌并给予罚款，同时将案件线索移送公安机关；该公司经催告仍未履行，国土部门在法定期限内也未申请强制执行；另案刑事判决已认定杨某义与公司均构成非法占用农用地罪。

检察机关提起民事公益诉讼，法院判令立即停止非法占用、六个月内自行拆除建筑物及设施并对耕地进行修复、修复完成后经当地行政主管部门验收合格，逾期交纳生态环境修复费用二十二万三千余元，并支付鉴定费二万八千四百元，二审维持。

二、裁判要点提炼

行为人未经批准以租赁形式长期非法占用耕地建造厂房等设施用于生产经营、造成耕地大量毁坏的，应当承担停止侵害、拆除违法建筑物并修复土地的民事责任。

检察机关就非法占用耕地行为提起民事公益诉讼，不受行政机关是否先期作出行政处罚、采取行政措施的制约；行为人因非法占用农用地被行政处罚和刑事制裁但未履行行政处罚决定的，仍应依法承担拆除与修复的民事责任。

三、赵律师点评

罚也罚了，判也判了，地还是没还

这个案子最值得关注的地方在于责任链条出现了一个空档：国土部门作出了行政处罚，责令拆除、退还、恢复原貌并罚款；公司经催告仍不履行；国土部门在法定期限内又没有申请强制执行。于是行政处罚事实上悬空了。刑事判决虽然认定了非法占用农用地罪，但刑事程序解决的是罪与罚，同样不会自动把厂房拆掉、把耕地复垦。违法状态因此一直延续。公益诉讼补的正是这个空档。

行政处罚没做完，不妨碍民事起诉

被告方完全可以主张：行政机关已经处理过了，且程序还没走完，检察机关再来起诉属于重复。法院明确否定了这个思路——本案检察机关提起民事公益诉讼符合法律规定，不受行政机关是否先期作出行政处罚、采取行政措施的制约。理由在于两种程序的保护对象不同：行政处罚维护的是土地管理秩序，民事公益诉讼救济的是被毁坏的耕地资源本身。二者可以并行，也可以互补。

租赁不是占地的依据

杨某义与村委会签过土地租赁合同，这一事实容易被当作合法性的挡箭牌。但判决强调的行为性质是未经批准——集体土地用于非农业建设，必须依法办理审批手续，村委会的同意不能替代国家的土地用途管制。以租赁形式长期非法占用耕地建造厂房、污水处理设施用于生产经营，造成的后果是耕地大量毁坏，损害的是国家利益和社会公共利益。这一认定对农村地区以租代征的做法是一个明确警示。

三种责任如何拧成一股绳

判决的要旨把这个案子的价值说得很清楚：统筹协调行政、刑事、民事法律手段，有效衔接对同一违法行为的行政处罚、刑事制裁和民事赔偿三种责任。具体到判项：六个月内自行拆除涉案耕地上的建筑物及设施并对耕地进行修复，修复完成后应经当地行政主管部门验收合格；逾期未完成的，交纳生态环境修复费用二十二万三千六百三十三元余；还需支付鉴定费二万八千四百元。先行为后金钱，且把验收环节交给行政主管部门，正是三种责任衔接的体现。

行政罚单悬空、刑事判决落槌之后，是公益诉讼把那片耕地要了回来。