未经核设施安全许可这件事，在放射领域有一个很特殊的处理方式：法典不罚。

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《生态环境法典》第一千一百九十七条只有一句话，没有一个字的罚格，它把整件事交给《核安全法》。这种条文在法律文本里叫转致条款，跟转引条款不是一回事——转引是把行为导流到本节的某个罚则，转致是导流到另一部法律。

本节十一条里，只有这一条是转致。它的存在，决定了核设施违法案件的法律适用路径跟其他放射案件完全不同。

先看这几个要点

  • 1197 条：未经核设施安全许可，核设施营运单位擅自进行核设施的选址、建造、运行、退役等活动，依照《核安全法》的规定追究法律责任。
  • 罚则在核安全法第七十九条：一百万到五百万，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万到二十万，可以没收违法所得，可以责令停止建设或者停产整顿，造成污染的可以代履行。
  • 执法主体是国务院核安全监督管理部门，不是生态环境主管部门。这一点跟本节其他十条全部不同。
  • 四种情形：未经许可从事建造、运行、退役；未经许可变更许可文件规定的条件；运行许可证有效期届满未经审查批准继续运行；未经审查批准进口核设施。
  • 旧《放射性污染防治法》第五十二条对应这一块，罚格只有二十万到五十万，没有双罚。新路径的罚格涨了五倍到十倍，并且第一次能罚到人。
  • 这是放射领域唯一的双罚通道。本节十一条零双罚，只有走 1197 转致核安全法，才可能出现对个人的罚款。

一、条文本身：一句话，没罚格

法条依据
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这句话里有四个要素，缺一个都不成立。

第一个要素：主体是核设施营运单位。 不是建设单位，不是施工单位，不是设备供应商。核设施营运单位是一个特定身份，指的是依法取得核设施运行许可、对核设施安全负全面责任的单位。

第二个要素：未经核设施安全许可。 这里的许可是核安全许可，不是辐射安全许可，不是排污许可，不是环评批复。四种许可分属不同的法律体系，不能混。

第三个要素：行为是选址、建造、运行、退役。 四个阶段，全生命周期。注意「等」字，意味着不限于这四个，还包括装料、临界、延寿这些环节。

第四个要素：擅自。 这个词表明行为人明知需要许可而没有取得。它不是过失，是故意。

四个要素凑齐，法律后果不在本条，在核安全法。

二、罚则在核安全法第七十九条

法条依据
  • 《中华人民共和国核安全法》第七十九条
  • 违反本法规定，核设施营运单位有下列情形之一的，由国务院核安全监督管理部门责令改正，处一百万元以上五百万元以下的罚款；拒不改正的，责令停止建设或者停产整顿；有违法所得的，没收违法所得；造成环境污染的，责令限期采取治理措施消除污染，逾期不采取措施的，指定有能力的单位代为履行，所需费用由污染者承担；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五万元以上二十万元以下的罚款：
  • （一）未经许可，从事核设施建造、运行或者退役等活动的；
  • （二）未经许可，变更许可文件规定条件的；
  • （三）核设施运行许可证有效期届满，未经审查批准，继续运行核设施的；
  • （四）未经审查批准，进口核设施的。
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这一条是本节之外、但决定了本节三分之一案件走向的条文。把它拆开看，有六层后果叠在一起。

第一层：责令改正。 这是基础命令。

第二层：罚款一百万到五百万。 注意没有分档，一个区间到底。而且这是「处」，不是「可以处」——只要构成，就应当罚。

第三层：拒不改正的，责令停止建设或者停产整顿。 这是行为罚，针对的是持续性状态。

第四层：有违法所得的，没收违法所得。 这一层是「有则没收」，不是「并处」。

第五层：造成环境污染的，责令限期治理；逾期不治理，指定单位代履行，费用由污染者承担。

第六层：对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五万到二十万。

第六层是这一条最重要的地方。 因为它是整个放射领域唯一能罚到个人的条款。本节十一条，一条都没有这句话。

三、四种情形，逐一对应义务条款

核安全法第七十九条列了四种情形，每一种都对应核安全法里的一条义务。

情形一：未经许可从事建造、运行或者退役。

义务来自核安全法第二十二条第二款：

法条依据
  • 《中华人民共和国核安全法》第二十二条
  • 国家建立核设施安全许可制度。
  • 核设施营运单位进行核设施选址、建造、运行、退役等活动，应当向国务院核安全监督管理部门申请许可。
  • 核设施营运单位要求变更许可文件规定条件的，应当报国务院核安全监督管理部门批准。
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第二款是许可申请义务，第三款是变更报批义务。情形一对应第二款，情形二对应第三款。

这里有一个容易忽略的细节：选址不在这四种情形里。 第七十九条第一项写的是「建造、运行或者退役」，没有「选址」。而第二十二条第二款明确把选址列入应当申请许可的活动。

这意味着：未经许可擅自选址，在第七十九条里找不到对应项。 选址阶段的违法，只能靠第二十三条的场址选择审查意见书制度，以及核安全法里其他罚则来处理。

这是一个立法上的不对应。1197 条写的是「选址、建造、运行、退役等」，核安全法第七十九条第一项只写「建造、运行或者退役」。1197 的范围比 79 条第一项宽。

遇到未经许可选址的案件，执法机关要么扩张解释「建造」把选址包含进去，要么找别的条文。这是可以争的点。

情形二：未经许可变更许可文件规定条件。

对应第二十二条第三款：要求变更许可文件规定条件的，应当报国务院核安全监督管理部门批准。

注意这里的用词：「要求变更」而不是「擅自变更」。也就是说，只要提出了变更要求但没有获批就实施，就构成违法，不需要证明已经变更完成。

情形三：运行许可证有效期届满，未经审查批准继续运行。

这一项对应核安全法第二十八条：

法条依据
  • 《中华人民共和国核安全法》第二十八条
  • 核设施运行许可证有效期届满需要继续运行的，核设施营运单位应当于有效期届满前五年，向国务院核安全监督管理部门提出延期申请，并对其是否符合核安全标准进行论证、验证，经审查批准后，方可继续运行。
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「届满前五年」这个期限，是全法最长的申请期限。

为什么这么长？因为核设施延寿不是简单续期，要重新论证构筑物、系统、设备的老化状态，要做安全评估，要更新安全分析报告。这一套论证做下来，三五年是常态。

这个五年期限，对当事人有实际意义。 如果一家营运单位在有效期届满前五年内才提出申请，即使最后获批，也可能因为审查时间不够而出现「许可证过期、新证未下」的空档。这个空档期间继续运行，就落进第七十九条第三项。

这种情况下的抗辩空间很大。 因为过错可能在行政机关——如果申请已经按时提交、材料齐全，是审查机关拖延导致空档，那么把责任全部归于营运单位，不符合过错原则。这一点在实务中值得主张。

情形四：未经审查批准进口核设施。

这一项管的是进口环节。核设施进口要经国务院核安全监督管理部门审查批准，不是海关的常规审单能替代的。

四、和旧法比：从二十万到五百万

旧《放射性污染防治法》第五十二条对应这一块：

「违反本法规定，未经许可或者批准，核设施营运单位擅自进行核设施的建造、装料、运行、退役等活动的，由国务院环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。」

新旧对比，四个变化。

变化一：罚格从二十万到五十万，变成一百万到五百万。 下限翻五倍，上限翻十倍。

变化二：增加了双罚。 旧法没有对责任人罚款的规定，新路径可以罚五万到二十万。

变化三：增加了没收违法所得。 旧法没有。

变化四：增加了代履行。 旧法只有「责令停止、限期改正」。

还有一个变化更容易被忽略：行为范围缩小了。

旧法写的是「建造、装料、运行、退役」，包含装料。核安全法第七十九条第一项写的是「建造、运行或者退役」，不含装料。

装料去哪了？ 核安全法第二十七条规定，核设施首次装投料前应当提出运行申请，取得运行许可证。所以装料被并入了「运行」这个环节——没有运行许可证就装料，本质上就是未经许可运行。

这个并法在法理上说得通，但它带来一个适用问题： 如果一家营运单位已经取得建造许可证，正在装料阶段，但运行许可证还没批下来，它是「未经许可运行」还是「未经许可装料」？按 79 条第一项，只能往「运行」上靠。这个解释空间，是辩护的着力点之一。

五、执法主体：国务院核安全监督管理部门

这是本节唯一一条执法主体不是生态环境主管部门的。

国务院核安全监督管理部门，是国家核安全局。 它设在生态环境部下面，但法律上是一个独立的许可与监督主体。

这个区别在实务中有三层意义。

第一层，管辖。核设施案件的处罚权在国家核安全局，省级、市级生态环境部门无权作出。一份由省生态环境厅作出的核设施未经许可运行的处罚决定，主体不适格。

第二层，程序。核安全领域的许可、检查、处罚，走的是核安全法那一套程序，不是生态环境行政处罚的一般程序。虽然两者都以行政处罚法为上位法，但具体环节的时限、文书、听证要求可能不同。

第三层，救济。对核安全局的处罚决定不服，复议机关是生态环境部（作为复议机关），不是地方人民政府。这一点在选择救济路径时必须搞清楚。

六、要件（当事人自查用）

要件具体内容依据举证方向
要件一：主体核设施营运单位核安全法 22、1197营业执照、运行许可证载明的营运单位
要件二：设施属性属于核安全法定义的核设施核安全法附则、601设施类型、设计文件、是否纳入核安全监管名录
要件三：许可状态有无许可、许可是否覆盖该阶段核安全法 22、23、25、27、28场址选择审查意见书、建造许可证、运行许可证及有效期
要件四：行为阶段选址、建造、运行、退役、变更、进口核安全法 79工程进度记录、装料记录、运行日志、进口报关单
要件五：主观状态是否「擅自」即明知未取得许可1197申请记录、往来函件、内部决策文件
要件六：违法所得是否存在、如何计算核安全法 79财务账目、发电量、售电收入
要件七：责任人谁是直接负责的主管人员和其他直接责任人员核安全法 79任免文件、职责分工、签批记录

要件三是全案的核心。 核设施从选址到退役，至少四道许可：场址选择审查意见书、建造许可证、运行许可证、退役批准。每一道许可覆盖一个阶段，缺哪一道就落哪个阶段。

实务中最容易出事的是「跨阶段」。 建造许可证到期了继续建、运行许可证过期了继续运行、退役批准没下来就开始拆——都是许可与阶段错位。

要件七决定个人会不会被罚。 「直接负责的主管人员」通常是分管核安全的副总经理或者核安全总监；「其他直接责任人员」可能是具体操作的负责人。认定错了，这一部分罚款就要撤销。

这个争点在固体废物领域已经打过很多次。放射领域案子少，但法理一样。

七、竞合的几种情形

第一种：核设施未经许可运行，同时超标排放放射性物质。

两个行为：无证运行（核安全法 79），超标排放（法典 1194，二十万到二百万）。两个行为、两条罚则，可以并罚。

但如果排放是运行的必然结果——没有运行就没有排放——那可能被认定为一个行为。这时候按「一事不二罚」，只能择一重罚。核安全法 79 的下限一百万高于 1194 的下限二十万，重的是 79 条。

第二种：核设施未批先建。

环评违法走法典 1102 条；核安全许可违法走核安全法 79 条。两个是不同性质的许可，可以并存。

第三种：核设施污染防治设施未建成即投产。

走法典 1100 条（二十万到一百万，拒不改正一百万到二百万，双罚五万到二十万）。这条也有双罚，罚格比核安全法 79 低，但比本节其他条文高。

第四种：擅自进口核设施，同时构成走私。

行政责任走核安全法 79 条第四项，刑事责任走走私类犯罪。两条线并行。

八、为什么这一条要转致

最后说一个方法论问题：为什么法典不自己规定罚则，而要转致？

原因有三层。

第一层，核安全法与放射性污染防治法是两个法域。 核安全法管的是「核设施本身的安全」——设计、建造、运行、应急、辐射防护；放射性污染防治法管的是「放射性物质对环境的影响」。两者交叉但不重合。核设施许可属于前者，法典不重复规定是合理的。

第二层，执法主体不同。 核安全许可的执法主体是国家核安全局，放射性污染防治的执法主体是各级生态环境部门。法典如果自己规定罚则，会打乱这个分工。

第三层，罚则体系需要统一。 核安全法已经有完整的罚则体系（第七十五条到第八十九条），包揽了核设施领域的全部违法行为，包括未许可、未按许可、质量保证体系缺失、应急预案缺失、信息公开缺失、拒绝监督检查等。法典再规定一遍，会出现同一行为两套罚则的混乱。

转致的技术好处是：罚则单一来源。 所有核设施违法，都查核安全法，不用在两部法之间比对。

但转致也带来一个代价：法典的体系完整性被打破。 读者翻到第十节，看到十一条罚则，会以为放射领域的处罚都在这里。实际上核设施那一大块不在，在另一部法里。

这也是本文要专门写一篇的原因——这个转致如果不讲清楚，会让人误以为核设施违法只罚到五百万，或者误以为核设施违法也走生态环境部门。

九、边界：这一条管不到什么

第一，管不到核设施的正常运行违法。 比如未建立纵深防御体系、未实施质量保证体系、未控制辐射照射剂量、未建立经验反馈体系、未就重大事项征求公众意见——这些走核安全法第七十七条（警告，情节严重二十万到一百万，拒不改正停止建设或停产整顿），不是 79 条。

第二，管不到核设施的日常运行管理违法。 未定期安全评价、终止运行后未停闭管理、退役未降低放射性水平、未将废物转变为稳定固化体、未处理放射性废气——走核安全法第八十条（警告，情节严重五十万到二百万）。

第三，管不到核设施环境监测违法。 未监测周围环境放射性核素、未报告监测结果——走核安全法第八十一条（十万到五十万）。

第四，管不到核安全设备违法。 未经许可为核设施提供核安全设备设计、制造、安装、无损检验服务——走核安全法第八十三条（五十万到一百万，双罚二万到十万）。

第五，管不到放射性废物经营违法。 未经许可从事放射性废物处理、贮存、处置——走核安全法第八十六条（十万到五十万，情节严重五十万到二百万），或者走法典 1203 条（一百万到五百万）。这两条的关系需要个案判断。

第六，管不到核损害赔偿责任。 核事故造成的人身伤亡、财产损失、环境损害，走核安全法第九十条确立的核损害责任制度，营运单位应当投保责任保险或者参加互助机制。

十、三句话

第一句：这一条不开罚单，只指路。 罚则在核安全法第七十九条，一百万到五百万。

第二句：这是放射领域唯一的双罚通道。 本节十一条零双罚，只有走 1197，才可能对直接负责的主管人员处五万到二十万。

第三句：执法主体是国家核安全局，不是生态环境部门。 省市两级无权作出核设施处罚决定，这是最常见的程序抗辩点。

延伸阅读

以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》与《中华人民共和国核安全法》文本，不构成正式法律意见。个案请以许可文件、工程进度记录与完整卷宗为准。