指导性案例上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局环境行政处罚案

一、案情速览

厂区堆放污泥，厂界臭气浓度测出二十五，标准限值是二十，超标一次。

环保局按大气污染防治法罚二十五万元；企业不服：臭气是固废产生的，该按固体废物污染环境防治法罚，最高十万。

法院：规制对象是被诉行为，不是废物来源，适用大气法并无不当。指导案例139号。

二、裁判要点提炼

因群众举报，二〇一六年八月十七日，上海市金山区环境保护局（以下简称金山环保局）执法人员前往上海鑫晶山建材开发有限公司（以下简称鑫晶山公司）检查，并由环境监测站工作人员对该公司厂界臭气和废气排放口进行气体采样。同月二十六日，监测站出具测试报告，其中监测报告显示，依据国家恶臭污染物排放标准，臭气浓度厂界标准值二级为二十，经对厂界四个监测点位各采集三次样品检测，三号监测点位臭气浓度一次性最大值为二十五。同年九月五日，金山环保局收到测试报告并于当日立案；经调查，于十一月九日制作责令改正通知书及行政处罚听证告知书并送达；应企业要求于十一月二十三日组织听证；十二月二日作出行政处罚决定书，认定企业无组织排放恶臭污染物，三号监测点臭气浓度一次性最大值二十五，超出排放限值二十，违反大气污染防治法第十八条，依据该法第九十九条第二项决定罚款二十五万元。另查明，二〇〇九年十一月，金山环保局审批通过企业上报的多规格环保型淤泥烧结多孔砖技术改造项目环境影响报告表，二〇一二年十二月通过竣工验收；二〇一五年以来，企业被群众投诉数十起，反映排放刺激性臭气等环境问题；二〇一五年九月，因厂界两采样点臭气浓度最大测定值超标，金山环保局曾作出责令改正通知书并罚款三万五千元。上海市金山区人民法院于二〇一七年三月二十七日判决驳回原告诉讼请求，宣判后当事人服判息诉，判决已生效。

法院生效裁判认为：本案核心争议焦点在于被告适用大气污染防治法对原告涉案行为进行处罚是否正确，其中涉及固体废物污染环境防治法第六十八条第一款第七项、第二款与大气污染防治法第九十九条第二项之间的选择适用问题。前者规定，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的，处一万元以上十万元以下的罚款；后者规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。前者规制的是未采取防范措施造成工业固体废物污染环境的行为，后者规制的是超标排放大气污染物的行为；前者有未采取防范措施的行为并具备一定环境污染后果即可构成，后者排污单位排放大气污染物必须超过排放标准或者重点大气污染物排放总量控制指标才可构成。本案并无证据可证实臭气是否来源于任何工业固体废物，且被告接到群众投诉后进行执法检查，检查、监测对象是原告排放大气污染物的情况，适用对象方面与大气污染防治法更为匹配；监测报告显示臭气浓度超过大气污染物排放标准，行为后果方面适用大气污染防治法第九十九条第二项规定更为准确，故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。

三、赵律师点评

两个法条打架，先看规制对象

固体废物污染环境防治法那一条，规制的是「未采取防范措施造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者其他环境污染」；大气污染防治法那一条，规制的是「超过排放标准排放大气污染物」。两者不是特别法与一般法的关系，而是保护对象和行为类型都不同。法院的推理是：本案查的是厂界臭气浓度，结论是超过大气污染物排放标准，落在后者的构成要件里；没有证据证明臭气来自哪一堆固体废物，前者的事实基础不成立。

罚款差十五万，企业为什么输

企业抗辩的经济动机很直白：按固废法最高罚十万，按大气法最低罚十万、最高一百万，本案罚了二十五万。但法律适用的选择权不在企业手里，也不按「哪个轻用哪个」的规则走。行政处罚法上的「择一重」是针对同一个违法行为触犯多个规范的情形；本案法院认定只有一个行为——超标排放大气污染物，另一个规范根本套不上，所以不存在竞合，也就无所谓从轻。

「投诉数十起」在判决里的位置

判决特意查明：二〇一五年以来企业被群众投诉数十起，同年九月已因臭气超标被罚三万五千元。这两句话不是背景描述，是量罚情节——它说明企业是明知而再犯，罚款二十五万元（法定幅度十万元至一百万元的下段）已经算是克制的。企业如果想争减轻处罚，需要的是主动消除危害后果、配合调查、首次违法等情节，而不是法条选择。

给企业与执法机关的双向提示

企业：堆场、污泥库、原料仓这类无组织排放源，是臭气监测的重点，防尘除臭设施要常态化运行，不能只在检查时开；收到责令改正通知后必须留整改证据，否则下一次就是按日连续处罚。执法机关：认定超标排放，监测的点位、频次、采样方法、仪器校准记录都要经得起行政诉讼审查，本案四个点位各采三次、取最大值的做法，是标准的取证方式。

臭气是从污泥堆里冒出来的，可它超标的那一刻，已经是排放大气污染物了。