噪声污染防治实施方案、监督记录、公告材料——这一条罚的三样东西，一样都不是噪声本身。方案没做、建设单位没监督、拿了证明没公告，三件事的共同点是：噪声可能一点都没超标，但程序没走完。

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所以它和上一条的执法逻辑完全不同。上一条要先测分贝，这一条不需要测；上一条要先认定超标，这一条只要查资料、看记录、问一遍「你的方案呢」。执法成本低，认定难度小，因此这一类处罚在实际中比超标处罚更常见。

罚格五千至五万，拒不改正五万至二十万。四倍的第二档，比上一条的上限（十万）还高一倍。

但本篇真正要讲的不是这三项，而是从这一条里消失了的那一项。旧《噪声污染防治法》第七十八条原本有四项，第一项是「建设单位未按照规定将噪声污染防治费用列入工程造价」。法典把这一项拿掉了，搬到了第一千一百一十一条，罚格从五千至五万变成二万至十万，拒不改正十万至一百万，并责令停产整治。

搬一次家，上限从五万变成一百万。这是本批研究里落差最大的一处搬家。

先看这几个要点

  • 第一千一百八十六条三项，全是程序与监督义务，不以噪声超标为前提。
  • 罚格五千至五万，拒不改正五万至二十万，四倍。
  • 第一项：施工单位未按规定制定方案，或者未采取有效措施减少振动、降低噪声。
  • 第二项：建设单位未监督施工单位落实方案——这是法典新增的罚则。
  • 第三项：已取得连续施工证明但未按规定公告附近居民。
  • 旧法第一项「造价未列入」已搬到第一千一百一十一条，罚格二万至十万，拒不改正十万至一百万。
  • 旧法第三项「未设自动监测系统」已搬到第一千零八十六条，罚格二万至二十万。
  • 旧法四项，法典剩三项，两项搬走、一项新增，净减一项。
  • 执法主体是「工程所在地人民政府指定的部门」，与上一条相同。
  • 与上一条形成分工：上一条罚行为结果，本条罚过程义务。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百八十六条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由工程所在地人民政府指定的部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款：
  • （一）施工单位未按照规定制定噪声污染防治实施方案，或者未采取有效措施减少振动、降低噪声；
  • （二）建设单位未监督施工单位落实噪声污染防治实施方案；
  • （三）建设单位、施工单位依法取得连续施工作业证明但未按照规定公告附近居民。
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三项，一个罚格，一个加重档。

三项的共同点：都不看结果，只看有没有做。方案有没有、监督有没有、公告有没有。做没做是事实问题，好不好是另一个问题。

这就决定了这一类案件的举证结构：执法机关不需要监测报告，只需要查资料、问记录。当事人也很难用「其实没那么吵」来抗辩，因为吵不吵不是构成要件。

二、三项义务分别来自哪里

第一项的义务来源是第五百六十九条第二款： 施工单位应当按照规定制定噪声污染防治实施方案，采取有效措施，减少振动、降低噪声。建设单位应当监督施工单位落实噪声污染防治实施方案。

一句话里两项义务：施工单位的方案义务与措施义务、建设单位的监督义务。前两项罚则分别对应这两项。

第二项的义务来源是同一款的后半句。 建设单位监督施工单位落实方案——这是一个「监督义务」，在旧法里只有义务没有罚则，法典给它配上了罚则。

第三项的义务来源是第五百七十二条第二款： 因特殊需要必须连续施工作业的，应当取得……证明，并在施工现场显著位置公示或者以其他方式公告附近居民。

三项义务，两条来源，一条来自施工管理，一条来自夜间施工例外。

三、第一项：方案与措施，两个不同的抓手

第一项的表述是「未按照规定制定噪声污染防治实施方案，或者未采取有效措施减少振动、降低噪声」。

一个「或者」，把两种情形并列。这两件事的性质完全不同：

第一种是资料缺失——没有方案，或者方案不符合规定要求。

第二种是措施失效——有方案，但没按方案做，或者做了但没效果。

这个「或者」很重要。 它意味着：即使有方案，如果措施无效，照样构成本项。反过来，即使措施看起来做了，如果没有方案，也构成本项。

对当事人来说，这意味着两个独立的防线都要守住。

方案要「按照规定」制定

「按照规定」的「规定」指什么？条文没有指明。从体系上看，可能包括：

一是法律、法规的规定，也就是第五百六十九条第二款的原则要求。

二是部门规章和规范性文件，比如住建部门关于施工组织设计、专项方案编制的规定。

三是地方规定，很多省市有施工噪声污染防治管理办法，对方案内容有细化要求。

四是技术标准，比如绿色施工标准、建筑施工安全检查标准中关于降噪措施的内容。

方案的内容要件，通常应当包括：

工程概况与噪声源分析（哪些设备、在什么阶段、噪声级多少）、噪声敏感目标（周边多少米内有什么建筑、住多少人）、降噪措施（隔声屏障、隔声罩、低噪声设备、作业时段控制）、监测方案（测点、频次、设备）、责任分工与应急预案。

缺哪一块，都可能被认定为「未按照规定制定」。

实务中的一个常见问题：方案是模板化的。 从网上下一个模板，改个工程名称就交上去。这种方案在文字上「有」，但内容与本工程无关，很可能被认定为不符合规定。执法机关如果认真查，这一类方案是最容易被推翻的。

措施要「有效」

「未采取有效措施减少振动、降低噪声」——这里的「有效」怎么判断？

比上一条的「超过排放标准」要软，因为不要求达标，只要求「有效减少」。但也不能太软，否则任何一点措施都算有效。

合理的判断标准是：措施是否与方案一致，且与噪声源特性相匹配。

如果方案里写了设 3 米高隔声屏障，实际设了 1.5 米，属于未采取有效措施。如果方案里写了用低噪声振捣棒，实际用的是普通振捣棒，也属于。

如果方案里写的措施都做了，但噪声还是超标，这时候是落在上一条（1185 第一项），不是本条第一项。因为措施已经采取了，只是效果不足。

这个区分对当事人非常重要。 被援引 1185 条第一项（超标），抗辩要打技术和数据；被援引 1186 条第一项（未采取有效措施），抗辩要打「方案与实施的一致性」——拿出施工日志、降噪设施照片、设备进场记录，证明方案里写的都做了。

四、第二项：建设单位的监督义务，法典新增

这是本批研究里最值得单独说的一项。

旧《噪声污染防治法》第七十八条四项里，没有任何一项针对「建设单位未监督落实」。旧的第五百六十九条也有「建设单位应当监督施工单位落实」，但那一句是纯义务条款，没有罚则。也就是说，在旧法体系下，建设单位不监督，法律拿它没办法。

法典把这句话配上了罚则，落在本项。

这个变化的意义： 建设单位从「出钱的」变成了「要负责的」。

过去工地上出了噪声问题，罚款落在施工单位头上。建设单位把工期压得很紧、把造价压得很低，然后站在旁边看。现在不行了——如果建设单位没有履行监督义务，它自己就是被处罚对象。

「监督」怎么认定？ 这是一个行为义务，不是结果义务。也就是说，不是要求「监督到不超标」，而是要求「确实做了监督这件事」。

可以证明监督行为的材料：

监理例会记录中有噪声议题、对施工单位的书面检查通知、整改通知单、现场巡查记录、专项检查报告、噪声监测数据收集记录、把噪声要求写进施工合同和分包合同、对施工单位违规行为的处理记录（罚款、通报、停工令）。

反过来，什么样的情形会被认定为「未监督」？

从来没有开过噪声专题会议、没有任何检查记录、施工方案批了就不再过问、明知施工单位夜间违规施工而不制止、施工单位多次被投诉而建设单位不知情。

一个容易忽略的点：监督义务的履行需要留痕。 做了但没记录，等于没做。这在行政处罚的举证结构里是硬伤——行政机关只需要证明「你没有记录」，当事人就得拿出记录来反驳。拿不出来，就认了。

第三项：有证明，但没公告

第三项的表述是「依法取得连续施工作业证明但未按照规定公告附近居民」。

这一项的前提是已经取得了证明。所以它与上一条第二项（未取得证明）是互补关系：

  • 没证明就夜间施工，落 1185 条第二项，罚一万至十万。
  • 有证明但没公告，落本条第三项，罚五千至五万。
  • 有证明不公告还拒不改正，落本条第三项第二档，罚五万至二十万。

注意第三档的诡异之处： 有证明但没公告，拒不改正罚五万至二十万，比没证明就施工（一万至十万）还重。这个结构在逻辑上有点反常——毕竟「没证明」比「没公告」严重。但条文就是这么写的。

实务中的理解是：第二档针对的是「拒不改正」这个态度，不是行为本身。所以这个表面上的反常，实际是「态度加重」的结果。

「公告附近居民」怎么算合规？

第五百七十二条第二款给了两个选项：在施工现场显著位置公示，或者以其他方式公告附近居民。

第一个选项的形式要求：显著位置，也就是工地大门、围挡、居民必经之处；公示内容要包括施工原因、时段、可能的影响、联系方式、投诉渠道；公示时间要覆盖整个施工期间。

第二个选项的「其他方式」包括：张贴通知到单元门、发放入户通知、通过物业通知、社区公告栏、微信群、短信。

实务中最常见的瑕疵是：公告了，但没人看见。 贴在工地内部、贴在围挡背面、贴在离居民楼两百米远的地方，形式上做了，实质上没达到告知目的。执法机关如果较真，可以认定未按规定公告。

另一个常见瑕疵：公告内容不完整。 只写「本工地因施工需要，将于某日至某日夜间施工」，没有写具体原因、没有写降噪措施、没有留联系方式。这种公告能否算「按照规定」，有争议。

五、从这一条搬走的两项

这是本篇的核心。

旧《噪声污染防治法》第七十八条原本四项：

（一）建设单位未按照规定将噪声污染防治费用列入工程造价的； （二）施工单位未按照规定制定噪声污染防治实施方案，或者未采取有效措施减少振动、降低噪声的； （三）在噪声敏感建筑物集中区域施工作业的建设单位未按照国家规定设置噪声自动监测系统，未与监督管理部门联网，或者未保存原始监测记录的； （四）因特殊需要必须连续施工作业，建设单位未按照规定公告附近居民的。

法典第一千一百八十六条三项：

（一）施工单位未按照规定制定噪声污染防治实施方案，或者未采取有效措施减少振动、降低噪声； （二）建设单位未监督施工单位落实噪声污染防治实施方案； （三）建设单位、施工单位依法取得连续施工作业证明但未按照规定公告附近居民。

对照结果：旧法第一项（造价未列入）没了，旧法第三项（自动监测）没了，新增了「建设单位未监督落实」。四项变三项。

造价未列入：搬到了 1111 条，重了二十倍

旧法 78 条第一项，罚五千至五万，拒不改正五万至二十万。

法典第一千一百一十一条：违反本法规定，建设单位未将污染防治所需资金列入工程造价的，由生态环境主管部门责令改正，处二万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，处十万元以上一百万元以下的罚款，责令停产整治。

三个变化：

第一，罚格翻了四倍。 从 0.5 万至 5 万，变成 2 万至 10 万。第二档从 5 万至 20 万，变成 10 万至 100 万。上限从二十万变成一百万，五倍。

第二，执法主体从「工程所在地政府指定部门」变成「生态环境主管部门」。 这个变化很关键：以前是属地指定部门管，现在是生态环境部门直接管。

第三，义务范围扩大。 旧法只针对「噪声污染防治费用」，法典 1111 条针对「污染防治所需资金」——不限噪声，大气、水、固废的污染防治资金都算。

这是本批研究里落差最大的一处搬家。 一个建设单位如果没有把降噪费用列入造价，在旧法下最多罚二十万，在法典下最多罚一百万，还要责令停产整治。

为什么这么改？ 我的理解是：立法者认为「钱不到位」是所有污染防治失效的根源。降噪费用不列入造价，施工单位就没钱做隔声屏障，噪声必然超标。与其事后罚超标，不如事前把钱这一关守住。所以把这一项从「施工噪声罚则」提升到「污染防治资金保障」的层级，罚格也跟着提上去。

对建设单位的直接后果： 工程造价文件中必须有污染防治费用的独立科目，不能笼统地放在「安全文明施工费」里，也不能用「措施费」一笔带过。要有金额、有用途、有支付节点。

自动监测：搬到了 1086 条，重了四倍

旧法 78 条第三项，罚五千至五万，拒不改正五万至二十万。

法典第一千零八十六条第一款第二项：未安装、使用、维护、正常运行污染物排放自动监测、监控设备，未与主管部门的监控设备联网，未保存原始监测记录，以及未如实报告。

罚格：二万至二十万；拒不改正，可以责令限制生产、停产整治。

两处变化：罚格从 0.5 万至 5 万提到 2 万至 20 万（上限四倍）；从「责令改正」加「拒不改正翻档」的两段式，变成「一次性罚 2 万至 20 万 + 拒不改正责令限产停产」。

这处搬家把施工噪声的自动监测，并入了生态环境监测的统一体系。 从此，工地不装噪声自动监测系统，不再按「施工噪声违法」处理，而按「未按规定安装自动监测设备」处理，与工厂不装废气在线监测是同一性质。

这个归类变化有一个副作用： 旧法第三项的义务主体是「在噪声敏感建筑物集中区域施工作业的建设单位」，法典 1086 条的主体是「企业事业单位和其他生产经营者」。主体范围扩大了——不再限于集中区，不再限于建设单位。

六、罚格倒挂：为什么程序比结果罚得重

本文开头说过，1186 条第二档（五万至二十万）比 1185 条上限（十万）还高。这个倒挂值得单独解释。

第一种解释：态度加重。 1186 条第二档的前提是「拒不改正」。被责令改正后仍不改，是主观对抗。而 1185 条罚的是初次违法，没有对抗情节。所以两者不在同一个评价层级上。

第二种解释：两项义务的履行成本不同。 制定方案、做公告，成本极低，几乎不花钱。法律给一个低成本义务配上可观的罚则，是为了形成有效威慑。而降低噪声超标，成本可能很高（换设备、改工艺），罚则反而不能太重，否则企业宁愿被罚也不改。

第三种解释：立法技术。 1185 条和 1186 条来自旧法的 77 条和 78 条，两条的罚格在旧法里就是这样设计的（77 条 1 万至 10 万，78 条 0.5 万至 5 万、5 万至 20 万）。法典照搬，没有重新校准。这个倒挂可能是历史遗留，不一定是深思熟虑的设计。

不管是哪种解释，实务结论是一样的：不要拖到第二档。 第一次罚五千至五万，改了就结束；拖到第二次，起点是五万。

七、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
主体是建设单位或施工单位施工许可、施工合同载明的主体执法机关（施工许可、合同）
存在施工作业现场有施工活动执法机关（现场笔录、影像）
第一项：未按规定制定方案无方案，或方案缺内容要件（噪声源、敏感目标、措施、监测、分工）执法机关（要求出示，记录在案）
第一项：未采取有效措施措施与方案不一致，或与噪声源特性不匹配执法机关（方案与现场的比对）
第二项：未监督落实无监督记录（会议、检查、整改通知、巡查）执法机关（要求出示记录）
第三项：已取得证明但未公告无公示照片、无公告记录、公示位置不显著、内容不完整执法机关（现场查看、询问居民）
「按照规定」的具体指向法律法规、部门规章、地方规定、技术标准执法机关（须指明依据）
拒不改正已责令改正，逾期未改执法机关（通知书、复查记录）
执法主体适格工程所在地人民政府指定的部门执法机关（职责分工文件）

这张表里第七行最容易被忽略，也最有价值。

「按照规定」这四个字，是一个开放的要件。 执法机关认定「未按规定制定方案」，必须说明「规定」是什么——哪一部法律、哪一条、哪一款、要求方案的哪些内容。说不清，就是事实不清。

实务中常见的敷衍写法是：「当事人未按照规定制定噪声污染防治实施方案。」这一句里，「规定」是什么没说，方案的什么内容缺失没说，缺了之后造成什么后果也没说。这种认定在复议和诉讼中很难维持。

第六行的抗辩要点： 公告的形式是否必须「显著位置」？条文说「施工现场显著位置公示，或者以其他方式公告附近居民」。如果当事人选择了第二种方式（比如入户发通知），就不需要满足「显著位置」的要求。这是一个选择性要件，不是并列要件。

八、六处边界：本条不罚什么

第一，不罚噪声超标本身。 三项都不以超标为前提。超标落在 1185 条第一项。反过来，如果噪声没超标但方案没做，本条照样适用。

第二，不罚未取得证明的夜间施工。 第三项的前提是「依法取得证明」。完全没证明的，落 1185 条第二项。

第三，不罚造价未列入。 已搬到 1111 条。执法机关如果在本条下罚「造价未列入」，属于适用法律错误。

第四，不罚未装自动监测。 已搬到 1086 条。同理。

第五，不罚非集中区的夜间施工。 第三项虽然没有明写「集中区域」，但它的前提「取得连续施工作业证明」只在集中区夜间施工的场景下才存在（第五百七十二条第一款）。非集中区夜间施工不需要证明，也就不存在「有证明但没公告」。

第六，不罚设计单位、监理单位。 主体只有建设单位和施工单位。监理单位如果没尽到监理职责，走建设工程质量管理的规定，不走本条。

九、时间效力：四项变三项

前文已经详细对照过。这里补三点。

第一，整体是「减轻」。 旧法第一项（造价）罚 0.5 万至 5 万，现在搬到 1111 条变成 2 万至 10 万，是加重；旧法第三项（自动监测）罚 0.5 万至 5 万，现在搬到 1086 条变成 2 万至 20 万，也是加重。真正留在本条的，罚格没变。

第二，新增的「未监督落实」是全新的责任。 对建设单位而言，2026 年 8 月 15 日之后，不监督就是违法。之前不是。

第三，过渡期案件的处理。 一个 2026 年 8 月之前的施工项目，如果造价没列入，按旧法 78 条罚 0.5 万至 5 万；如果行为持续到施行之后，按 1111 条罚 2 万至 10 万。这个差额是四倍，值得一争。

十、给建设单位的四份材料

如果只做四件事，做这四件。

第一份，工程造价中的污染防治费用明细。 独立科目，写明金额、用途（隔声屏障、低噪声设备、监测、公告）、支付节点。这是应对 1111 条的唯一凭据。

第二份，对施工单位的监督记录。 监理例会纪要中有噪声议题、月度检查记录、整改通知单、复查记录。不需要很复杂，但要有连续性——每月至少一次。

第三份，方案的审批与实施比对记录。 方案批了之后，要有现场落实情况检查，看看隔声屏障高度够不够、低噪声设备进场了没有、作业时段控制住了没有。

第四份，夜间施工的公告材料。 证明、公示照片（带时间地点）、居民通知记录。三样齐全。

这四份材料做完，1186 条三项基本碰不到；1111 条和 1086 条也基本安全。

十一、三句话

第一句：这一条不看噪声，只看到没做。 方案、监督、公告，三件事都是「做了没有」的事实题，不是「吵不吵」的技术题。吵不吵去 1185 条。

第二句：「造价未列入」已经搬走了，罚格翻四倍。 现在不是五千至五万，是二万至十万，拒不改正十万至一百万加停产整治。工程造价里没有污染防治费用的独立科目，是当前最贵的一个漏洞。

第三句：建设单位从出钱的变成要负责的。 「未监督落实」是法典新增的罚则，旧法没有。没有监督记录，就是没监督。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百八十六条、第五百六十九条、第五百七十二条、第一千零八十六条、第一千一百一十一条，原《中华人民共和国噪声污染防治法》第七十八条撰写，核对日期 2026 年 10 月。法典自 2026 年 8 月 15 日施行。本文不构成正式法律意见。