行政诉讼举证责任

一句话定义：行政诉讼举证责任，是指行政案件中由谁提出证据证明案件事实、以及举不出证据时由谁承担不利后果的规则；它与民事诉讼「谁主张、谁举证」的分配正好相反——行政诉讼中由被告行政机关对作出的行政行为负举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，原告可以提供证据但不是义务，原告举证不成立也不免除被告的举证责任。

构成要件

一、举证责任在被告，这是行政诉讼最核心的证据规则。 第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。这一条把证明行政行为合法的责任完整地放在了作出行政行为的行政机关身上。之所以如此，是因为行政行为由行政机关依职权单方作出，作出时应当已经「先取证、后裁决」，证据材料本来就掌握在行政机关手里，原告客观上难以拿到。

二、被告举证的范围是双重的：事实证据加规范依据。 第三十四条第一款的表述是「证据和所依据的规范性文件」，两样都要提交。只交事实证据不交法律依据，或者只交依据不交证据，都属于举证不完整。这一点也是行政诉讼与民事诉讼的重大差别——民事诉讼中当事人一般不需要证明自己主张所依据的法律规范。

三、被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。 第三十四条第二款前半句直接规定了不利后果。这一后果非常严厉：不是「延期补交」，而是「视为没有相应证据」。唯一的例外是同一款后半句——被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

四、诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。 第三十五条是一条禁止性规定。行政行为合法与否，应当以作出行政行为时已经存在的证据为准；进入诉讼之后再临时找材料，等于允许「先裁决、后取证」，因此法律明文禁止。诉讼中被告自行收集的证据，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。

五、两种可以例外补充证据的情形。 第三十六条给了两个出口：第一款是被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许可以延期提供；第二款是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。判断标准是「作出时是否已经收集」与「对方是否提出了新理由」。

六、原告可以提供证明行政行为违法的证据，但举不成立的后果不由原告承担。 第三十七条规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。这是本条最容易被忽略的后半句：原告主动举证是权利不是义务，原告的证据没有被采信，案件仍然回到「被告有没有证明自己的行为合法」这个原点。

七、起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出过申请的证据。 第三十八条第一款是原告承担举证责任的少数情形之一，逻辑很直白——你要告行政机关不作为，先得证明你找过它。该款同时列了两项除外情形：一是被告应当依职权主动履行法定职责的；二是原告因正当理由不能提供证据的。

八、行政赔偿、补偿案件中，损害由原告举证，但因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担。 第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。例如违法强拆导致屋内物品清单无法清点，举证责任就转移到被告一方。

九、人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，但不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。 第三十九条给了法院要求补充证据的权力；第四十条则在后半句划了明确的红线——法院调取证据不能用来替被告「补漏」。这两条要连起来读：法院可以查清事实，但不能帮被告证明其行为的合法性。

十、原告或者第三人不能自行收集的证据，可以申请人民法院调取，范围限于三类。 第四十一条规定，与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；确因客观原因不能自行收集的其他证据。比如由行政机关自己保管的执法卷宗、审批档案，就属于第一类。

十一、证据可能灭失或者以后难以取得的，可以申请保全，法院也可以主动保全。 第四十二条规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。监控录像保存期限届满、证人即将长期出国、现场即将被拆除，都属于典型情形。

十二、证据必须经过当庭出示和互相质证，非法手段取得的证据一律排除。 第四十三条第一款规定证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据不得在公开开庭时出示；第二款要求法院全面、客观地审查核实证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由；第三款规定以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

十三、证据的法定种类共八种，且必须查证属实才能定案。 第三十三条列举：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。尤其注意「现场笔录」是行政诉讼特有的证据形式，行政执法现场制作的检查笔录、勘验笔录在行政案件中极为常见。该条第二款规定，以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。

法条依据

需要说明两处条号对应：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条提到的「行政诉讼法第三十二条」，第三条提到的「行政诉讼法第三十三条」，都是该规定制定时所依据的修改前行政诉讼法条号，分别对应现行行政诉讼法第三十四条与第三十五条；第一条中的「10日」期限也与现行行政诉讼法第六十七条规定的「十五日」不同，应当以现行行政诉讼法为准。司法解释原文照抄不改，本文自行表述时一律使用现行条号与现行期限。

与相邻概念的区别

最容易被搞反的是「原告要不要举证」这件事。民事诉讼里原告起诉就必须拿出证据，拿不出就承担不利后果，这是举证责任与举证责任分配的一般原理。行政诉讼完全不同：原告起诉时只需要满足起诉条件，不需要证明行政行为违法；证明行政行为合法的责任在被告。原告主动提交证据是加分项而不是必答题，即使这些证据没被采信，被告仍然要独立证明自己的行为合法。实践中有些原告因为担心「我拿不出证据」而不敢起诉，这恰恰是把行政与民事两套规则搞混了。被告一方究竟要证明到什么程度，可参见行政诉讼中被告的举证责任：行政机关要证明什么。

第二个需要分清的是「不作为案件」这类少数例外。起诉行政机关不作为时，原告要先证明自己向被告提出过申请——没有申请就谈不上「不履行法定职责」。但这一义务有边界：被告应当依职权主动履行职责的，原告不必证明自己申请过；原告因正当理由不能提供证据的，也可以免除。比如查处违法建筑、保护人身安全这类本该主动履行的职责，就不能以「你没有申请」来抗辩。这类案件的实务要点可参见行政机关不作为，可以起诉吗？。

实操指引

• 第一步，起诉时不要把「我拿不出证据」当成障碍。 行政诉讼中证明行政行为合法的责任在被告。起诉状的重点是写清被诉行政行为是什么、什么时候作出的、侵犯了你的什么权益，证据问题留给被告。
• 第二步，盯住被告的十五日答辩举证期。 第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告逾期不提交又无正当理由的，按第三十四条第二款视为没有相应证据，应当在庭审中明确提出。
• 第三步，检查被告的证据是否形成于「作出行政行为时」。 这是第三十五条与第四十条共同划定的分界线。被告提交的询问笔录、现场照片、鉴定意见，落款时间如果晚于行政决定作出日，就要当庭指出并要求说明来源，主张其不能作为认定被诉行政行为合法的依据。
• 第四步，主动提交对己方有利的证据，但不要因此松懈。 第三十七条给了原告提交证据的权利，现场照片、录音录像、送达回证、沟通记录都可以提交。同时始终记住：证据不成立不免除被告的举证责任，法院仍应审查被告的举证是否充分。
• 第五步，拿不到的证据及时申请法院调取或者保全。 由国家机关保存而须由人民法院调取的证据、涉及国家秘密商业秘密和个人隐私的证据、确因客观原因不能自行收集的其他证据，都可以按第四十一条申请调取；证据可能灭失或者以后难以取得的，按第四十二条申请保全。申请要写清证据名称、保管单位、与本案的关联。
• 第六步，围绕质证做足功课。 第四十三条要求证据当庭出示并互相质证，非法手段取得的证据不得作为定案根据。质证时从真实性、合法性、关联性以及形成时间四个维度逐一回应，要求法院对未采纳的证据在裁判文书中说明理由。

常见问题

问：行政诉讼是不是也讲「谁主张、谁举证」？ 答：不是。行政诉讼的基本规则是被告负举证责任。第三十四条第一款明确规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。民事诉讼法第六十七条第一款的「谁主张、谁举证」是民事案件的规则，不能搬到行政案件里。

问：我提交了对自己有利的证据，但法院没采信，我是不是就输了？ 答：不是。第三十七条第二句写明，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。你的证据没被采信，案件仍然要看被告有没有证明行政行为合法。被告证明不了的，同样要承担不利后果。

问：行政机关在开庭前又找我谈话、补做笔录，这些材料能用吗？ 答：原则上不能作为认定被诉行政行为合法的依据。第三十五条禁止被告及其诉讼代理人在诉讼过程中自行向原告、第三人和证人收集证据；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一项也把「被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据」排除在外。遇到这种情况应当当庭提出异议并记录在案。

问：告行政机关不作为，我一定要先证明自己申请过吗？ 答：一般要，但有例外。第三十八条第一款规定，原告应当提供其向被告提出过申请的证据，但被告应当依职权主动履行法定职责的、或者原告因正当理由不能提供证据的，不在此限。所以提交申请时务必保留邮寄凭证、签收记录、网上申请截图或者受理回执。

问：法院能不能自己去帮行政机关调取证据？ 答：可以调取，但不能用来替被告证明合法性。第四十条后半句规定，人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。法院调取的是查明事实所需的证据，不是给被告补漏洞。

问：我的房子被违法强拆，屋里的东西清单我拿不出来，谁来举证？ 答：由被告承担。第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。强拆导致屋内物品无法清点的，属于典型的「因被告的原因导致原告无法举证」。