国家公园法六十三条：罚则五条顶到五百万，允许清单却比自然保护区少两项

2025 年 9 月 12 日通过，2026 年 1 月 1 日施行，和《生态环境法典》同一天。七章，六十三条，七千六百七十一字。国家公园法：核心保护区、一般控制区两套管法，罚款却五条顶到五百万。

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这部法和法典的关系很特别。法典第八百六十条把国家公园的设立、名称变更、区域范围与管控分区调整，整条转致给国家公园法；而法典罚则编一百九十一条里，「国家公园」四个字出现零次，「自然保护地」也出现零次。换句话说，国家公园这一块的罚款，一条都不在法典里，全在这六十三条里。

站内此前写过国家公园的经营性服务与流域协调，没有做过全篇。这一篇补这个空档。六十三条读下来，真正硬的是两块：罚则五条和两份允许清单。这两块恰好是企业、林权人、地方政府真正会撞上的地方。

一、七章六十三条，三块硬内容

结构不难记：总则（一至十一）、布局和设立（十二至十九）、保护和管理（二十至三十四）、参与和共享（三十五至四十三）、保障和监督（四十四至五十二）、法律责任（五十三至六十一）、附则（六十二至六十三）。

六十三条里，真正能落到个案上的是三块。

第一块是设立权。 十二至十九条，核心就一句：国家公园由国务院批准设立，范围、分区变更也要国务院批准。地方的角色是提申请、做前期工作。

第二块是允许清单。 二十七条管核心保护区，二十八条管一般控制区，两条都是「除下列活动外禁止」或「仅允许下列活动」的封闭式列举。这两条是整部法的重心，企业能不能进、能做什么，答案都在这两条的括号里。

第三块是罚则。 五十四条到五十八条，五条带罚款，顶到五百万。

其余章节——管理体制、公众参与、资金保障、考核评价——条文不少，但可诉性弱，多数是给行政机关定职责，不给相对人设权利义务。读这部法，时间应该按 3∶5∶2 分给这三块。

二、设立权收归国务院，老保护区的牌子要摘

先看定义。

三个限定词：国务院批准设立、国家代表性、特定陆地和海洋区域。第一个限定词就把地方立法排除在外了——省级人大可以制定具体办法（六十二条），但不能自己设一个国家公园。

设立程序在十三条：省政府做前期工作（基础调查、论证、提出名称、范围、管控分区方案、原有居民和企业生产生活影响评估及解决方案、社会公示），报国务院国家公园主管部门评估，然后由省政府向国务院提出申请，国务院批准。中间还有一句很实际的话：对拟设国家公园区域内不符合管控要求的开发建设项目，依法依规做好分类处置、有序退出、合理补偿。

这句话是给历史遗留问题留的口子。已经建成的矿、已经批的景区、已经发的采砂许可，划进国家公园范围之后怎么处理，法条给的答案是「分类处置、有序退出、合理补偿」九个字。九个字里有三个没定义：什么叫分类、什么叫有序、按什么标准补。

真正影响老保护区的是第十五条第二款：

设立国家公园后，其他类型的自然保护地全部划入该国家公园区域范围的，不再保留。

「不再保留」四个字，实务上是摘牌子。一个省级自然保护区，或者一个国家级风景名胜区、森林公园、地质公园，划进国家公园之后，如果全部划入，原来的自然保护地资格就没了。

摘牌子不只是换块牌。它换的是三样东西：

一是处罚依据。 原来是《自然保护区条例》第四十条、第四十一条，现在换成《国家公园法》第五十五条、第五十六条。数额一样（下一篇会细算），但执法主体不一样，这一点后面单独说。风景名胜区的处罚依据是《风景名胜区条例》，罚则轻得多，划进国家公园之后那套轻罚则不再适用——对当事人来说这是加重。

二是规划依据。 原来是自然保护区总体规划，现在是国家公园总体规划（二十一条），由管理机构组织编制、省政府审查同意、国务院主管部门批准。层级提高了一级。

三是审批口径。 十八条规定，国家公园区域范围、管控分区由国务院国家公园主管部门向社会公布，并与有关部门共享坐标信息。也就是说，判断一个地块在不在国家公园里，看的是公布的坐标，不是看地方政府的文件，也不是看地图上的色块。项目尽调第一步就应该是调这份公布数据，而不是听招商部门口头说「不在红线内」。

三、两区制：三部法一个字不差

这段和法典第八百六十一条、和 2026 年新版《自然保护区条例》的表述几乎一字不差：都叫核心保护区和一般控制区，划分标准都是「自然生态系统保存完整、代表性强，核心资源集中分布，或者生态脆弱需要休养生息」。

三法统一名词，意义比看上去大。1994 年那版《自然保护区条例》用的是三分法——核心区、缓冲区、实验区。三分法下，「缓冲区能不能建」这个问题各地解释不一：有的按「缓冲区只准科研观测」办，有的按「缓冲区可以搞适度旅游」办。两区制之后，缓冲区这个概念没有了，模糊地带被压缩成一条线：核心保护区原则禁止，一般控制区封闭列举。

对律师来说，这意味着一批老案子的抗辩理由失效。过去常说「这块在实验区，不属于核心区，可以开发」；现在实验区这个类别不存在了，只有「一般控制区」，而一般控制区的活动是逐项列举的，列举之外就是违法。

四、核心保护区：比自然保护区少一项

这是本篇第一个实质发现。先看法条。

再看法典施行同日生效的《自然保护区条例》第二十六条：

两条都是「除下列活动外禁止」，都分项列举。把项数摆出来：

差在第三行。

条例第二十六条第（三）项写得很具体：必须且无法避让、以生态环境无害化方式穿越地下、水下或者空中的线性基础设施建设。线性基础设施指铁路、公路、输电线路、油气管道、通信光缆这一类。

国家公园法第二十七条没有这一项。它把「重大基础设施建设」放进了第（三）项，和「维护国家安全、实施国家重大战略」并列，但没有单独给线性基础设施开一个口子，也没有「无害化穿越」这个技术标准。

这个差别在实务中会变成两种结论：

特高压线路穿自然保护区核心区——有明文依据，按条例第二十六条第（三）项，以无害化方式穿越（地下管廊、加大塔高、空中跨越）可以批。

同一条线路穿国家公园核心区——没有对应的明文，只能往第二十七条第（三）项的「重大基础设施建设」上靠。而「重大」这两个字，国家公园法没有定义，没有目录，也没有投资额标准。批不批，取决于审批机关对「重大」的解释。

这就是立法技术上的一个真实落差：自然保护区核心区允许的事，国家公园核心区不一定允许；而判断标准不是法律，是行政机关对「重大」的理解。

反过来看也有意义。如果一条线路同时穿越国家公园和相邻的自然保护区，两段的审批依据不同、口径不同、能批的范围不同，项目方要做两套论证。这类项目在西南、西北的山区并不少见。

五、一般控制区：少两类，林权人最该看这一段

《自然保护区条例》第二十七条：

对比项数：国家公园法五项，条例七项。条例多出来的两项是：

• 第（四）项：珍稀濒危野生动植物的野化、繁殖，非破坏性的标本采集活动；
• 第（五）项：与自然保护区保护目标一致的人工商品林抚育、树种更新等森林经营活动。

国家公园法第二十八条把这两项都拿掉了。它的一般控制区只允许：核心区允许的活动、重要基础设施建设运行维护、古生物化石与基础地质调查及规定范围内战略性矿产勘查、科普宣传与生态旅游等公共服务活动、法律法规或国务院批准的其他活动。

「人工商品林抚育、树种更新」这一项的消失，影响的是林权人。

国家公园范围内有大量集体林。南方集体林区尤其明显——武夷山、大熊猫国家公园里，集体所有的林地占了相当比例。这些林地上的林木，林权人持有林权证，按《森林法》可以申请采伐许可，人工商品林还可以按限额采伐。

但国家公园法第二十八条的清单里没有「商品林抚育采伐」。而第二十八条的句式是「仅允许开展下列人为活动」。列了五项，采伐不在其中。

这就形成一个很尴尬的局面：

• 林权人有林权证，权利是《森林法》给的；
• 采伐要有许可，《森林法》第五十六条的程序照旧；
• 但采伐这个行为，落在国家公园一般控制区里，不在第二十八条的五项之内；
• 于是理论上构成「开展第二十八条规定以外的活动」，对应第五十六条：责令停止、没收违法所得、可以处五万元以下罚款；属于违法修筑设施或工程建设的，五万到五十万；造成生态破坏的，五十万到二百万。

采伐算不算「修筑设施或者工程建设」？通常不算，那落在「可以处五万元以下罚款」这一档。金额不高，但「责令停止违法行为、没收违法所得」这两项对林权人是致命的——采下来的木材可能被认定为违法所得。

有没有出口？有三条，但都不硬：

第一条，总体规划。 二十一条要求国家公园总体规划对「拟开展的生态修复活动和原有居民生产生活活动等作出安排」。如果总体规划把某片集体商品林的抚育采伐写进去了，就有依据。这取决于规划怎么编，不是林权人能决定的。

第二条，差别化管控。 三十一条第二款：国家公园总体规划可以对一般控制区规定差别化管控措施。这又回到规划。

第三条，省级具体办法。 六十二条授权省级人大制定具体办法。目前八部地方条例里，有的写了集体林的处理，有的没写。

三条出口的共同点：都不在法律层面，都在规划和地方立法层面。 这就是这部法在集体林问题上的真实状态——权利在《森林法》，限制在国家公园法，出口在规划。

六、差别化管控：条例三类，国家公园法一类

《自然保护区条例》第二十八条给了三类差别化：

三类分别是：主要保护对象为自然遗迹的，可以在核心保护区建设必要的防护、陈列、展示设施，开展适度的科普宣传和生态旅游；主要保护对象位于地下的，其核心保护区地上部分可以按照一般控制区保护和管理；自然生态过程有明显季节性规律的，可以季节性差别管控。

国家公园法第三十一条只有两类：季节性差别管控；总体规划可以对一般控制区规定差别化管控措施。

差别在于前两类没有了。

对自然遗迹类国家公园，这意味着核心保护区里建陈列馆、防护设施，没有明文依据。对地下保护对象类（溶洞、地下河、化石埋藏层），核心区地上部分不能自动按一般控制区管理。

现实中的影响：以古生物化石、地质剖面为主要保护对象的国家公园，展示和教育功能恰恰需要在核心区附近建少量设施。条例给了口子，国家公园法没给。这类国家公园只能靠总体规划（二十一条）和省级办法（六十二条）去补，而规划能不能突破法律设定的禁止，本身是个问题——下位文件不能给上位法设的禁止性规定开口子，这是基本原则。

所以这一处的空白，短期无解。

七、罚则五条，数额和保护区条例一一对应

先看核心区那条。

再把五条带罚款的条文摊成一张表，和《自然保护区条例》2026 版对齐：

九行比对下来，八行完全一致，只有界标那一条的表述略有差别（国家公园法是「责令停止违法行为、采取补救措施，可以处二万元以下」，条例加了「造成损失的依法承担赔偿责任」）。

两处真正的差异在表外：

第一处，条例有、国家公园法没有的：条例第三十九条第二款，在自然保护区开展调查监测、科研观测、标本采集的单位和个人，未向管理机构提交活动成果的，责令改正，可以处五千元以下罚款。国家公园法没有对应条款。这类「科研备案」型义务，在法典里也很少见——它是条例自己加的管理手段。

第二处，兜底条款：条例第四十四条第二款，本条例第四十条、第四十一条、第四十三条规定的违法行为，有关行政法规规定的罚款数额高于本条例规定的，适用其规定。国家公园法没有这一条。这意味着国家公园领域遇到竞合时，只能回法典第一千零五十五条（取高），不能像保护区那样直接指向「有关行政法规」。

再看涨幅。1994 年那版《自然保护区条例》：第三十四条对擅自移动界标、未经批准进入、不服从管理等行为，处一百元以上五千元以下；第三十五条对在保护区内进行违法活动、造成破坏的，处三百元以上一万元以下。

到 2026 年，造成生态破坏的上限是五百万。三百万到五百万之间，涨了五百倍。

这个涨幅要放在两个背景里看：一是 2015 年环保法修订后，按日计罚、查封扣押、行政拘留等工具陆续到位，处罚力度整体上了一个量级；二是 2026 年法典把「生态破坏」的修复成本写进了罚则逻辑——一百万到五百万这一档，对应的不是「破坏了多少」，而是「修复要花多少」。第五十五条的表述是「造成生态破坏的，责令限期修复或者采取其他补救措施，处一百万至五百万」——修复责任在前，罚款在后，罚款跟着修复走。

八、处罚主体：从五个部门到一家

这是本篇第二个实质发现，也是律师实务中最容易踩空的一处。

先看国家公园法：

再看条例的写法（第四十条开头）：

在自然保护区核心保护区内开展本条例第二十六条规定以外的活动的，由县级以上人民政府林业草原、自然资源、生态环境、水行政、农业农村等有关部门按照职责分工责令停止违法行为……

一个是「国家公园管理机构」，一个是「五个部门按职责分工」。差别不只是行文。

配合第六条第三款看：国家公园管理机构「依照本法和规定的职责，负责各该国家公园的保护和管理工作，履行自然资源、林业草原等领域的相关行政执法职责」。这一句是授权条款——把自然资源、林业草原两个领域的行政执法权，授给了管理机构。

实务后果有三个，都很具体：

第一，复议被申请人和被告变了。 在自然保护区，罚单盖的是县林草局或者县生态环境局的章，复议向本级政府或上级主管部门提，诉讼被告是那个局。在国家公园，罚单盖的是国家公园管理机构的章，复议要找「直接管理该机构」的机关，诉讼被告是管理机构本身。

国家公园管理机构是什么性质？多数是国务院或省级政府设立的管理机构，有的挂牌在省林草局，有的是省政府直属事业单位。性质不同，复议路径就不同。这一点在立案第一周就会撞上——告错了主体，法院裁定驳回，再改要重新起算起诉期限。

第二，执法权限的范围变了。 六个部门按职责分工，意味着一个违法行为可能同时触发林草、生态环境、自然资源几家的管辖，也可能是几家都不管——「按职责分工」在实务中常常变成「按谁先发现」。一家管，边界清楚，但这一家有没有能力管全部类型的违法是另一回事。国家公园管理机构编制普遍不大，要同时管资源、林草、野生动植物、旅游活动，专业能力是现实约束。

第三，与地方政府的衔接。 第六条第四款：国家公园所在地地方人民政府行使本行政区域内国家公园的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管、防灾减灾等职责。注意，没有「行政处罚」。所以市场秩序类的问题（无证经营、价格违法、食品安全）仍归地方政府部门；资源环境类的违法归管理机构。这条分界线，在具体的案子里经常需要先划一遍。

九、国家公园法多一项权力：查封扣押

四项措施：现场检查；对违法活动涉及的野生动植物等自然资源检验、检测、抽样取证；查阅复制文件资料，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件资料予以封存；查封、扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物。

《自然保护区条例》2026 版全文，「查封」出现零次。第三十五条只写了监督检查、出示执法证件、被检查人配合义务，没有查封扣押。

这个差别在执法现场很实际。保护区管理机构发现有人正在核心区施工，能做的只有责令停止、报告、移交；要扣设备、封现场，得等生态环境部门或者公安机关来，依据是《环境保护法》第二十五条（查封、扣押造成污染物排放的设施设备）或者《行政强制法》。

国家公园管理机构不用等。它自己有查封扣押权，依据就是第四十九条。

对当事人来说，这意味着两件事：一是查封扣押决定本身可以复议、可以诉（它是一个独立的行政行为，不是处罚的附属）；二是查封期间的保管责任、期限、解除条件，要按《行政强制法》第二十二条至第二十八条走——国家公园法没有另设程序，只给了权力。

十、罚则编一百九十一条，「国家公园」零次

这一点值得单独写一段，因为它解释了为什么这部法必须存在。

《生态环境法典》罚则编从第一千零五十二条到第一千二百四十二条，共一百九十一条，三万八千余字。逐字检索的结果是：

• 「国家公园」：0 次
• 「自然保护地」：0 次

不是漏了，是立法体例。生态保护编的罚则采取的是转致型写法——破坏自然保护地、违反生态保护红线的具体处罚，指向相关法律法规。所以国家公园的处罚依据只能是国家公园法，自然保护区的处罚依据只能是保护区条例。

但这里有个交叉地带，必须分清：国家公园区域内的排污、固体废物、环评违法，仍然回法典。

三套罚则并行，各管一段：

第一套，国家公园法（活动越界）。 管的是「在核心区/一般控制区做了清单以外的活动」。这是空间管控型罚则。

第二套，法典（排污、固废、环评）。 举三条：

这是排污口条款。第二款专门写了「自然保护地水体、生态保护红线区域及其他需要特别保护的区域新设排污口」——十万到五十万，情节严重五十万到一百万。国家公园属于自然保护地，在国家公园水体新设排污口，走这一条，不走国家公园法。

这是固废设施条款。第（一）项「在生态保护红线区域、永久基本农田集中区域和其他需要特别保护的区域，建设工业固体废物、建筑垃圾、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场」——十万到一百万，并没收违法所得，情节严重可责令停业关闭。

未批先建走第一千零九十五条：报告书类二十万到一百万，情节严重一百万到一千万；报告表类十万到五十万，情节严重五十万到五百万；拒不停止建设或恢复原状的，还可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日至十五日拘留。

第三套，保护区条例（尚未摘牌的自然保护地）。 已经全部划入国家公园并「不再保留」的，不再适用；部分划入的，未划入部分经批准整合或者撤销，在整合完成前仍按条例执行。

十一、一事不二罚款：第一千零五十五条怎么用

举一个最常见的场景：在国家公园核心保护区里，未批先建一座民宿。

两个违法行为，还是一行为触犯两个规范？要分开看。

如果只是「建了，但环评手续齐全」：只违反国家公园法第二十七条（核心区禁止性规定），按第五十五条，十万到一百万；造成生态破坏的一百万到五百万。

如果既没环评、又在核心区：这是两个行为——「未批先建」和「在禁止区域建设」。前者的罚则是法典第一千零九十五条（二十万到一百万，情节严重一百万到一千万），后者是国家公园法第五十五条（十万到一百万）。两个行为分别处罚，不适用「一事不二罚款」。

如果是一个行为同时违反两个规范：比如「建设」这个行为，既构成国家公园法第五十五条的「违法修筑设施」，又构成法典第一千零九十五条的「未批先建」——这时按第一千零五十五条，按罚款数额高的规定处罚。

数额高的是哪一条？通常是一千零九十五条（顶格一千万）。但要注意两点：

第一，第一千零五十五条只解决罚款的竞合。「责令限期拆除、恢复原状」「没收违法所得」不在其内，可以并罚。所以真正贵的不是罚款，是拆除——一座建成的民宿，拆除加恢复原状的成本，往往高于罚款本身。

第二，取高之后，违法事实的认定不能混。按一千零九十五条处罚，认定的是「未批先建」，不是「在核心区建设」。这两个事实的构成要件不同，证据要求不同，抗辩方向也不同。实务中经常出现「按重的罚，但事实写的是轻的」这种文书瑕疵，复议阶段是可以打的。

十二、集体土地：三十九条一句话

一句话，二十来个字。没有租赁，没有置换，没有赎买，没有地役权，没有征收，也没有补偿标准。

对比一下自然资源部那份关于生态保护红线的文件（自然资发〔2022〕142 号）对红线内人工商品林的处理：鼓励有条件的地方通过租赁、置换、赎买等方式实行统一管护，并将重要生态区位的人工商品林按规定逐步转为公益林。四种工具，写得明确。

政策有四把工具，法律只有一句话。 这是国家公园内集体土地的真实处境。

为什么会这样？因为集体土地的处置涉及物权，而物权只能由法律规定（《民法典》第一百一十六条物权法定）。国家公园法如果写「可以赎买」，就要同时写价格机制、程序、救济，否则是一句空话；如果不写，就只能在政策层面推。立法选择了不写。

对林权人、对村集体，这条的实务含义是：

第一，权利还在。 三十九条明确「依法维护权利人的权益」，所以林权证、承包经营权、集体土地所有权不因为划入国家公园而消灭。这一点必须先说清楚，因为实践中经常有地方政府以「划进国家公园了」为由，停止办理林权流转、抵押、采伐手续——那没有法律依据。

第二，行使受限。 限制来自第二十七条、第二十八条的活动清单，不是来自三十九条。所以争议的正确落点是「这个行为在不在清单里」，不是「我的权利还在不在」。

第三，补偿没有法定路径。 如果因为管控导致不能采伐、不能开发，权利人的损失怎么补？法律没有规定。可以走的路有三条：一是地方政府的生态保护补偿（法典第一百一十三条、国家公园法第四十七条），二是征收（如果构成实质剥夺，走《土地管理法》），三是协商（租赁、置换、赎买，依据是政策不是法律）。

第三条最常用，也最没有保障——协议签了，下一轮规划调整或者省级办法出台，协议能不能对抗，要看协议怎么写、有没有登记。

十三、特许经营：四十一条的「可以」

三个要点：

第一，「可以」不是「应当」。 管理机构可以选择，也可以不选择；可以选择一家，也可以选择多家。没有「必须通过特许经营」的强制。

第二，方式限定为「竞争性方式」。 招标、竞争性谈判、公开遴选都算。协议出让、直接指定不算。

第三，具体办法授权给国务院国家公园主管部门会同有关部门制定。 截至目前，这部配套办法还没有出台。

所以在国家层面，特许经营目前是「有法条、无细则」的状态。

地方走在了前面。《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》2020 年就出台了，规定了特许经营的目录、期限、费用、退出。其他几部地方条例里，有的写了「实行特许经营制度」，有的只写「规范经营性活动」。

没有国家细则时，一个特许经营项目要落地，依据是三样拼起来的：国家公园总体规划（二十一条，要写明经营活动安排）、四十一条的竞争性方式、地方办法或省级具体办法（六十二条）。

这里有个真问题：特许经营权能不能对抗第三人？

如果管理机构通过竞争性方式选了一家做漂流项目，给了十年期限，第二年又给另一家发了许可，第一家怎么办？这在法律上不是「特许经营权被侵犯」，而是合同违约——因为四十一条给的是「选择服务提供者」的权限，不是一种对世的物权或者排他性许可。除非地方办法把它设成了行政许可，或者合同里写了排他条款并约定了违约责任。

实务建议很直接：特许经营协议里必须写排他范围、违约赔偿、政策变动时的处理，并尽量争取纳入行政许可程序。 只签一份合作协议，遇到规划调整或者领导换届，几乎没有救济手段。

十四、门票：四十二条把「另行收费」也管住了

两句话，两个约束。

第一个约束是定价机制。 利用公共资源建设的景区门票，以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价。注意后半句——「景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目」。这句话堵的是一个常见做法：门票定得低，把核心景点单独收一次、观光车再收一次、索道再收一次，实际支出翻几倍。四十二条把这些「另行收费」一并纳入政府定价。

第二个约束是优惠义务。 残疾人、老年人、未成年人、军人、消防救援人员，免票或者优惠票价。这是法定义务，不是景区的自主政策。拒绝执行，是价格违法，归市场监管部门管——这一点和第八条说的分工能对上：市场秩序类归地方政府部门。

还有一个倡导性条款：鼓励面向公众设立国家公园免费开放日。

十五、野生动物致害：四十八条给了三个钱口

这一条是 2026 年新增的国家级规则，值得单独说。

《野生动物保护法》第十九条只写了「因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿」，具体办法由省级政府制定。国家公园法第四十八条在此之上加了两样：

一是中央财政补助。 「相关经费按照规定由中央财政予以补助」。这一句解决了长期存在的执行难题——野生动物多的县往往财政弱，补偿发不出来。中央补助的口子打开，补偿才有稳定来源。

二是保险。 「有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务」。这是「可以」，不是「应当」，属于倡导。

实务中，申请补偿要走三步：

第一步，固定致害事实。 现场照片、视频、村委会证明、林草部门或管理机构的现场核查记录。野猪拱地、黑熊咬羊、猴子掰玉米，都要拍下现场和痕迹。

第二步，证明致害物种。 这是最容易卡住的一环。脚印、毛发、粪便、监控，能证明是国家重点保护野生动物的，才落入补偿范围。普通野生动物致害，能不能补，看地方规定。

第三步，向谁申请。 法条写的是「有关地方人民政府」，实务中一般是乡镇政府受理、县级林草部门审核、县级财政拨付。国家公园范围内的，有的地方由管理机构代为受理，但没有统一规则。

损失范围的认定也有争议：直接损失（作物、牲畜、房屋）通常认，间接损失（误工、防护成本、地力恢复）一般不认。这一点在起诉时要有预期。

十六、举报与执法协作：五十条、六十条

任何单位和个人有权向国家公园管理机构或者其他有关部门举报，接到举报的部门应当依法及时处理。

这条看起来是程序条款，实务上有两个用处：

一是作为申请履职的依据。 举报之后不处理，可以申请履职、可以起诉不作为。前提是举报要书面、要留痕、要写明具体违法事实和位置。

二是作为证据来源。 举报记录、受理回执、处理结果，在后续的民事或者行政程序里，可以作为「已经向主管机关反映」的证据。

六十条还有一句：处罚「与国家公园所在地地方人民政府有关部门建立执法协作机制」。这句话是给「一家管全部」补漏的——管理机构人力有限，重大案件还是要靠地方部门配合。

十七、地方条例：八部在库，六十二条授权

法规库里能查到的国家公园地方立法，至少有这些：《三江源国家公园条例（试行）》（青海）、《四川省大熊猫国家公园管理条例》、《福建省武夷山国家公园条例》、《江西省武夷山国家公园条例》、《海南热带雨林国家公园条例》、《神农架国家公园保护条例》、《云南省国家公园管理条例》，以及《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》。

上位法出来后，这批条例面临三个问题。

第一，允许活动的口径。 地方条例如果列了国家公园法第二十七条、第二十八条之外的允许活动，超出部分无效——下位法不能突破上位法设定的禁止。

第二，罚则的数额。 地方条例的罚则如果低于国家公园法，按国家公园法执行。这里不能像保护区那样引用「高者适用」的兜底条款（条例第四十四条第二款），因为国家公园法没有这一条，只能靠「上位法优于下位法」的一般原则。

第三，程序性规定。 地方条例规定的执法程序、听证、公示，只要不与国家公园法冲突，可以继续适用——国家公园法在程序上留白较多，地方规定有补充空间。

六十二条还给了一条路：省级人大可以就国家公园保护和管理开展区域协同立法。武夷山横跨福建、江西，大熊猫横跨四川、陕西、甘肃，这类跨省国家公园的统一规则，就靠这一条。

十八、项目落地七问

把上面这些收成一张清单，做项目尽调时按顺序问：

第一问：在不在公布的范围里？ 查国务院国家公园主管部门公布的范围和管控分区坐标（十八条），不看地方文件、不看招商承诺。

第二问：核心保护区还是一般控制区？ 分区决定适用二十七条还是二十八条，两条的罚则差一倍（核心区十万至一百万，一般区五万至五十万）。

第三问：属不属于清单里的活动？ 逐项对。核心区四项、一般区五项，没有「等」字兜底之外的解释空间。第二十八条第（五）项是「法律、行政法规规定或者国务院批准的其他活动」——注意，不包括地方性法规、部门规章、地方政府的会议纪要。

第四问：要不要办手续、要不要征求意见？ 三十条：依法需要办理相关手续的应当办理；涉及建设活动的，还应当征求国务院国家公园主管部门或者国家公园管理机构的意见。这一句是独立的程序义务，缺了就是程序违法。

第五问：叠不叠其他控制线？ 生态保护红线、永久基本农田、自然保护地、饮用水水源保护区、重要湿地，可能同时压在同一块地上。叠加时按最严的管控执行，罚则按竞合规则处理。红线这一层的规则，可以看三区三线与分区管控：那一句能罚五百万的禁止到底禁什么。

第六问：环评走哪一类？ 报告书、报告表还是登记表，决定未批先建的罚款档次（法典一千零九十五条：报告书二十万至一百万，报告表十万至五十万）。分类的依据在法典第九十五条至第一百零五条，具体读法见环评法三十七条：罚款从总投资比例改成定额之后，大项目反而罚得轻。

第七问：出事走哪套罚则、复议告谁？ 活动越界走国家公园法，罚单是国家公园管理机构出；排污、固废、环评走法典，罚单是生态环境部门出。两套的复议机关和被告完全不同。

十九、要件表

二十、实务五点

第一，先查坐标，再谈方案。 国家公园的范围和分区以国务院主管部门公布的数据为准（十八条），并与有关部门共享坐标。尽调第一步就调这份数据，落到宗地上比对。地方给的「不在范围内」的说明，不能替代公布数据。

第二，把「重大」这两个字提前问清楚。 核心区第二十七条第（三）项的「重大基础设施建设」，没有定义。项目如果必须穿核心区，尽早向国务院主管部门书面请示「是否属于重大」，拿到书面答复再往下做。口头沟通在这个问题上一文不值。

第三，集体林的出路在规划和省级办法，不在诉讼。 一般控制区内的集体商品林不能抚育采伐，直接起诉「侵犯林权」几乎没有胜算——限制有法律依据（第二十八条）。可行的路径是推动总体规划把这片林子的经营安排写进去，或者等省级具体办法（六十二条）出台。这两条都是行政过程，不是诉讼过程。

第四，罚单拿到先看主体。 国家公园管理机构出的罚单，和县林草局出的罚单，复议机关和被告不同。第一步核对处罚决定书上的机关名称与授权依据（第六条第三款），第二步确认该机构与「直接管理它的机关」的关系，第三步再算复议期限。主体错了，后面全错。

第五，拆除比罚款难谈。 第五十五条、第五十六条的结构是「责令限期拆除、恢复原状」＋罚款，两个责任并列。谈判时容易只盯着罚款数额，忽略拆除义务——而拆除义务不因缴纳罚款而消灭，逾期不拆还可能被强制执行（《行政强制法》第四十四条）。代履行费用由当事人承担，这笔钱通常比罚款高。

二十一、边界：五种情形套不上这部法

第一种，城市公园、郊野公园。 名字里带「公园」，但不是国家公园。国家公园的法定条件是「由国务院批准设立」（第二条），没有国务院批准文件的，一律不是。这类项目适用的是城市绿化、风景名胜区或者地方公园条例。

第二种，国家公园范围内的集体土地内部流转。 林权流转、承包经营权互换，只要不改变用途、不搞建设、不采伐，不落入第二十七、二十八条的活动清单，就不受这部法约束，按《农村土地承包法》《森林法》走。

第三种，已经依法批准且在建的项目。 十三条对拟设国家公园区域内的既有项目，给的是「分类处置、有序退出、合理补偿」。已经批了、正在建的，不当然构成第五十五条的违法建设——要先看处置方案怎么定。这一点在实务中经常被忽略，直接按违法建设处罚是站不住的。

第四，纯科研与监测活动。 第二十七条第（一）项明确允许调查监测、科研观测、基础测绘。但要注意两个前提：一是「为保护国家公园开展」，二是「国家机关依法履行执法职责确需开展」。企业委托的科研、以科研为名的商业采样，不在其内。标本采集在国家公园法里也没有像保护区条例那样单独列出（条例第二十七条第（四）项），这是一个需要留意的差异。

第五种，海洋类型的国家公园。 国家公园可以是「特定陆地和海洋区域」（第二条）。海域范围内的执法，涉及海警机构的职责分工。国家公园法没有像保护区条例第四十四条那样明确「海岸线向海一侧由海警机构处罚」，这一块的衔接要靠海警法和配套规定。

二十二、一句话收束

这部法把国家公园的「能不能进、能做什么、越界罚多少」三件事一次写完了，写得很细；但它把「凭什么补偿、怎么退出、特许经营怎么办」三件事留给了规划和地方立法——前一半是法律，后一半是政策。

对国家公园管理机构，这意味着权力集中了：处罚一家出、查封扣押自己有权。对企业和林权人，这意味着不确定性集中了：清单之外一律禁止，而清单的解释权、规划的编制权、办法的制定权，都不在当事人手里。

真正要记住的一条是：国家公园里的合法性判断，不看「有没有造成破坏」，只看「在不在清单里」。 第五十五条、第五十六条的第一档（十万以下、五万以下）针对的就是「开展了清单以外的活动」，不以造成损害为前提。这一点和排污类违法完全不同，也是最容易被企业忽略的地方。

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以上分析基于《国家公园法》现行条文及配套法规，供参考。具体项目的选址合规判断、处罚应对与补偿协商，应以国务院国家公园主管部门公布的范围数据、各国家公园总体规划和项目所在地的实际情况为准；个案处理建议另行取得正式法律意见。本文不构成正式法律意见。

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• 相关专题与分类：行政、行政处罚、行政纠纷
• 相关标签：生态环境法典、生态破坏、环境公益诉讼
• 法律法规原文：中华人民共和国国家公园法、中华人民共和国自然保护区条例、中华人民共和国生态环境法典、中华人民共和国森林法、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国矿产资源法、中华人民共和国环境影响评价法、中华人民共和国湿地保护法