建设项目环评下篇：五种不予批准、五年重审，和三同时的跨编链条

建设项目环评审批的后半段，第一百零四条到第一百一十条，七条。七条回答四个问题：谁批（第一百零四条）、批不批（第一百零五条）、批了之后变不变（第一百零六条、第一百零九条）、批了之后管不管（第一百零八条、第一百一十条）。

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七条里有一条最容易被读漏：第一百零八条。

「建设项目建设、运行过程中，建设单位应当实施生态环境影响报告书、生态环境影响报告表及其审批部门审批意见中提出的生态环境保护对策措施。」

这一句看起来平平无奇，它是三同时制度在环评这一章留下的唯一一句话。

而「三同时」这三个字，在整部法典里出现零次。

实体规则在第二编第一百六十二条：「建设项目中的污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。」罚则在第一千一百条：二十万到一百万，拒不改正一百万到二百万，双罚五万到二十万。

三个编，三个条文，串成一条链。 这就是为什么读法典不能只读一章。

先看这几个要点

• 第一百零四条把审批权限分三层：国家级四类（核设施等特殊性质、跨省、国务院或其授权部门审批的、法律行政法规规定的其他），其余由省级规定并报备案，跨区域争议由共同上一级审批。
• 第一百零五条列了五种不予批准情形，第二项最常用——区域环境质量未达标且措施不能满足改善目标。
• 第一百零六条两件事：五类因素重大变动要重新报批；批准超五年才开工要重新审核，十日答复。
• 第一百零七条三种情形不得开工：未审查、未批准、未经重新审核同意。
• 第一百零八条是环评章里的三同时表述，实体规则在第一百六十二条，罚则在第一千一百条。
• 第一百零九条是后评价：产生不符合经审批环评文件的情形时触发。
• 第一百一十条是跟踪检查：投产使用后，造成严重污染破坏的要查清原因、查明责任。
• 一千零九十五条是未批先建的完整罚则，含责令恢复原状和行政拘留。

一、第一百零四条：审批权限三层

三款，三层权限。

第一层，生态环境部审批四类：核设施等特殊性质的项目、跨省项目、国务院或其授权部门审批的项目、法律行政法规规定的其他项目。

这四类的共同点是「超出地方利益范围」。 核设施的风险跨代际，跨省项目的影响跨行政区，国务院审批的项目层级高，都不适合由地方批。审批权上收的逻辑是：谁的利益可能被影响，谁来把关。

第二层，其余项目由省级规定。 省级政府定本省的审批权限划分，报生态环境部备案。这就是各省《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》的来源。

实务提示：判断一个项目该报哪一级，查三个东西。 一是第一百零四条的四种情形，二是生态环境部关于分级审批的规定，三是项目所在省的分级审批规定。三者叠加，才确定具体审批机关。

第三层，跨区域争议由共同上一级审批。

这一款解决的是实务中很常见的一个僵局：一个项目在 A 省，污染物可能飘到 B 省，A 省认为影响可接受，B 省认为不可接受，两地的生态环境部门对环评结论有争议。

解决方案是「提级审批」——由共同的上一级，也就是生态环境部审批。这一款的好处是给了争议一个出口，坏处是启动条件苛刻：必须是「可能造成跨行政区域的不良生态环境影响」加「对评价结论有争议」。 两个条件都要满足。

注意争议的主体是「有关生态环境主管部门」，不是公众、不是受影响的企业。 公众认为跨省影响有问题，不能直接要求提级审批，只能通过反映、举报推动主管部门提出争议。

二、第一百零五条：五种不予批准，第二项最常用

五项情形，逐项都值得说。这一条是环评审批的「否决清单」。

第一项，不符合法律法规和相关法定规划。 关键词是「相关法定规划」——国土空间规划、生态环境保护规划、专项规划。项目落在生态保护红线内、落在不符合用途管制的区域，直接触发这一项。

第二项，区域环境质量未达标，且措施不能满足改善目标。这一项是实务中最常用的否决理由。

拆开是两个要件，必须同时满足：

要件一，所在区域、流域、海域生态环境质量未达到质量标准。 这是客观事实判断，看监测数据。注意是「未达标」而不是「超标」——未达标指的是区域整体质量不达标，超标指的是某个点位某次监测超限值，两者不同。

要件二，措施不能满足生态环境质量改善目标管理要求。 这是主观判断，要分析项目的污染物排放对区域改善目标的贡献。

两个要件缺一不可。 区域未达标，但项目措施能确保不加重甚至改善，可以批；区域已达标，措施再差也不适用这一项（可能适用第三项）。

这一项在实务中的意义，是把「环境质量底线」落到了单个项目上。 过去区域不达标，企业还能上项目，理由是「我达标排放」；第一百零五条第二项把这个理由堵住了——区域不达标时，「我达标排放」不够，还要证明「我不影响区域达标」。

第三项，措施无法确保达标排放，或者未采取必要措施预防控制生态破坏。 这一项针对的是技术可行性——措施在技术上做不到达标，或者根本没考虑生态保护。

第四项，改扩建和技术改造项目没处理原有问题。 这一项特别针对「新账旧账一起算」的情形：企业要扩建，但老的污染没解决，不予批准。

这一项在实务中的杀伤力很大。 很多老企业想通过技改扩产，卡在第四项——原有超标排放、原有生态破坏没修复，环评批不下来。这是一条「以新促老」的条款：想上新项目，先把旧账清了。

第五项，环评文件本身有严重质量问题。 五种表现：基础资料明显不实、内容重大缺陷、重大遗漏、虚假、结论不正确或不合理。

这一项把文件质量作为独立的否决理由。 过去文件质量差，通常退回修改；法典写进不予批准情形，意味着质量问题严重到一定程度，直接否决，不是补正能解决的。

这一项与第一百条的责任分配配套： 建设单位对内容和结论负责，所以文件质量有问题，后果首先由建设单位承担。

三、第一百零六条：重大变动与五年重审

两款，两个时点上的义务。

第一款：五类因素发生「重大变动」，要重新报批。

五类因素是：性质、规模、地点、生产工艺、防治污染和防止生态破坏的措施。

这五类因素就是环评文件的核心变量。 环评评价的是这五类因素确定下来的一个项目；任何一类变了，评价结论就可能不成立。

关键在「重大」两个字。 变动不重大，不需要重新报批，但要按相关规定处理（比如变更说明、备案）。变动重大，必须重新报批。

什么叫重大？标准不在法典里，在两份清单里： 《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》和《生态影响类建设项目重大变动清单（试行）》。两份清单按行业和要素列出具体的量化标准——比如规模增加 30% 以上、选址平移超过一定距离、工艺变化导致新增污染物、防护距离内新增敏感目标。

实务要点：判断是否构成重大变动，要按清单逐条核，不能凭感觉。 而且清单是「试行」，各省可能有补充规定。一个项目改动前，先做一次重大变动判定，是成本最低的合规动作。

第二款：超过五年才开工，要重新审核。

起算点是「批准之日」，触发点是「超过五年方开工建设」。

为什么设五年？ 因为环评是基于批准时的环境状况、技术条件、标准要求作出的。五年过去，区域环境质量可能变了，排放标准可能加严了，周边可能新建了敏感目标。五年前的结论，不能直接用于五年后的开工。

程序是「重新审核」，不是「重新报批」。 区别在于：重新报批要重走全套程序（含公众参与、审查）；重新审核是原审批部门对原文件再核一遍，看还成不成立。

期限：十日。 原审批部门收到后十日内书面通知审核意见。这个期限很短，说明重新审核是形式审查为主。

实务中的坑：五年从批准之日算，不是从拿到批复后开始准备的时间算。 一个大项目批准后拖了五年才动工，很常见（资金、审批、拆迁各种原因）。到了开工前才想起五年期限，就来不及了。

四、第一百零七条：未批不得开工的三合一

一句，三种情形，一个后果。

三种情形：

情形一，未依法经审批部门审查。 根本没报批，或者报给了没有审批权的部门。 情形二，审查后未予批准。 报了，被否了（按第一百零五条的五项情形）。 情形三，未经原审批部门重新审核同意。 批准超过五年，没走重新审核程序就开工。

一个后果：不得开工建设。

这一条是「未批先建」的规范基础，罚则在第一千零九十五条。

四款，一条完整的责任阶梯，值得逐款拆。

第一款，未批先建的处罚。 三个手段：责令停止建设、可以责令恢复原状、罚款。

罚款按环评文件类别分档： 报告书类，二十万到一百万，情节严重一百万到一千万；报告表类，十万到五十万，情节严重五十万到五百万。

注意「情节严重」的倍数。 报告书类从一百万跳到一千万，十倍；报告表类从五十万跳到五百万，十倍。这个跳幅说明立法者对情节严重的未批先建非常严厉。

「可以责令恢复原状」这一项，成本往往超过罚款。 一座建了一半的厂房要拆掉、场地要复原，损失可能是几千万。这是未批先建最重的后果，不是钱，是拆。

第二款，拒不执行的拘留。 被责令停止建设或者恢复原状，拒不执行的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，五日以上十日以下。

这是行政拘留条款，针对的是人，不是单位。 逻辑很清楚：单位不听话，就让人承担责任。「直接负责的主管人员」通常指法定代表人、实际控制人、分管负责人。

第三款，登记表未备案。 责令改正，可以处五万以下罚款。这一档轻得多，因为登记表类项目影响很小。

第四款，核设施的特殊规定。 核设施选址、建造、运行、退役和核技术、铀（钍）矿、伴生放射性矿开发利用中的同类违法，适用前三款。这一款是把核领域的环评违法纳入同一套罚则，避免出现「核领域无法可依」的漏洞。

五、第一百零八条：三同时的跨编链条

一句话。这一句是环评文件从「纸」变成「事」的转折点。

环评批下来，只是一份文件。第一百零八条要求的，是在建设和运行过程中把它落实——措施要建、要用、要一直用。

但这一条只说了「实施措施」，没有说「同时」。

「同时设计、同时施工、同时投产使用」这三句话，在第一编里找不到。 我核对过整部法典，「三同时」这三个字出现零次；「同时设计、同时施工、同时投产使用」出现四次，分别在第一百六十二条（污染防治设施）、节水设施条款、第八百九十八条（水土保持设施）、第一千一百条（罚则）。

这就是三同时的真实结构：第一编讲义务（第一百零八条），第二编讲实体规则（第一百六十二条），第五编讲罚则（第一千一百条）。

两款。第一款是三同时加两项禁止（不得擅自拆除、不得闲置）。第二款是验收。

「污染防治设施应当符合经批准的环评文件的要求」——这一句把第一百零八条和第一百六十二条接上了。 第一百零八条要求实施环评文件里的措施，第一百六十二条要求设施符合环评文件的要求。两条讲的是同一件事的两个面。

「不得擅自拆除或者闲置」，这两项是最常见的违法形态。 治理设施建了，运行成本高，企业就关掉不用（闲置），或者拆掉（拆除）。这两种行为，罚则不在第一千一百条，在各自领域的条款里。

第二款的验收，是「三同时」的收尾环节。 投入生产或使用前，要按国家规定验收。注意「按照国家规定」——验收的具体程序在《建设项目环境保护管理条例》里，法典没有细写。

罚则，一句话里有五层后果：

责令改正；二十万到一百万；拒不改正，一百万到二百万；双罚，个人五万到二十万；造成重大污染破坏的，责令停止生产使用，或者报批停业关闭。

注意违法行为的两种形态： 一是「未同时设计、施工、投产使用」——程序上没做到三同时；二是「未建成、未达到规定要求即投入生产使用」——实体上没建成或者不达标就投产。

第二种是实务中的主流形态。 企业建了治理设施，但为了赶工期，主体工程先投产，治理设施后补。这在法律上就是「未建成即投入生产使用」，直接落在第一千一百条。

这一条与第一千零九十五条（未批先建）是两个不同的违法行为，可以并罚。 未批先建罚的是环评手续，三同时不到位罚的是设施，两者不构成一事二罚。

六、第一百零九条：后评价

一句，两个启动方式，一套动作。

启动方式一，建设单位自行启动。 触发条件是「产生不符合经审批的环评文件的情形」。

注意「情形」两个字，不是「后果」。 意思是：不需要等到实际造成污染或者破坏，只要出现了与环评预测不符的情况（比如实际排放量超出预测、实际影响范围超出评价范围、周边新增了敏感目标），就要启动后评价。

启动方式二，审批部门责成启动。 审批部门发现情况，可以要求建设单位做后评价。这是行政机关的监督手段。

一套动作：组织后评价、采取改进措施、报两个部门备案。 注意是报「原环评审批部门」和「建设项目审批部门」两个部门备案。

后评价与跟踪评价的区别，前面已经说过，这里再明确一次： 后评价针对建设项目，跟踪评价针对规划。两者不能混。

实务要点：后评价的义务容易被忽略。 企业把环评批复当成「一次性通行证」，投产以后就不再回头看。实际上，第一百零九条要求在建设和运行过程中持续比对——实际情况与环评预测不符，就要主动做后评价。

这个义务的触发不需要行政机关通知。 企业自己发现了，就该启动。不启动的后果，在实务中通常体现为：出了问题之后，被认定为「明知不符而未采取措施」，加重责任。

七、第一百一十条：跟踪检查

一句，两个动作：跟踪检查、查清原因查明责任。

这一条是「后督察」的法律依据。 环评批复了、验收过了，不等于结束。投产使用后，生态环境主管部门还要跟踪检查实际产生的环境影响。

「查清原因、查明责任」这八个字，指向的是责任追究的完整性。 造成严重污染或者生态破坏，不能只罚企业了事，要查清是整个链条上哪一环出了问题——是环评预测失准？是验收走过场？是日常监管缺位？查明责任，可能追到审批部门、验收部门、监管部门的头上。

这一条与第三十三条的四机关协同、第二十八条的督察、第三十四条的离任审计，构成一个闭环。 项目出了大事，往回查，一路查到审批环节，这是环境治理「全链条追责」的体现。

八、要件核对表

七条摊成一张表，按「环节→主体→要件→后果」对齐。

这张表最关键的是第七行和第八行。 第一百零七条管「能不能开工」，第一百零八条管「开工后怎么做」。前者对应未批先建（一千零九十五条），后者对应三同时不到位（一千一百条），两个违法行为可以并罚。

九、边界：这一章用不上的四种情形

第一种，认为环评批复是永久有效的通行证。 批准超五年未开工要重新审核（第一百零六条第二款）；建设运行中出现不符要后评价（第一百零九条）；投产使用后还要接受跟踪检查（第一百一十条）。环评批复是起点，不是终点。

第二种，把「重大变动」理解成「任何变动」。 只有五类因素的变动达到「重大」程度才要重新报批。轻微变动按变更管理处理，不必重走全套程序。判断标准在两份重大变动清单里，不在感觉里。

第三种，认为区域环境质量不达标就一律不能上项目。 第一百零五条第二项要求两个要件同时满足：区域未达标，且项目措施不能满足改善目标。区域未达标但项目能做到不加重甚至改善的，可以批准。 这一项不是「一刀切禁批」。

第四种，把三同时和未批先建当成一个违法行为。 两者是分开的：未批先建是没走环评手续就开工（一千零九十五条）；三同时不到位是设施没同时建、没建成或不达标就投产（一千一百条）。两个行为可以并罚，不违反一事不再罚。

还有一处常见误解要澄清：第一百零八条不是三同时条款。 它只要求「实施对策措施」，没有「同时」的要求。真正写三同时的是第一百六十二条，罚则在一千一百条。 引用时引错条号，是很常见的失误。

十、三句话

第一句，第一百零五条第二项是环评审批最锋利的一把刀。 区域质量未达标加措施不足，两个要件同时满足就能否项目。它把「环境质量底线」从区域层面落到了单个项目。

第二句，第一百零六条的两个时点要记牢：变更要重新报批，超五年要重新审核。 五年从批准之日算，不是从拿到批复开始准备的时间算。

第三句，三同时不在第一编。 第一百零八条只讲「实施措施」，实体规则在第一百六十二条，罚则在一千一百条。三编三条款，串起来才是一条完整的链。

延伸阅读

• 建设项目环评上篇：三级分类、八项内容，和一条能简化的口子：第九十五条到第一百零三条，本篇的前半段。
• 生态环境影响评价与「三同时」：未批先建、重大变动与五年未开工怎么办：未批先建与三同时的实务处理，与本篇互为详略。
• 排污许可管理：谁必须领证、证上写什么、无证和超证各罚多少：环评批复与排污许可证的衔接。
• 规划环评十三条：写篇章还是编报告书，和一句「不得组织实施」：项目环评的上游程序。
• 第三方机构造假：罚十万到五十万，情节严重二百万加十年禁业：环评文件严重质量问题的责任落点。
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• 按日连续处罚：拒不改正从次日起按原罚款数额按日记账：责令改正后仍不改正的叠加手段。
• 违反国土空间规划用地：法典只说一句话，罚则在三部法里：第一百零五条第一项「不符合法定规划」的另一种处理路径。
• 标签：[生态环境法典｜合规｜行政处罚
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• 词条：行政许可｜行政许可审查｜行政处罚种类｜责令停产停业
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• 类案：不服行政处罚类案检索
• 工具：行政复议文书助手｜国家赔偿计算器
• 分类：法典深读｜行政处罚
• 专题：行政争议
• 赔偿：赔偿标准总览
• 罪名：污染环境罪

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以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。重大变动的认定以现行重大变动清单和各省补充规定为准，审批权限以分级审批规定为准，具体项目请以律师正式意见为准。