环评法三十七条：二十八条搬进法典同一章，未批先建的罚款却从总投资百分之一改成了二十万

环境影响评价法废止新旧对照，是十部被废止的法律里搬得最整齐的一部。

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2002 年 10 月 28 日通过，2003 年 9 月 1 日施行，2016 年、2018 年两次修正。五章三十七条，六千零九字。

它在法典里的新家只有一处：第一编总则第五章「生态环境影响评价」，第八十二条到第一百一十条，二十九条。

一部法，一章，几乎一一对应。

旧法三十七条，二十八条进了这一章。剩下六条进罚则，三条无着落。

这个比例在十部法里是唯一的——其他九部都被拆进了好几个编、分编，只有它，整部进了一章。

但这一章里，有三条是法典新写的。

而真正改了的，是一条罚则：未批先建。

旧法罚「建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下」，法典罚「二十万元以上一百万元以下」。

「总投资」这三个字，法典全文零次。

要点

• 五章三十七条，零条原样：二十八条进法典第一编第五章（82–110 条），六条进第五编罚则，三条无着落（旧一、旧三十六、旧三十七）。照搬率 32.4%，十部法里排第六。
• 一章对一章：旧法五章，法典那一章没有分节，二十九条平铺。旧法原来的「规划的环境影响评价」「建设项目的环境影响评价」两章，在法典里合成一章，只靠条号分段。
• 旧 6–19 共 14 条，偏移恒 +79：到法典 85–98，十四条连续，一条不断。这是十部法里第三长的一段连续平移（噪声 32 条、海洋 47 条之后）。
• 三次跳变，三条新条：偏移量从 +79 涨到 +80（法典第九十九条插入）、+81（第一百零三条插入）、+82（第一百零五条插入）。三条全是新写的制度。
• 未批先建罚款从比例制改定额制：旧第三十一条「处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款」，法典第一千零九十五条「其中，报批、审核类型为生态环境影响报告书的，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，处一百万元以上一千万元以下」。「总投资」法典零次。
• 大项目变宽，小项目变严：十亿元的项目，旧法罚一千万到五千万，法典罚二十万到一百万（严重情节一百万到一千万）；一千万元的项目，旧法罚十万到五十万，法典罚二十万到一百万。分界线大约在投资额两亿元附近。
• 温室气体进了环评：法典第八十二条第二款全新，「国家加强温室气体排放的生态环境影响评价」。
• 三条全新制度：第九十九条技术单位备案管理、第一百零三条审批部门全文公开、第一百零五条不予批准的五种情形。
• 旧第一条没了：「为了实施可持续发展战略」这句立法目的在法典里没有对应条，「可持续发展」法典全文只出现 3 次，且都不在环评章。

一、五章三十七条，二十八条进同一章

旧法五章，法典那一章不分节。

按条号铺开看：

一眼能看出三件事。

第一，旧第四条和旧第五条合并进了法典第八十四条。旧四是原则条（客观、公开、公正），旧五是「国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价」，法典第八十四条把两者写在了一起，第二款就是旧五。

第二，旧第一条没有落点。它的位置被法典第八十二条（定义条）占了，但内容不是它。

第三，偏移量只有四个值：+79、+80、+81、+82。每跳一次，法典就插了一条新条。

二、旧 6–19 共十四条，偏移恒 +79

这一段是整部法搬迁最整齐的地方。

旧第六条到第十九条，十四条，全部到法典第八十五条到第九十八条，偏移恒 +79，十四条连续，一条不多一条不少。

内容也对得上：

十四条对十四条，顺序全同，偏移恒定。

这个整齐程度在十部法里排第三：噪声法有一段三十二条（旧 39–70→法典 568–599，偏移恒 +529），海洋法有四个污染防治章四十七条对四十七条，然后就是这一段。

为什么这一段这么顺？因为它是「程序条」。

规划环评和建设项目环评都是流程：谁编制、编什么、报给谁、谁审查、审查后怎么办。技术流程型条文最搬得动——这个规律在前面七篇里反复出现（噪声法的建筑施工章、固废法的危险废物章、放射性法的放射性废物章），到环评法这里是整部法都是流程。

环评法整部法就是一套程序，所以整部法搬得最整齐。

三、三次跳变，三条新条

偏移量四个值不是随机的。每跳一次，就是法典插了一条新条：

+79 → +80：法典第九十九条。

插入位置在旧第十九条（法典第九十八条）之后、旧第二十条（法典第一百条）之前。

法典第九十九条是全新的：

三款，三件事：独立客观公正＋质量控制制度、信用记录＋禁止利益关系、备案管理。

第三款的「备案」是新制度。旧法体系下，环评编制单位实行资质管理（甲级、乙级资质证书），归《建设项目环境影响评价资质管理办法》。2018 年修法时取消了资质，改成「信用管理＋能力要求」，但旧法没有写备案。

法典第九十九条第三款把备案写进法律：技术单位要报生态环境主管部门备案。

这是「取消资质」之后的替代性监管手段。取消资质是为了放开市场（不再有甲乙级门槛），但放开之后要有个抓手，抓手就是备案＋信用＋关键岗位人员要求。

+80 → +81：法典第一百零三条。

插入位置在旧第二十二条（法典第一百零二条）之后、旧第二十三条（法典第一百零四条）之前。

第一百零三条全新：

一句话，两件事：审批部门收到报告书后应当全文公开；发现未充分征求公众意见的，责成补征求。

旧法没有这一条。旧法只在第十一条规定「规划」环评的公众参与、在第二十一条规定「建设项目」环评的公众参与（建设单位自己征求），没有规定审批部门要把报告书公开。

这一条的意义：把公众参与从「建设单位愿不愿意做」变成「审批部门必须公开、必须核查」。公众参与的第一个环节是看到报告书，旧法体系下报告书在审批前是不公开的（只有受理公告和拟批准公示，附的是简本），法典要求全文公开。

+81 → +82：法典第一百零五条。

插入位置在旧第二十三条（法典第一百零四条）之后、旧第二十四条（法典第一百零六条）之前。

第一百零五条全新，五种不予批准的情形：

旧法全文「不予批准」零次。

旧法只在第二十三条讲审批权限、第二十四条讲重新报批、第二十五条讲不得开工，从来没有列举过什么情况下不予批准。

实务里这一直是个空白：审批部门不批，依据什么？以前只能引《环境影响评价法》第二十五条（未经批准不得开工）反推，或者引《建设项目环境保护管理条例》第十一条（那个条例列了五种情形）。

法典把条例里的五种情形提到了法律层级。

对律师的意义：不予批准的行政行为，2026 年 8 月 15 日以后有了法律层面的审查标准。复议、诉讼中判断「不批是否合法」，直接对第一百零五条五项。

而且第（二）项值得单独说：「所在区域、流域、海域生态环境质量未达到生态环境质量标准，且建设项目拟采取的措施不能满足生态环境质量改善目标管理要求」——这是「区域限批」的法律化。一个地方空气质量不达标，新建项目就算自身达标也可能批不下来。

四、未批先建：从「总投资百分之一到五」改成「二十万到一百万」

这一节是这一篇的核心。

旧第三十一条第一款：

建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

罚款算法变了：从比例制改定额制。

用词核对：法典全文「总投资」零次，「总投资额」零次。旧环评法「总投资额」1 次。

这是十部法里唯一一次把罚款计算基准从「按标的额比例」改成「定额」。其他九部的罚则都是定额（二十万到一百万、五十万到五百万），只有环评法旧法用比例。

改完之后，罚款数额随项目投资额变化的方向反了过来。

算三笔账：

小项目变严：1,000 万元的项目，旧法最低罚 10 万，法典最低罚 20 万，翻倍。

大项目变宽：10 亿元的项目，旧法最低罚 1,000 万，法典最低罚 20 万，降到五十分之一。

分界点在哪？旧法 1% 等于法典下限 20 万时，投资额是 2,000 万元；旧法 5% 等于法典上限 100 万时，投资额也是 2,000 万元。

分界线就在投资额 2,000 万元附近。投资额低于 2,000 万的项目，新法更重；高于 2,000 万的项目，新法更轻。

有没有可能法典更重？有——「情节严重」档：报告书类 100 万到 1,000 万。这一档对应投资额 1 亿到 10 亿之间旧法的中位数。也就是说：

只有在「情节严重」且投资额在 1 亿到 10 亿之间时，法典的罚款才可能与旧法相当；投资额超过 10 亿，法典最重也就 1,000 万，旧法最轻 1,000 万、最重 5 亿。

这个变化的实务意义极大。

一个 50 亿元的化工项目未批先建，旧法罚 5,000 万到 2.5 亿，足以让项目死掉；法典罚 20 万到 1,000 万，对项目投资方来说是零头。

立法者为什么这么改？三个可能的理由：

一是比例罚的不确定性太强。总投资额怎么算？含不含土地款、流动资金、建设期利息？实务里争议极大，每个案子都要审计。

二是比例罚与「过罚相当」原则冲突。同样是无环评开工，一个 50 亿的项目罚 2.5 亿，一个 500 万的项目罚 25 万，违法行为的性质完全一样，罚款差 1,000 倍。

三是给「情节严重」留了重罚空间。法典用「情节严重」这一档处理大项目，情节严重与否由执法机关裁量，比机械按比例更灵活。

但要提醒一句：罚款降了，不等于违法成本降了。

法典第一千零九十五条第二款新增了拘留：被责令停止建设或者恢复原状，拒不执行的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

旧法没有这一款。旧法只在第六十三条（移送公安）里规定拘留，那是《环境保护法》的条文，环评法自己没有。

所以：罚款降了，人身罚上来了。对建设单位负责人来说，2026 年 8 月 15 日以后「拖着不改」的代价从「多罚点钱」变成「可能被拘留」。

五、温室气体进了环评

法典第八十二条，第一款是旧法第二条的定义条，第二款是全新的：

「国家加强温室气体排放的生态环境影响评价」——这一句旧法没有。

旧法第二条只有一款，定义环评是「对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估」。

「影响」里含不含温室气体？旧法体系下这个问题的答案是「不含」。因为《环境影响评价法》管的是「污染」和「生态破坏」，温室气体不是污染物（我国法律体系长期不把二氧化碳定为污染物），规划环评和项目环评的技术导则里也没有碳排放评价的强制要求。

2021 年生态环境部发过《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》，在七个省试点，但那是规范性文件，不是法律。

法典第八十二条第二款把这件事写进了法律。

而且注意它的立法技术：不是直接规定「编制环评要评价温室气体」，而是授权国务院生态环境主管部门规定「具体办法和实施步骤」。

这是留了口子的写法——先确立原则（国家加强），再授权定细则（办法和步骤）。这样的好处是不用一次性解决技术难题（哪些行业要评、评到什么程度、用什么方法、和碳市场怎么衔接），坏处是在细则出来之前，这一款不能直接作为执法依据。

实务提示：涉及碳排放的建设项目环评争议，2026 年 8 月 15 日以后可以引法典第八十二条第二款作为原则依据，但具体的评价要求还要等配套办法。在办法出台前，法院大概率不会仅凭这一款认定环评文件违法。

六、两条并一条：旧 29 和旧 30 合进法典 1063

旧法第四章法律责任六条，第一条是旧第二十九条，讲规划编制机关的义务：

规划编制机关违反本法规定，未组织环境影响评价，或者组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。

第二条是旧第三十条，讲规划审批机关的义务：

规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案，依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。

两条，两个主体（编制机关、审批机关），两种违法（不编、乱批）。

两款。第一款把旧第二十九条和旧第三十条并成了一句，中间用分号隔开。

第二款是旧第三十三条（审批环节收费责令退还）的升级：

旧第三十三条：「负责审核、审批、备案建设项目环境影响评价文件的部门在审批、备案中收取费用的，由其上级机关或者监察机关责令退还；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。」

法典第一千零六十三条第二款：加了「索取、收受财物，或者谋取其他不正当利益」三种情形，处理方式从「责令退还」扩到「责令退还或者予以没收」。

「没收」是新增的。旧法只退不没，法典可以没收。

还有一处措辞变化值得注意：旧法两条都写「由上级机关或者监察机关依法给予行政处分」，法典写「对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分」。

「行政处分」改成「处分」，删了「行政」两个字。因为处分主体不限于行政机关（还包括监察机关作出的政务处分），「行政处分」这个词在 2018 年监察法之后已经不准确。

这个改动在法典里是统一的：旧环保法第六十八条、旧环评法第二十九条、旧放射性法第四十八条，凡是用「行政处分」的地方，法典一律改成「处分」。

七、自行编制与禁业：旧 32 保留，新加一款

旧第三十二条是环评质量问题的罚则，罚款幅度五万到二百万，在十部法里算重的：

建设项目环境影响报告书、环境影响报告表存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题的，由设区的市级以上人民政府生态环境主管部门对建设单位处五十万元以上二百万元以下的罚款，并对建设单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五万元以上二十万元以下的罚款。

第一款：罚款幅度一个字没改，五十万到二百万、责任人五万到二十万。加了两处：执法主体从「设区的市级以上人民政府生态环境主管部门」扩到「生态环境主管部门、海警机构按照职责分工」；加了「情节严重的，责令限制生产、停产整治」。

第二款是全新的：自行编制的禁业罚。

旧法体系下环评文件必须由有资质的单位编制，建设单位自己编不了，所以旧法只罚建设单位（委托方）和资质单位。2018 年修法取消资质后，建设单位可以自行编制（法典第九十八条明确了这一点），这时候就需要一条罚「自己编坏了的」。

法典第二款：建设单位自行编制，有前款质量问题，罚编制主持人和主要编制人员一万到五万，五年禁业；情节严重，十年禁业。

这是十部法里唯一一条对自然人设「禁业」处罚的条文。

注意它的对象：不是建设单位，是「编制主持人和主要编制人员」——具体的人。

实务含义：2026 年 8 月 15 日以后，环评工程师自己接活编坏了报告，不只是单位被罚，个人要被罚钱、被禁业。这跟《证券法》对保荐代表人、会计师的处罚逻辑一致了。

八、旧第一条没了：可持续发展战略的退场

旧第一条：

为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。

法典里没有对应条。

比对器判「无对应」，这次判对了——法典没有为环评制度单独写一条立法目的。环评章（第八十二条）第一条就是定义条，直接进入内容。

立法目的统一由法典第一条承担。

旧第一条里三个核心表述，去向如下：

「实施可持续发展战略」——「可持续发展」法典全文出现 3 次，没有一次在环评章，也没有一次作为立法目的。这个词在法典里被「绿色低碳发展」「人与自然和谐共生」替代了。

「促进经济、社会和环境的协调发展」——「协调发展」法典里有，但不再是环境法的目的表述。法典第一条的落脚点是「实现中华民族永续发展」。

「预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响」——这一句实质内容保住了，搬到了法典第八十二条的定义里（「提出预防或者减轻不良生态环境影响的对策和措施」）。

所以旧第一条不是被删了，是被拆了：目的部分上交法典第一条，预防功能下沉到定义条。

这种处理在法典里是通例。十部法每部都有一条立法目的条，法典只留一条（第一条），其余九部的立法目的条全部拆解：能上收的上收到第一条，不能上收的（比如放射性法的「促进核能、核技术的开发与和平利用」）就近挂在分编总则条后面。

旧法第二条到第五条的总则条，只剩第一条没了。

九、还有三条无着落

除了旧第一条，还有两条：

旧第三十六条：「军事设施建设项目的环境影响评价办法，由中央军事委员会依照本法的原则制定。」

法典第一千二百四十一条：「国务院、中央军事委员会可以依照本法规定的原则制定有关军队生态环境保护工作的具体管理办法。」

这一条其实承接了旧第三十六条，但比对器判不到，因为：主体从「中央军事委员会」扩到「国务院、中央军事委员会」；对象从「军事设施建设项目环评」扩到「军队生态环境保护工作」；动词从「制定」变成「可以制定」。

从「必须制定」到「可以制定」，这是一处收缩。旧法用的是「由……制定」，是无条件的；法典用「可以……制定」，是授权性的。

旧第三十七条：「本法自 2003 年 9 月 1 日起施行。」

→ 法典第一千二百四十二条（施行日期条）。这条永远判「无对应」，因为它只讲日期。

所以环评法真正落空的，只有旧第一条一条。

把这一篇的判定过程整理成表，六个要件：

六个要件里，前三个解决「判无对应是否成立」，后三个解决「落点是否找对」。

这一篇里，比对器把旧 3（适用范围条）判到了大气分编第一百九十一条（相似度 0.379）——理由是两边都有「中华人民共和国领域」这串字。而旧 3 的真落点是法典 83，就在它该在的位置上，偏移 +80。

同一个偏移量区间里的条，却被判到了另一个编，这是纯粹的干扰项错误。识别方法很土：把偏移量算出来，看落点是否落在同一条偏移线上。

十、边界：环评法管不到的地方

一、环评的技术导则不归法典管。法典定的是程序（谁编、编什么、报给谁、多久批），技术方法在生态环境部发布的导则里（《环境影响评价技术导则 总纲》HJ 2.1、《大气环境》HJ 2.2、《地表水环境》HJ 2.3 等）。

二、规划环评与规划审批的关系，部分归《城乡规划法》。法典第八十六条规定国土空间规划要编环评篇章，但规划本身怎么编、怎么批，归《城乡规划法》和国土空间规划体系。

三、建设项目环评与排污许可的衔接，归《排污许可管理条例》。法典第九十八条讲环评编制，第一百七十六条讲排污许可，两者的衔接（环评批复内容要不要写进许可证）在条例和《固定污染源排污许可分类管理名录》里。

四、登记表备案的具体程序不归法典管。法典第一百零二条第三款规定「国家对生态环境影响登记表实行备案管理」，备案系统的操作规则在《建设项目环境影响登记表备案管理办法》。

五、环评文件的审批时限，法典有规定但可延长。法典第一百零二条第二款：报告书六十日、报告表三十日。但《建设项目环境保护管理条例》第九条规定可以延长，延长期限有上限。

六、海洋工程环评有专门规定。旧环评法第三十一条第四款：「海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。」法典第一千零九十五条把这句话删了，改成第四款讲核设施。海洋工程未批先建的处罚，现在走法典海洋分编的罚则（第一千一百四十一条前后），不走第一千零九十五条。

十一、实务四点

第一点，未批先建的罚款要重算，别再按投资额乘百分比。

2026 年 8 月 15 日以后立案的案件，不管项目多大，罚款都在法典第一千零九十五条的四个档里：报告书一般 20–100 万、报告书严重 100–1,000 万、报告表一般 10–50 万、报告表严重 50–500 万。

「情节严重」怎么认定，法典没写。从其他条的用法看，通常指：造成环境污染或者生态破坏后果、被责令停止建设拒不执行、两年内两次以上违法、伪造材料逃避审批等。这类案件要提前准备「不属情节严重」的证据。

第二点，拘留是新风险，别忽略。

法典第一千零九十五条第二款：被责令停止建设或者恢复原状，拒不执行的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员拘留五到十五日。

触发条件只有一个：拒不执行。所以收到责令停止建设决定书之后的应对方式很关键——要么停工，要么复议诉讼，不能拖。拖就是拘留。

第三点，不予批准的行政行为，审查标准明确了。

法典第一百零五条五项。行政复议、行政诉讼中主张「不予批准违法」，要逐项排：项目是否符合法律法规和法定规划、所在区域环境质量是否达标、污染防治措施是否可靠、改扩建项目有没有针对原有问题、报告书有没有严重质量问题。

反过来，行政机关作不予批准决定，必须落到这五项之一，不能只写「经研究不予批准」。

第四点，环评工程师个人的风险上来了。

自行编制的项目，报告书出质量问题，编制主持人和主要编制人员罚 1–5 万、禁业 5 年（严重 10 年）。

这条对个人执业的影响比罚款本身大。禁业五年的意思是五年内不能签任何环评报告，对职业环评工程师等于职业生涯中断。建议：接活前做充分的基础资料核查，留存核查记录；报告书的关键结论要有支撑材料；不要为赶工期省掉现场踏勘。

十二、一句话收束

环评法三十七条，二十八条搬进法典同一章，一章对一章，旧第六条到第十九条十四偏移恒 +79，是十部法里搬得最整齐的一部。

整齐的代价是「改的地方少但改得狠」。三条新条插进来（技术单位备案、审批全文公开、不予批准五种情形），把偏移量从 +79 顶到 +82；一处罚则改了算法（总投资百分之一到五 → 二十万到一百万），让大项目变宽、小项目变严；一条立法目的条没了，「可持续发展战略」这个词从环境法体系里退场。

这一篇的结论可以用一句话概括：程序一个字一个字搬，责任一分钱一分钱算。

接着看

十部被废止的法律，已经拆了八部：

• 十部法八百八十一条并入法典：原文比对总账
• 大气法二百六十五条：污染防治那一章拆成了八个分编
• 水法一百零三条：饮用水源那十三条整章平移
• 固废法一百二十六条：生活垃圾和危险废物两章原样搬走十七条
• 海洋法一百二十四条：海洋生态保护那一章整章搬进生态保护编
• 噪声法九十条：交通运输那十五条全部九成以上相似
• 放射性法六十三条：废物那一章九条一条不少搬到六百四十三
• 环境保护法七十条：一条都没原样搬，因为「环境」全改成了「生态环境」

剩下两部：清洁生产促进法（四十条，零原样、二十一条无对应）、循环经济促进法（五十八条，未被废止）。

清洁生产法与循环经济促进法这一对是整组最有张力的：一部被废止了却只吸收一成，一部没被废止、照搬率同样是 10%。一个废一个留，为什么？下一篇拆清洁生产法，再下一篇拆这一对。

环评手续相关的实务路径：行政许可不予受理的救济路径讲的是报批被退回怎么办，行政处罚应对指南排的是收到处罚决定书之后的六十日，行政处罚申辩书模板可以直接用；法典与旧法衔接页面有新旧条文对应全表。

不予批准、未批先建的行政诉讼看行政诉讼受案范围；公益诉讼和周边居民维权的路径看举报与查处流程、环境污染侵权证据、环境污染责任；伪造环评材料涉及刑责的看污染环境罪与提供虚假证明文件类犯罪的边界。

同类案件可参考超标排放重大风险公益诉讼案；行政处罚常见问题在行政处罚问答。

生态环境法典全文可查，环境影响评价法旧文本也在库里，可以对着读。法条深读栏目下还有一百四十多篇按分编逐条拆的稿子，行政类专题按程序类型归了口，生态环境法典与环境影响评价两个标签能翻出全部相关篇目。建设项目要约定环评编制责任的，合同范本库有技术服务合同模板；查企业和编制单位的处罚记录，用启信。

环评的程序性规定主要在行政法规里：建设项目环境保护管理条例规定的是分类管理、审批时限、验收程序，与法典的实体条款配套使用。

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以上为条文比对与实务分析，不构成正式法律意见。个案请以律师正式意见为准。