自然保护地公共服务与界线标志：能搞什么活动、界桩能不能挪

自然保护地公共服务这件事，过去十年一直处在“政策鼓励、法律沉默”的状态。文件里说要“让老百姓共享生态红利”，落到具体项目上，管理部门最常给的一句话是“没有依据”。法典第八百六十四条把这个依据补上了，但同时划了一条很硬的红线：能搞的只能是一般控制区里按规定划定的适当区域，能搞的只是科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育这五类，而且不得与保护目标不一致。这三重限制叠在一起，任何文旅项目落地前都要逐条过关。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第八百六十三条：多元共治与“生态产品”这个词

这一条一句话，三层内容。

第一层是“整体保护”。这四个字在自然保护地语境下有特定含义：不是把保护地圈起来不管，而是把山水林田湖草沙作为一个系统对待，避免按要素分割管理。与之配套的是《自然保护区条例》2026 年修订版第二十条“国家坚持山水林田湖草沙一体化保护，按照自然生态系统特性和内在规律，对自然保护区实行整体保护、系统修复、综合治理”。

第二层是“长效机制”，参与主体列了四类：政府、企业事业单位、社会组织、公众。这是把过去分散的“社会参与”政策整合成一个机制表述。

第三层是“指导、支持”的对象，列得比较具体：自然保护地内原有居民、农村集体经济组织、周边居民、企业。“指导、支持”这两个动词说明国家不强制、不禁止，而是鼓励参与保护。

最值得琢磨的是最后半句：“提供与自然保护地保护目标相一致的生态产品和服务。”

“生态产品”是这几年政策文件里的高频词，但它第一次出现在法律条文里，就在这一条。它的法律意义在于给了原住民与周边社区一条合法的收入路径：不是靠砍树、放牧、采矿，而是靠提供与保护目标一致的生态产品和服务——生态种养、自然教育、观鸟向导、林下经济、生态监测服务。

这条路径的两个限制是明摆着的：一是必须“与保护目标相一致”，二是“提供”的主体是居民、集体经济组织、企业，不是政府部门。政府部门在这里的位置是“指导、支持”。

实务中常见的一种误解，是把这一条当成自然保护地内开展经营的许可依据。它不是许可条款，不创设经营权，也不豁免其他审批。要做生态旅游，仍然要走第八百六十四条的“按规定划定适当区域”，还要走文旅、市场监管等一串许可。

三、第八百六十四条：三款之间是“A 可以、B 不得”的结构

这一条是本节的核心，三款各有分工。

第一款定目标：完善公共服务体系、提升公共服务功能、促进社会共享生态价值。这是国家义务条款。

第二款定空间与活动：一般控制区可以按规定划定适当区域，设置必要的辅助设施设备，为五类活动提供支持。

这一款有四个限定，缺一不可。

第一个限定是空间：一般控制区。核心保护区被排除。理由很清楚：核心保护区的功能是保存完整的自然生态系统或者让生态脆弱区域休养生息，人的进入本身就是干扰。

第二个限定是程序：“按照规定划定适当区域”。这六个字是关键。“按照规定”指向的是该自然保护地的总体规划、管控分区方案，以及主管部门的划定文件。没有划定，就不能开展。实践中很多项目的违法点就在这里：地方招商落地，直接在保护地里修了观景台，但总体规划里没有把这块区域划定为可开展公共服务的区域。

第三个限定是设施性质：“必要的辅助设施设备”。必要与辅助是两个尺度。必要的反面是奢侈，辅助的反面是主体。建一个生态厕所、一个观鸟屋、一条木栈道，是辅助设施；建一个度假酒店、一个实景演出剧场，不是。

第四个限定是活动类型：科学研究、科普宣传、生态旅游、教育文化体育。有一个“等”字，所以是开口清单。但开口要落在“公共服务活动”这个属概念上。以“等”字为依据去搞商业地产，是把开口当漏洞。

第三款定红线：“自然保护地区域内不得开设与保护目标不一致的参观、旅游等项目。”

这一款的适用范围是“区域内”，不限一般控制区，也包括核心保护区。也就是说，即使在核心保护区，法律也没有用“一律禁止一切活动”的表述，而是用了“不得开设与保护目标不一致的参观、旅游等项目”这个更有弹性的标准。

这个表述的优点是不僵化，缺点是判断标准软。“与保护目标是否一致”由谁判断？答案是：由该自然保护地的保护目标（写在总体规划里）来判断。所以争议的落脚点永远是总体规划怎么写的。

实务里有一种抗辩经常出现：“我这个项目已经批了，手续齐全。”这个抗辩在第八百六十四条第三款面前不成立。第三款规范的是行为的实质，不是程序。手续齐全但与保护目标不一致，仍然违法。反过来说，判断某个旅游项目是否违法，正确的方法是三步：先找该保护地的保护目标，再看项目内容与保护目标的关系，最后才看审批手续。

四、第八百六十五条：生态建设三件事，和两句被删掉的话

这一条列了三件事：建设生态廊道、开展重要栖息地恢复、废弃地修复。前提是“尊重自然规律”。

生态廊道是近十年的新概念，目的是解决栖息地破碎化。一条高速公路把一片林子切成两半，种群之间不能交流，长期看会导致遗传多样性下降。建生态廊道——天桥、涵洞、鱼道——就是把这个连接补回来。

重要栖息地恢复与废弃地修复分别对应两类空间问题：前者是被破坏的关键生境，后者是采矿、取土、建设留下的废弃地。

《自然保护区条例》2026 年修订版第二十五条写得更细，而且有两条重要内容法典没有吸收。

第一款后半句：“受损自然生态系统修复、生态廊道连通、重要栖息地恢复等应当坚持自然恢复为主；确有必要开展种群调控、树种更新等人工修复活动的，应当充分听取有关方面意见，按照有关规定制定科学合理的修复方案并依法实施。”

这里有两层被法典删掉的内容：一是“坚持自然恢复为主”的原则，二是人工修复的程序要求（听取意见、制定方案、依法实施）。

第二款：“自然保护区管理机构应当采取措施，加强对外来物种入侵的防范和应对，维护生态系统安全，提高生态系统质量。”这一款法典完全没有。

这两处减法有实际后果。某地为了“快速复绿”，在自然保护地里大面积引进外来草种，几年后外来种扩散、本地植被退化的案子，如果只看法典第八百六十五条，找不到“自然恢复为主”和“防范外来物种”的依据，必须回条例。这也是为什么讲生态修复的案子，法典与条例要一起引。

五、第八百六十六条：总体规划只剩一句话

这一条只写了两个动作：国家公园管理机构组织编制总体规划；规划要明确目标任务、保护对象、保护措施，并对生态修复活动和原有居民生产生活活动作出安排。

对比《国家公园法》第二十一条，法典删掉了四块内容。

第一块是程序：“组织编制国家公园总体规划，应当广泛听取有关方面意见、深入论证。”

第二块是批准：“国家公园总体规划经所在地省、自治区、直辖市人民政府审查同意后，报国务院国家公园主管部门批准实施。国务院国家公园主管部门审查批准国家公园总体规划，应当征求有关部门的意见。”

第三块是衔接：“国家公园总体规划应当与国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划等相衔接。”

第四块是公开：“国家公园总体规划应当向社会公开。”

这四块加起来，构成一个完整的规划程序：编制→听取意见→省级审查→主管部门批准→征求部门意见→衔接上位规划→向社会公开。法典一句话全部省略。

后果是：只看法典，会以为国家公园总体规划由管理机构自己编、自己定。实际上批准权在国务院国家公园主管部门，省级政府有审查权，公众有知情权。

写意见时这一条必须与《国家公园法》第二十一条合并引用。当事人质疑某个规划不合法，最有力的切入点往往不是内容，而是程序——有没有听取意见、有没有经省级审查、有没有公开。

六、第八百六十七条：勘界、标志与四种禁止行为

这一条两款。

第一款分配两个动作：勘界由省级人民政府“及时组织完成”；界线标志由管理机构“根据保护和管理需要及时设置”。

主体分得很清楚：勘界是政府的活，设标志是管理机构的活。两个“及时”是义务性表述，但没有配套的期限与责任。

对比《国家公园法》第十七条，法典删了两处：一是标志的具体形式（界碑界桩、电子标识或者电子围栏），二是“涉及国家海洋权益的国家公园，由国务院有关部门组织完成勘界”这一款。

第一处删除的影响在举证。法典只写“界线标志”，那么电子围栏、电子标识算不算界线标志？从体系解释看应当算，《国家公园法》第十七条已经把这三类并列。但如果案件发生在非国家公园的自然保护地，就要看《自然保护区条例》2026 年修订版第十七条——它同样列举了“界碑界桩、电子标识或者电子围栏”。

第二处删除的影响在涉海国家公园的勘界主体。法典没有特别规定，只能回《国家公园法》。

第二款是禁止性规定，四种行为并列：损毁、涂改、遮挡、擅自拆除或者移动。

四种行为的违法性是对称的，但危害程度不同。损毁是把标志弄坏了，遮挡是用东西挡住让标志看不见，涂改是改了上面的内容（比如把界线的字改成另一个方向），擅自拆除或者移动是把标志挪走。

注意“擅自”两个字只修饰“拆除、移动”，不修饰“损毁、涂改、遮挡”。也就是说，损毁、涂改、遮挡没有“经批准可以”的出口，一律禁止；拆除、移动在经批准的情况下可以。

实务中最常见的是“移动”：施工时把界桩挖出来放到一边，完工后忘了插回去，或者索性插到界线以外几十米。这类行为的定性不难，难的是证明。举证要点是：原标志位置（勘界成果、坐标记录、历史影像）、移动后的位置、移动行为与行为人的关联。

还有一个容易被忽略的点：这一条第二款的适用对象是“国家公园界线标志”。自然保护区的界线标志，法典没有在本节规定，依据在《自然保护区条例》2026 年修订版第十七条第二款，表述完全一致。所以自然保护区的界标被挪，援引的是条例，不是法典。

七、要件与举证

这一节涉及的案件主要有三类：擅自开展旅游经营、破坏界线标志、规划程序违法。要件与举证分配如下。

八、边界与不适用

第一，第八百六十四条第二款不是许可授权。它写的是“可以按照规定划定适当区域”，主语是国家与保护地管理机构，不是经营者。当事人不能据此主张自己有权在保护地内开展生态旅游，经营权要另行取得。

第二，第八百六十四条第三款不是处罚依据。它设定了禁止性义务，但本节没有罚则。要处罚，必须找到具体的法律责任条款，通常在该保护地适用的单行法罚则里，或者法典第五编法律责任部分关于破坏自然保护地的规定。

第三，第八百六十五条不分配修复责任。它讲的是国家加强生态建设，是国家的义务，不是某个企业或者个人的义务。企业造成生态破坏后的修复责任，依据是法典关于生态修复与损害赔偿的条款，以及《生态环境损害赔偿制度改革方案》一类的政策与司法解释，不能用这一条替代。

第四，第八百六十六条不能单独用来质疑规划。这一条没有规定程序，程序要求在《国家公园法》第二十一条。只引法典这一条，主张“规划没公开所以违法”，会被问“哪一条要求公开”。

第五，第八百六十七条只规范国家公园。自然保护区的界线标志，依据在《自然保护区条例》2026 年修订版第十七条；风景名胜区的界标，依据在《风景名胜区条例》。三套规范不能混引。

还有一处需要提醒：核心保护区不是绝对不能进入。第八百六十四条第三款只禁止“与保护目标不一致的参观、旅游等项目”，而核心保护区的基本规则在《自然保护区条例》2026 年修订版与各保护地的总体规划里——通常规定因科研、监测、执法等需要经批准可以进入。把“核心保护区禁止进入”当成绝对规则，会误判合法的科研进入。

九、给实务的三句话

第一句：判断一个旅游项目是否合法，先看保护目标，再看区域划定，最后看审批手续。顺序颠倒就会得出错误结论。

第二句：看到“可以按照规定划定适当区域”，就要去找那份划定文件。找不到，项目就没有空间依据。

第三句：界标类案件，先确定涉案标志是不是法定界线标志，再确定是四种行为里的哪一种，最后看有没有“经批准”的证据。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第八百六十三条至第八百六十七条及相关法律法规撰写，条文以现行有效文本为准。文中观点为作者个人分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合事实与证据另行判断。