生态修复、生态产品与自然资源督察：修复责任从哪来、产品的价值怎么算、督察动的是什么

生态修复是第三编里最有实操价值的一段。前面几篇讲的是“不许做什么”，这一篇讲的是“做坏了怎么补”。第六百九十一条给出修复的原则和机制，第六百九十三条把修复的成果变成可以交易的“生态产品”，第六百九十五条给了一个新的监督工具，第六百九十四条管突发事件的应急处置，第六百九十二条管城乡绿化，第六百九十六条管国际合作。六条跨度很大，但都围绕一个核心问题：生态的价值怎么被承认、被计量、被兑现。这个问题不解决，修复就只能靠财政掏钱、靠行政命令推动，走不远。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第六百九十一条：八个字否定四种做法

这一条第一款有三层内容：工作机制、修复原则、投入机制。

工作机制是“源头保护和全过程修复治理相结合”。这句话的意思是，不能等到破坏了再修，要从源头防；同时修复也不是一次性工程，要从调查、方案、实施、监测、评估一路管到底。

修复原则是这一条的核心：“尊重自然规律，宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒”。

这八个字值得逐条拆开，因为它们各自否定了一种常见的错误做法。

宜林则林——否定在草原上种树。草原的降水、土壤、温度条件适合草本植物，强行造林，树活不了几年，即使活了也会因为耗水而让地下水位下降，最后树死草也退。这类项目在北方牧区曾经很常见，投入巨大、效果相反。

宜草则草——否定在应该长草的地方硬造林、硬造景。有些地方为了绿化指标，把天然草地翻掉种树、种花，结果生态功能反而下降。

宜沙则沙——否定把沙地全部变成林地。沙地本身是一种生态系统，有它特有的植物群落和动物。把沙地全部固化成林，会破坏沙地生态，也会消耗大量水资源。防沙治沙的目标是“不扩张、不危害”，不是“消灭沙漠”。

宜荒则荒——否定对荒漠化的过度干预。这一条与第七百五十四条、第七百五十八条是一套逻辑：原生荒漠要保护，不是要改造。有些荒漠生态系统一旦被“治理”，反而失去原有价值。

这八个字在实务中的用法很直接：拿到一份修复方案，先看它的措施与当地的立地条件是否匹配。在年降水量二百毫米的荒漠草原区规划大面积乔木林，在湿地规划硬化护岸，在山坡规划景观草坪，都属于“不宜”的典型，可以据此质疑方案的合理性，进而质疑修复费用的真实性。这一招在生态环境损害赔偿磋商和公益诉讼调解中用得最多——修复费用动辄上千万，措施选错了，钱就白花。

投入机制是“多元化投入”。这一句承认了财政包不了全部修复的现实，明确鼓励社会资本参与。落地形式包括生态环境导向的开发模式、修复后的产业运营权、碳汇与生态产品收益、政府和社会资本合作。要注意的是，社会资本参与不改变修复的公共属性，修复目标和验收标准仍由主管部门定。

最后一层是监测、监督、成效评估。这三件事决定了修复不是“干完就完”。成效评估尤其重要：修复项目完工后要跟踪监测若干年，看生态指标是否达到方案设定值。达不到的，要补修。这条在合同里应当写成明确的验收条件和违约责任。

三、修复责任的四个来源

生态修复责任不是只从法典来。现行法下有四个独立来源，各有各的构成要件和程序。

第一个来源：民法典的生态环境修复责任。 民法典侵权责任编规定，违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任；侵权人在期限内未修复的，上述机关或组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。这是修复请求权的民法基础。

第二个来源：生态环境损害赔偿制度。 省级、市地级政府及其指定的部门、机构，作为赔偿权利人，对造成生态环境损害的单位或个人开展索赔。程序是先磋商、磋商不成再诉讼。这条路的特点是行政机关主导、可以磋商、赔偿范围包括修复费用、修复期间损失、功能损失和调查鉴定评估费用。具体规则见《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》。

第三个来源：环境民事公益诉讼。 检察机关、法律规定的社会组织提起，请求被告承担修复责任或者赔偿修复费用。这条路的特点是社会主体可以发起，不依赖行政机关。

第四个来源：行政责令修复。 主管部门在查处违法行为时，可以责令限期修复。这是行政行为，不走诉讼，相对人不履行可以代履行。

四条路可以并用，但要防止重复受偿。同一损害，如果政府已经通过磋商拿到了修复费用，社会组织再起诉要求同一笔费用，法院一般不会重复支持；反过来，如果公益诉讼已经判了修复，行政机关再责令修复同一事项，也应当避免重复执行。实务中的处理办法是信息共享加程序衔接：磋商阶段公告、诉讼阶段查明在先程序、执行阶段统一验收。

四、第六百九十二条：绿化也有科学义务

这一条看上去最软，其实很有用。

“城乡绿化应当因地制宜，科学选择绿化树种草种，加强监测评估，满足健康、安全、宜居的需求。”四句话，四个要求。

因地制宜——否定跨气候带引种。南方树种搬到北方，热带草坪铺到寒冷地区，都属于违反。

科学选择树种草种——这里的关键词是“科学”，意味着有依据可查。选择依据包括立地条件、气候区划、树种适宜性、抗逆性。选错树种导致大面积死亡，是可以追责的——施工方、设计方、供苗方都可能承担责任。

加强监测评估——绿化不是种完就完，要跟踪成活率、生长状况、生态效益。

满足健康、安全、宜居——这一句把绿化的服务对象说清楚了：是人，而且包括健康和安全两个维度。这一条有几个直接的应用场景：飞絮树种（杨柳雌株）在城市密集区种植引发过敏投诉；致敏花粉植物在居住区大面积种植；根系破坏地下管线和建筑基础；高大乔木遮挡采光、影响消防通道。这些纠纷以往只能靠侵权责任和物业管理规定处理，现在多了一层绿化科学性的依据。

《城市绿化条例》和《古树名木保护条例》是这一条的具体化。城市绿化中的大树进城、古树移植、反季节种植，都在这些条例里有明确限制。

五、第六百九十三条：生态产品的三层机制

这一条是三段递进的结构，读的时候要按顺序看。

第一层：调查监测加统一确权登记，确定权责归属。 生态产品要能交易，前提是“这是谁的”。自然资源统一确权登记就是干这个的——把水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、使用权边界划清楚，登记造册。没有确权，就没有权利人；没有权利人，就没有交易主体。

第二层：价值评价加价值核算。 这是给生态产品定价的一层。核算方法目前主要有三种：当量因子法、功能价格法、能值分析法。不同方法算出来的数字差别很大，这也是生态产品价值核算目前在实务中争议最大的地方。一个县的生态系统生产总值，用不同方法算，可能差出一倍。

第三层：价值实现的路径。 这一层给了五个限定词：政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续、严格保护生态环境的前提下。五个词缺一不可，尤其最后两个——不可持续的、破坏生态的“价值实现”，都不合法。

目前的实现路径大体有六类：生态保护补偿（财政转移支付、流域横向补偿）、生态产品经营开发（生态旅游、林下经济、有机农产品）、生态权益交易（碳汇、水权、排污权、用能权）、生态资源权益融资（生态产品抵质押贷款）、生态修复后的产业导入、生态标签与认证。

实务上的价值在于两处。 第一处是生态损害赔偿里的“功能损失”计算。生态系统服务功能的损失，本质上是生态产品供给能力的损失，核算方法可以直接借用生态产品价值核算体系。第二处是生态保护补偿纠纷。补偿标准合不合理，要看核算方法和价值转化率，而不是拍脑袋。这两处都需要专业机构出具意见，单靠法律人算不出来。

六、第六百九十四条：风险防控的三方义务

这一条把义务主体分了三层。

第一层是国家，建立健全生态风险防控体系。这是制度义务。

第二层是县级以上政府及其有关部门，四件事：生态灾害预防、风险评估、隐患排查治理、灾害预防处置和灾后恢复。这四件事是职责，履职不到位可能构成行政不作为。

第三层是单位和个人，第三款：因突发性事件造成或者可能造成生态破坏的，应当立即采取有效措施解除或者减轻危害，及时依法报告、通报，接受调查处理。

这第三层最有实务价值，因为它设定了三项可以处罚的义务：立即处置、及时报告、接受调查。三项义务是并列的，违反了哪一项都可以单独追责。

要注意两处措辞。一是“造成或者可能造成”——不要求已经造成实际破坏，只要有造成破坏的可能就触发义务。二是“立即”和“及时”——这两个词没有量化标准，实践中按事件性质、危害程度、行业惯例判断，通常认为发现后数小时内为“立即”，二十四小时内为“及时”。

这类义务与突发环境事件应急管理制度是配套的，具体规则见突发环境事件应急管理的相关规定和各类专项应急预案。企业实务中最容易出问题的是“报告”这一环：有些企业怕处罚，先自己处理、处理不了再报，结果错过了处置窗口，最后因为迟报被单独处罚。要记住的是，报告本身不会加重责任，隐瞒和迟报才会。

七、第六百九十五条：督察的对象是政府

自然资源督察是一项特殊的监督制度，理解它的关键在于看清“督谁”。

条文写得很明确：国家自然资源督察机构根据授权，对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府，就三件事进行督察——自然资源保护和开发利用情况、国土空间规划实施情况、相关法律法规执行情况。

三个要点：

第一，督察对象是政府，不是企业。 这一点与生态环境执法、自然资源执法有本质区别。督察发现的问题，最终转化为对政府履职情况的评价和整改要求，而不是直接对市场主体作出处罚。

第二，督察内容是“三查”：查保护利用、查规划实施、查法律执行。第三项最宽，涵盖面很广，耕地保护、违法用地、围填海、矿产开发秩序都在其中。

第三，督察依据是“根据授权”。 这意味着督察权来源于国务院授权，督察机构的职权范围以授权文件为准，不是无限权力。

对律师来说，这一条的用法有两处。一是办理涉及地方政府的自然资源类案件时，督察意见、督察整改方案可以作为证明政府履职情况的材料；二是涉及违法用地、违法围填海的项目，如果已经被督察指出问题，那么后续的行政处罚、拆除决定在事实认定上会更难推翻。

八、第六百九十六条：国际合作与南极

前一句讲合作，后一句讲规范。

合作领域列了六项：生物多样性、野生动物、海洋生态保护、深海极地考察、防沙治沙、生态保护科学技术研究。这一句是政策宣示，为国际条约的缔结和履行提供国内法依据。

“依法规范有关南极活动，保护南极生态环境”这半句更有实操意义。

南极的法律地位由《南极条约》体系确定。我国是《南极条约》缔约国，也是《南极海洋生物资源养护公约》的加入国。国内对南极活动的管理，包括科考活动的审批、旅游活动的规范、环境影响评估的要求、废弃物处理的规定。随着南极旅游人数增长，商业旅游活动的合规问题开始出现，涉及船舶准入、登陆点选择、野生动物扰动、废物排放等。

这一条把“依法规范”写进法典，意味着南极活动不只是外交和外事管理问题，也纳入了生态保护的国内法框架。违反的后果，除了依据专门的南极活动管理规定处理，还可能触及生态保护的普遍性规定。

九、要件与举证

生态修复类案件的要件，核心是“损害是否成立”和“修复到什么程度”。六条落到举证上：

第四行是这一篇最实用的。修复方案被否掉的最常见理由不是费用太高，而是措施不对路。在干旱半干旱区规划乔木林、在湿地规划硬化护岸、在天然草地规划景观草坪，都属于明显不符合第六百九十一条的方案。这类质证不需要专业鉴定，只要拿出当地的降水、土壤、植被类型资料，加上方案文本，就能形成有效质疑。

十、边界与不适用

第一，本篇只讲第六百九十一条到第六百九十六条。第三编其余条文，总纲、自然保护地与生物多样性、规划标准与监测、森林草原湿地海洋江河湖泊荒漠六节，各自单列。

第二，生态修复责任不等于恢复原状。恢复原状是民法上的概念，要求恢复到损害发生前的状态；生态修复允许在无法完全恢复时采取替代性修复，比如异地补植、增殖放流、功能替代。判断标准是功能是否等效，不是形态是否相同。

第三，修复费用与功能损失不是一回事。修复费用是把生态修好的成本，功能损失是修复期间生态服务功能丧失的价值。两者可以同时主张，但计算口径不同，不能混同。

第四，生态产品价值核算目前没有统一的法定方法，核算结论一般作为参考，不宜直接作为赔偿数额的唯一依据。实践中通常以修复费用加期间损失为主要口径，功能损失作为补充。

第五，自然资源督察不直接产生对市场主体的权利义务。督察意见本身不是行政处罚，不能单独作为起诉对象；但它可以作为证明政府履职情况、认定违法事实的材料。

第六，南极活动的国内管理规范与《南极条约》体系并行。条约义务通过国内法落实，具体的审批、环评、废弃物管理要求以专门规定为准，法典这一条是原则性依据。

第七，本篇条文引用以《中华人民共和国生态环境法典》2026 年 8 月 15 日施行为准，此前的行为按行为时法律处理。

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以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。本文依据《中华人民共和国生态环境法典》第三编第一章条文撰写，不构成正式法律意见；修复方案与费用认定涉及专业技术判断，个案请结合鉴定意见、评估报告与主管机关口径。

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