自然保护地分类分级与设立批准：三类四级、两区制与批准权归谁

自然保护地分类分级这件事，看起来只是给一块地贴个标签，实际上决定了三件事：谁有权批、按什么强度管、争议归谁处理。法典第八百五十九条把三类分级写定，第八百六十条把批准权分配下去，第八百六十一条把管控分区统一成两区。这三条连起来，构成了一套完整的准入与管控结构。过去办案时经常遇到的一个困境是：同一块地既是自然保护区又是风景名胜区，两边的主管部门各罚一次，当事人不知道该听谁的。第八百五十九条第三款那句“各类自然保护地范围不得交叉重叠”，就是冲着这个问题来的。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第八百五十八条：标准体系为什么单列一条

标准体系在自然保护地管理里是“隐形的手”。一块地划进核心保护区，能不能修栈道、能不能建管护用房、能不能搞生态监测设施，靠的不是法律条文，而是标准。

法典把标准体系单列一条，写了两件事：建立健全体系、依法组织制定并适时修订。“依法”两个字指向的是标准化法与各部门的标准管理办法，“适时修订”针对的是标准长期不更新的老问题。

与《自然保护区条例》2026 年修订版第七条对照，条例的表述更细：由国务院林业草原主管部门和有关部门“按照职责建立健全自然保护区相关技术规范和标准体系”。法典把主语换成了抽象的“国家”，把“技术规范和标准”简化成“标准”。这个变化的影响是：谁来牵头定标准，法典没写；条例指定了林业草原主管部门。发生标准冲突时，条例的那句话是更具体的依据。

标准在诉讼里的作用常被低估。行政处罚认定“破坏自然保护地”时，损害程度往往要用标准来量化；行政处罚的裁量基准，也常常引用标准分级。当事人在复议或者诉讼中主张处罚畸重，最有效的切入点之一就是标准适用错误。

三、第八百五十九条：三类之间是有等级的

这一条三款，每款都值得展开。

第一款是分类与分级。“按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园”——注意“依次”两个字。它确立了一个位阶：国家公园的保护强度最高，自然保护区次之，自然公园最低。这个位阶在具体规则里有对应：国家公园和自然保护区要划核心保护区，自然公园直接按一般控制区管理。

“自然保护区和自然公园分为国家级和省级”，反过来说，国家公园不分级。这是很多人写错的地方。国家公园只有国务院批准设立这一级，不存在“省级国家公园”。

第二款是布局与规模。“国家科学规划自然保护地总体布局，严格自然保护地设立条件，合理确定自然保护地数量和规模。”三个动作：规划布局、严格条件、控制数量规模。

“合理确定数量和规模”这句话背后有现实针对性。前些年一些地方搞“自然保护地扩围”，把大片村镇、农田划进保护地，既拿不到足够的保护成效，又造成大量历史遗留问题。法典这一款给了“控制数量规模”的法律依据，实践中可以用于质疑某些明显不合理的扩围。

第三款是一句短句：“各类自然保护地范围不得交叉重叠。”这是本节最有实操价值的一句话。

过去的常态是交叉重叠。一块地，林业部门划了自然保护区，住建部门划了风景名胜区，水利部门划了水功能区，各自按各自的规范管。当事人做一件事，可能同时违反三套规则，被罚三次。

法典把“不得交叉重叠”写进法律层面，是给这种状态画了句号。但要注意，这一款只写了“不得”，没写“已经重叠的怎么办”。处置规则在配套规范里：《自然保护区条例》2026 年修订版第十五条第二款规定，自然保护区区域范围内不再保留自然公园类自然保护地；自然保护区全部划入国家公园区域范围的，不再保留；部分划入的，未划入部分经科学评估并按照规定程序批准，予以整合或者撤销。《国家公园法》第十五条第二款有几乎相同的表述。

也就是说，处置路径是“国家公园吸收其他保护地，自然保护区吸收自然公园”，而不是三者并列共存。这个结构在实务中很关键：一块地同时挂着自然保护区和风景名胜区两块牌子，按新规应当整合为自然保护区，风景名胜区的管理规则相应退出——但如果是风景名胜区的核心景区，还有第八百六十一条第四款的“法律法规另有规定”兜底。

四、第八百六十条：三档批准权与三处减法

这一条三款，把批准权分成三档。

第一档，国家公园，全部转致《国家公园法》。法典不自己规定国家公园的设立程序，理由是《国家公园法》2026 年 1 月 1 日已经施行，专门法优先。转致的范围写得很宽：“设立、名称变更、区域范围或者管控分区调整等”——一个“等”字把其他事项也带进去了。

按《国家公园法》第十二条至第十五条，国家公园的设立要走四步：编制国家公园空间布局方案并报国务院批准、遴选候选区并评估论证、候选区所在省级政府做前期工作并提出设立申请、国务院批准。其中前期工作包括基础调查、征求意见、提出名称与范围与分区方案、对原有居民和企业生产生活影响做评估和解决方案、向社会公示，还要对不符合管控要求的开发建设项目做分类处置、有序退出、合理补偿。

这一整套程序，法典没有重复，只写“依照《国家公园法》的规定办理”。这是正确的立法技术，但对写意见的人是陷阱：只看法典会以为国家公园设立只要国务院批准，实际上前置程序有四大步。

第二档，自然保护区。国家级自然保护区的设立、名称变更、范围调整，报国务院批准；省级的报省、自治区、直辖市人民政府批准。

这里有第一处减法。条例第十三条规定的四个环节，法典一个都没写：一是申请主体（国家级由省级政府或者国务院有关部门提出申请，省级由设区的市、县级政府提出申请）；二是评审（林业草原主管部门会同有关部门组织评审）；三是审批建议（评审后提出审批建议）；四是抄送（省级批准后抄送国务院林业草原主管部门和有关部门）。

第二处减法更重：管控分区调整的程序。第八百六十条第二款只写“设立、名称变更、范围调整”三项，没有“管控分区调整”。而条例第十九条第二款专门规定，国家级、省级自然保护区调整管控分区，应当分别经国务院林业草原主管部门、省级林业草原主管部门会同同级有关部门组织评审后批准。这个程序法典没写，只能回条例。

第三处减法最重：撤销。条例第十九条第三款写得很清楚：“自然保护区设立后，原则上不得撤销；因特殊情形失去保护价值的，经原批准设立该自然保护区的人民政府批准，可以撤销。”法典第八百六十条通篇没有“撤销”两个字。

后果很实际。某地要撤销一个早已名存实亡的省级自然保护区，为某个项目腾地，法律依据只能找条例，找不到法典。而条例是行政法规，效力低于法典；如果有人认为法典既然重新规定了自然保护区的设立与变更，就意味着“撤销”这件事被有意省略、不予允许，这个主张在法理上站得住。这类争议目前没有判例，属于真空地带。

第三档，自然公园。设立、范围调整报“省级以上人民政府或者其林业草原主管部门”批准。

这一款的“或者”是本节最容易被忽略的两个字。它意味着：省级自然公园的设立，省政府可以批，省林业草原主管部门也可以批。国家级自然公园，国务院可以批，国家林业草原主管部门也可以批。批准主体的层级弹性很大。

对照《风景名胜区条例》2026 年修订版第十条：国家级风景名胜区由省级人民政府提出申请、国务院林业草原主管部门会同有关部门组织论证后报国务院批准公布；省级风景名胜区由县级人民政府提出申请、省级林业草原主管部门会同有关部门组织论证后报省级人民政府批准公布。条例的口径是“报政府批准”，没有“或者主管部门批准”。

两套规范在这一点上不一致。处理方式是：风景名胜区按条例走（因为条例有专门规定，属于第八百六十一条第四款所说的“法律法规另有规定”），其他自然公园按法典走。写意见时必须先确定这块地是哪一类自然公园。

五、第八百六十一条：两区制怎么切换

这一条四款，是本节技术含量最高的部分。

第一款确立分区管控的总原则，并明确两区制的适用范围：国家公园和自然保护区划为核心保护区和一般控制区。

第二款是国家公园核心保护区的标准，四项：生态系统保存完整、代表性强、核心资源集中分布、生态脆弱需要休养生息。前两项讲“价值高”，后两项讲“脆弱”。

第三款是自然保护区核心保护区的标准，四类区域：自然生态系统保存完整或者生态脆弱需要休养生息的区域；珍稀濒危野生动植物物种的关键分布区域以及生态廊道重要节点；重要自然遗迹的集中分布区域；其他需要重点保护的区域。

这四类与《自然保护区条例》2026 年修订版第十六条完全对应。条例是 2026 年 2 月修订、3 月施行的，与法典同源，表述几乎逐字一致。所以在这个问题上，法典与条例没有分歧，不必做取舍。

第四款是自然公园：“按一般控制区管理，法律法规另有规定的，依照其规定管理。”

前半句解决定性：自然公园没有核心保护区，全部按一般控制区管。后半句留了口子：风景名胜区条例还有核心景区的概念，核心景区内的约束可以不按一般控制区的规则来。

两区制取代三区制，最大的实务影响在缓冲区的消失。

旧条例（2017 年修订版）第十八条规定：自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。核心区禁止任何单位和个人进入；缓冲区只准进入从事科学研究观测活动；实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀濒危野生动植物等活动。

新规则下，缓冲区并入一般控制区。一个原来位于缓冲区的行为——比如某科研机构在缓冲区内设置观测样地——按旧规合法（“只准进入从事科学研究观测活动”），按新规要按一般控制区的规则判断。一般控制区允许什么，法典没有正面列举，留给单行法与保护地规划。

这个空白会造成执法争议。行政机关按旧习惯把缓冲区当缓冲区管，当事人按新规主张自己是“一般控制区内的合法活动”，双方都能找到依据。遇到这类案子，正确的做法是查该保护地经批准的最新管控分区方案与总体规划，而不是套用记忆中的“缓冲区”。

六、第八百六十二条：一条没有罚则的新义务

这一条是新加的，旧条例、旧风景名胜区条例都没有对应条款。

“自然保护地周边社区建设应当与自然保护地保护目标相协调，避免或者减少对自然保护地的不利影响。”

三个要点。

第一，义务对象是“周边社区建设”，不是社区居民。这句话管的是建设行为的组织者——做村庄规划、搞民宿集群、修旅游公路、建污水处理设施的主体，不是老百姓翻修自家房子。

第二，“周边”没有划定距离。保护区界外一公里算周边，五公里算不算？没有答案。实践中要看该保护地的总体规划、国土空间规划里的控制线，以及环评文件里的评价范围。

第三，没有罚则。违反这一条不会被罚款，但它有两个用处：一是规划审批环节的审查依据（规划不符合这一条，审批机关可以不予批准）；二是环境影响评价的论证要求（环评文件里要论证与保护目标的协调性）。

在行政诉讼里，这一条可以作为主张规划违法的依据之一，但单独援引很难支撑诉讼请求，需要与国土空间规划法、环境影响评价法的具体条款配合。

七、要件与举证

这一节的争议集中在三类：一是某块地该不该划进自然保护地，二是某块地属于核心保护区还是一般控制区，三是某个批准行为有没有越权。要件与举证分配如下。

八、边界与不适用

第一，第八百五十九条第三款不是请求权基础。当事人不能以“这两块自然保护地范围交叉重叠”为由，起诉要求撤销其中一个设立决定。设立行为是抽象行政行为性质的批准行为，起诉要落到具体行政行为的合法性上，且原告资格要单独论证。

第二，第八百六十条不解决“历史遗留问题”。2026 年之前设立的、范围交叉重叠的自然保护地，不会因为这一条生效而自动整合。整合要走条例第十五条、国家公园法第十五条的程序，需要科学评估、按规定程序批准。法典没有给过渡期条款，时间效力问题要看《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国生态环境法典〉时间效力的若干规定》。

第三，第八百六十一条第四款的“法律法规另有规定”不能随便用。它能兜住的，是法律、行政法规对特定类型自然保护地有专门的管控规定，比如风景名胜区条例关于核心景区的规定。地方性法规、部门规章、规范性文件不能靠这一句突破法典的两区制。

第四，第八百六十二条不能单独作为处罚依据。它没有罚则，也没有设定行政许可或者禁止性义务，属于原则性条款。以违反该条为由作出行政处罚，会被认定适用法律错误。

还有一处容易出错的地方：自然公园按一般控制区管理，不等于自然公园里可以随便开发。一般控制区本身也有管控要求，只是允许开展的活动范围更宽。把“按一般控制区管理”理解成“没有约束”，是把分区规则当成了许可。

九、给实务的三句话

第一句：先查批准文件，再查公布记录，最后查管控分区方案。三步走完，区域性质与分区就清楚了，不必凭印象。

第二句：看到自然保护区的撤销、分区调整、设立申请，一律回《自然保护区条例》2026 年修订版，法典这三处都是空白。

第三句：自然公园的批准权看两个“或者”——政府可以批，主管部门也可以批。问清是谁批的，才知道复议该向谁提。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第八百五十八条至第八百六十二条及相关法律法规撰写，条文以现行有效文本为准。文中观点为作者个人分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合事实与证据另行判断。