占用湿地的三道关：审批、占补平衡与恢复费

占用湿地是湿地保护制度里代价最高的一件事。代价高在两个地方：一是审批难，重要湿地原则上不允许占用，确需占用的要过好几道关；二是罚款重，擅自占用国家重要湿地的罚款标准是按平方米算的，每平方米一千元到一万元，换算成一亩就是六十多万到六百多万。第七百二十八条把这三道关写清楚了：先按《中华人民共和国湿地保护法》办手续，再落实占补平衡——恢复或者重建同等面积质量的湿地，没有条件恢复重建的缴纳湿地恢复费。同节还有六条，管方针、体制、规划、调查监测、分级管理和总量管控，六条加一条，是湿地这一节的前半段。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百二十二条：三种效益怎么统一

五个方针加三种效益。

保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用——五个词有先后。保护优先是对开发的约束，严格管理是对审批和监管的要求，系统治理讲的是不能头痛医头，科学修复呼应第六百九十一条的“自然恢复为主”，合理利用承认湿地可以适度使用。

三种效益相统一——生态效益、社会效益、经济效益。这一句是平衡条款。它意味着湿地不能一律封禁，公园、科普基地、适度旅游都是允许的；但也意味着经济效益不能压倒生态效益，评价项目时要三者一起看。

与草原条文（第七百一十二条）对比，草原的功能清单只有生态功能，湿地条文的功能清单也只有四项生态功能（涵养水源、调节气候、改善生态环境、维护生物多样性），但方针里明确写了“合理利用”和“三种效益相统一”。两节的措辞差异，反映的是湿地本身已经大量承载了城市休闲、科普教育功能，完全禁止利用不现实。

三、第七百二十三条：一个主管加六个协作

这一条把湿地管理体制写得很细。

主管是林业草原主管部门，而且明确了四项具体职责：湿地保护规划、相关国家标准拟定、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护修复工作。四项职责都在国家层面明确归林草部门，这是一次重要的职责归口——过去湿地管理分散在林业、海洋、水利、农业、住建等多个部门，2018 年机构改革后归口林草，法典把这个格局固定下来。

协作是六个部门：自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村，加上林草自身。各自在职责范围内承担保护、修复、管理有关工作。

协作机制是“湿地保护协作和信息通报机制”，由林草部门会同五部门建立。这个机制的实务价值在于：跨部门的信息共享和联合行动有了制度依据。湿地违法案件往往涉及多个部门——占湿地建厂涉及用地审批（自然资源）、取排水涉及水行政、排污涉及生态环境、养殖涉及农业农村，没有协作机制很难办。

第二款把地方责任写实：县级以上地方政府加强协调、对本行政区域湿地保护负责、保持湿地面积稳定、提升湿地生态功能。这里的“负责”是兜底责任，“保持面积稳定”和“提升功能”是两项具体指标。

实务中要注意管辖分工。 湿地违法行为的查处，不完全由林草部门一家负责。擅自占用国家重要湿地的，湿地保护法第五十二条规定“由县级以上人民政府林业草原等有关主管部门按照职责分工”处理；涉及用地违法的，自然资源部门也有管辖权。遇到多部门都有管辖权的情形，按“先发现先立案”或者职责分工处理，不能互相推诿。

四、第七百二十四条：两级规划

全国湿地保护规划由国务院林草部门会同有关部门编制；地方规划由县级以上地方林草部门“可以根据实际需要”会同有关部门编制。

与草原、森林的专项规划条文一样，地方规划用的是“可以”，是裁量事项。全国规划则是“依法编制”，是义务。

规划的作用有三层：确定湿地保护的目标和总量管控指标；划定重要湿地和一般湿地的范围；安排保护修复工程和资金。项目审批、占用审查、执法检查都以规划为依据。

五、第七百二十五条：调查与监测的两条线

这一条把调查和监测分给了两个部门，这是一个技术性很强的安排。

调查归自然资源主管部门：会同林草等部门，对全国湿地的类型、分布、面积、生物多样性、保护与利用情况进行调查，并建立统一的信息发布和共享机制。

为什么是自然资源部门？因为湿地调查与国土调查同一套底图、同一套地类标准。自然资源部门掌握国土调查、确权登记、国土空间规划的数据，由它牵头调查，可以保证湿地数据与国土数据同源。

监测归林业草原主管部门：按监测技术规范开展国家重要湿地动态监测，依据监测数据评估生态状况，发布预警信息。

为什么是林草部门？因为重要湿地的保护管理由林草部门负责，监测服务于管理。

两条线的区别要记清楚：调查是基础性、周期性的，成果是湿地资源数据；监测是动态性、连续性的，成果是生态状况评价和预警。数据的口径不同，不能混用。

实务中最常见的问题是面积口径。 湿地调查的面积、国土调查的水域及水利设施用地面积、生态保护红线内的湿地面积、重要湿地名录的面积，四个数字往往不一致。原因包括：定义不同（湿地定义排除了水田和养殖水域滩涂）、时点不同、精度不同。认定涉案地块是不是湿地、面积多大，必须说清用的是哪套数据。

六、第七百二十六条：分级管理的三层

条文只说“分为重要湿地和一般湿地，实行分级管理”，具体规则在湿地保护法第十四条。

重要湿地分两级：国家重要湿地和省级重要湿地。国家重要湿地由国务院林草部门会同有关部门发布名录及范围，并设立保护标志；国际重要湿地应当列入国家重要湿地名录。省级重要湿地由省级政府或者其授权部门发布。重要湿地以外的，是一般湿地。

重要湿地依法划入生态保护红线。 这一句很重要——一旦划入红线，就同时受生态保护红线管控规则的约束，占用难度进一步加大。

分级管理的实际后果有三个层次：占用限制不同（国家重要湿地原则禁止占用，省级重要湿地和一般湿地可以占用但要审批）、审批层级不同、处罚标准不同。

实务中最容易出错的是“重要湿地”的认定。 必须有名录和范围，必须有保护标志。执法机关处罚时如果只写“该地块属重要湿地”，拿不出名录与范围文件，容易被认定事实不清。反过来，当事人主张“不是重要湿地”，也要拿得出依据——名录是公开的，推定知晓。

七、第七百二十七条：总量管控与目标责任制

这一条两层意思。

总量管控制度：湿地面积不能低于管控目标。目标是分级的，全国目标和各省目标由国务院林草、自然资源部门会同有关部门确定，报国务院批准；地方各级政府负责落实。

目标责任制：管控目标纳入湿地保护目标责任制，也就是纳入政绩考核。这一层把湿地保护从部门工作上升为政府责任，与耕地保护的目标责任制是同一个逻辑。

总量管控与占补平衡是配套的。 总量管控管的是“总数不能少”，占补平衡管的是“占了要补上”。两者一起，形成湿地的总量红线。

八、第七百二十八条：三道关与一个例外

这一条是本节最硬的条文，值得逐款拆解。

第一款：严格控制占用，确需占用的依湿地保护法办理手续。

“严格控制”是原则，“确需”是例外。具体规则在湿地保护法第十九条：禁止占用国家重要湿地，国家重大项目、防灾减灾项目、重要水利及保护设施项目、湿地保护项目等除外；建设项目选址、选线应当避让湿地，无法避让的应当尽量减少占用并采取措施减轻不利影响；涉及国家重要湿地的，选址选线审批或者核准时应当征求国务院林草主管部门意见，涉及省级重要湿地或者一般湿地的，按管理权限征求地方林草部门意见。

四类例外是封闭列举加“等”字，实务中把握较严。“国家重大项目”通常指列入国家规划的重大工程；“防灾减灾项目”指防洪、排涝、地质灾害治理等；“重要水利及保护设施”指水库、堤防、泵站等；“湿地保护项目”指湿地公园、保护站点、修复工程。

第二款：临时使用的两条硬限制。

不得修建永久性建筑物——这一条针对的是“以临时之名行永久之实”的做法。实践中常见的是：办了临时用地手续，却在上面建了永久性厂房、硬化场地、修了围墙。判断标准是建筑物的结构和使用年限，不是审批文件怎么写的。

期满后恢复面积和生态条件——恢复标准是“面积和生态条件”，不只是把地退出来。湿地保护法第二十条进一步明确：临时占用期限一般不超过二年，期满后一年内应当恢复。这就给了一个明确的时间表：二年加一年，最多三年要恢复到位。

第三款：占补平衡与恢复费。

经依法批准占用重要湿地的单位，应当根据当地自然条件恢复或者重建与所占用湿地面积和质量相当的湿地；没有条件恢复、重建的，缴纳湿地恢复费。

三个要点。

一是“面积和质量相当”。 面积容易算，质量难。质量相当的判断依据包括：湿地类型（河流、湖泊、沼泽、滨海、人工）、水文条件（水位、水深、水源补给）、土壤、植被、生态功能。补一块干涸的洼地，面积够了，质量不够，不算履行义务。

二是“根据当地自然条件”。 这是对恢复方案的约束——不能在不可能形成湿地的地方硬造湿地。在干旱区用自来水维持一块人工湿地，既不可持续，也不符合“自然条件”。

三是恢复费的性质。 湿地恢复费不是罚款，不是许可费，是替代性履行费用。缴了费，占补平衡的义务转化为财政统一组织恢复。湿地保护法明确“缴纳湿地恢复费的，不再缴纳其他相同性质的恢复费用”，避免重复缴费。

注意一处实质变化：法典删掉了这句话。 第七百二十八条没有写“不再缴纳其他相同性质的恢复费用”。这个删除可能带来实务争议——占用湿地可能同时涉及森林植被恢复费、草原植被恢复费、耕地开垦费、海域使用金，如果各类费用性质重叠，是否要重复缴纳？

合理的处理是：主张不重复缴纳，仍然援引湿地保护法第二十一条。理由是法典本条的定位是“依照《中华人民共和国湿地保护法》的规定办理相关手续”，程序与实体规则都指向湿地保护法；法典未重复该句，属于精简，不构成对该规则的否定。

第四款：河道管理范围内的例外。

除因防洪、航道、港口或者其他水工程占用河道管理范围及蓄滞洪区内的湿地外，其他占用重要湿地的都要履行占补平衡义务。

这个例外的逻辑是：河道管理范围和蓄滞洪区内的湿地，本来就承担行洪、蓄洪功能，水工程建设占用这类湿地，功能并未丧失，且水工程本身有防洪、航运的公共利益属性，所以不要求另补湿地。

例外的边界要严格控制。 三个限定：主体是防洪、航道、港口或者其他水工程；范围限于河道管理范围及蓄滞洪区内；限于该范围内的湿地。超出这三个限定的，不能适用例外。比如在河道管理范围内建酒店、建码头配套的商业设施，不属于“水工程”，不能援引例外。

罚则有多重，要说清楚。 湿地保护法第五十二条：建设项目擅自占用国家重要湿地的，责令停止违法行为、限期拆除新建建筑物构筑物和其他设施、修复湿地或者采取其他补救措施，按违法占用湿地面积处每平方米一千元以上一万元以下罚款。

每平方米一千到一万元是什么概念？一亩约六百六十七平方米，罚款区间约六十七万元到六百六十七万元。这是我国环境资源类行政处罚中最高的单位面积罚款标准之一。设计的意图很明确：让违法占用湿地的成本远高于合法拿地的成本。

第五十三条另有一档：占用重要湿地未依规定恢复、重建的，责令限期恢复重建，逾期未改正的代为履行、费用由违法行为人承担，并按占用面积处每平方米五百元以上二千元以下罚款。

九、要件与举证

占用湿地类案件的要件，围绕“地类、级别、审批、补充义务”展开：

第一行的排除情形是很多案件的胜负手。湿地保护法第二条明确：本法所称湿地，是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。

所以，一块水田、一片养殖鱼塘，即使在地理上具备湿地特征，也不属于湿地保护法意义上的湿地。这个排除对养殖户和农业经营者很重要——但不能因此认为可以随意改造，它们仍受耕地保护、渔业管理、水污染防治等规定的约束。

十、边界与不适用

第一，本篇只讲第七百二十二条到第七百二十八条，即湿地一节的前七条。第七百二十九条至第七百三十三条讲退化预防与合理利用、破坏湿地的六类禁止行为、红树林与泥炭沼泽特殊禁令、水鸟栖息地保护、有害生物监测，另行成篇。

第二，湿地的权属、承包、流转、征收补偿，按民法典物权编和《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》处理。本篇解决占用管制，不解决权利归属。

第三，江河、湖泊、海域等的湿地保护、利用及相关管理活动，还应当适用《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国海域使用管理法》等法律。湿地保护法不是唯一的规范依据。

第四，湿地恢复费与森林植被恢复费、草原植被恢复费、耕地开垦费、海域使用金是不同性质的费用。是否重复缴纳，要看各自的征收目的和用途，不能一概而论；主张不重复的，援引湿地保护法第二十一条。

第五，占用湿地审批不是用地审批的替代。占用湿地要办湿地审批，占用农用地要办农用地转用审批，涉及林地的要办使用林地审核，涉及海域的要办用海审批。几套手续并行，缺一不可。

第六，湿地公园、湿地类自然公园的建设与运营，除本条外，还要遵守自然保护地管理、风景名胜区条例、旅游和消防等规定。

第七，本篇条文引用以《中华人民共和国生态环境法典》2026 年 8 月 15 日施行为准。具体的占用审批程序、罚则标准仍按《中华人民共和国湿地保护法》执行，法典本条明确指向该法。

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以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。本文依据《中华人民共和国生态环境法典》第三编第二章第三节条文撰写，不构成正式法律意见；湿地范围、重要湿地名录与占用审批要求应以主管部门正式公布的文件为准，个案请结合具体事实与证据。

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