自然保护地体系与生物多样性：三类保护地的差别、遗传资源出境的批准与外来物种的四道闸

自然保护地体系是我国生态保护空间治理的主干。过去这块地盘上同时住着自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋特别保护区、国家湿地公园等十几种名目，各自依据不同的法规，各自有审批和管理的部门，重叠交叉、边界打架是常态。第六百八十条把这一团乱麻收拢成三类：国家公园、自然保护区、自然公园，明确以国家公园为主体，实行统一设置、分级管理、分区管控。同一组里还有六条，分别管资源有偿使用、重要流域与区域、生物多样性、种质资源、遗传资源出境和生物安全，七条合起来，是第三编一般规定里管“保护对象”的一段。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第六百七十九条：资源的定价里要有“代际”

这一条讲自然资源有偿使用制度。三个要素值得拆开：反映市场供求和资源稀缺程度，体现生态价值，体现代际补偿。

反映市场供求和资源稀缺程度，是效率维度。资源稀缺，价格就应当高；价格长期低于稀缺程度，就会带来过度开采。矿产资源、水资源、海域使用金的征收标准，背后都是这个逻辑。

体现生态价值，是外部性维度。传统的资源定价只算开采成本和使用价值，不算开采带来的生态损失。把生态价值计入，意味着资源价格里要包含修复成本。

体现代际补偿，是时间维度。这一条最不容易落地，也最值得在诉讼里讲。它的含义是：当代人使用不可再生资源或者消耗再生能力有限的资源，应当为后代留出同等或者相近的机会。具体制度表现包括资源税费中的代际基金安排、矿业权出让的年限控制、渔业资源的可捕量制度等。

从律师的角度看，这一条在实务中很少单独出现，它通常作为背景性依据出现在三类案件里：一是资源类行政案件的合理性审查，比如主张某项收费标准明显未体现稀缺程度；二是资源开发类公益诉讼，用来说明资源被低价出让造成的公共利益损失；三是生态保护补偿纠纷，用来论证补偿标准的正当性。要看具体的补偿规则，还得回到《生态保护补偿条例》和各专项资金管理办法。

三、第六百八十条：三层结构怎么搭

第六百八十条第一款用二十四个字定了框架：以国家公园为主体，统一设置、分级管理、分区管控。后面三款分别说了三类保护地。

先说“统一设置”。 这一句针对的是过去“多头设立”的乱象。一个区域可能同时挂着国家级自然保护区、省级风景名胜区、国家森林公园三块牌子，各自有各自的规划、各自的红线、各自的执法队伍。统一设置的意思是，一个空间原则上只设一个保护地、只挂一块牌子，按保护对象的主导属性确定类型。这一条落到操作层面，靠的是自然保护地整合优化，也就是把交叉重叠的各类保护地归并、把不符合条件的调出、把该保护的调进来。

再说“分级管理”。 分级有两层含义：一是设立层级分国家级和地方级，国家公园、国家级自然保护区由国务院批准设立，地方级由省级政府批准；二是管理事权按层级划分，跨省域的、具有国家代表性的归中央事权，其他的归地方。这一层与财政事权和支出责任划分改革是配套的。

最后说“分区管控”。 这是最贴近实务的一层。自然保护地内部一般划为核心保护区和一般控制区：核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区限制人为活动。国家公园的分区、自然保护区的核心区缓冲区实验区、自然公园的合理利用区，名称不同，逻辑一致——按允许活动的强度分层。

四、三类保护地：保护强度差在哪里

第六百八十条第二、三、四款分别规定三类保护地，从措辞就能看出强度的差别。

国家公园：严格保护。 入选标准是四个“最”——生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集。措辞是“逐步将……纳入”，说明这是一个动态扩容的过程，不是一次性圈定。国家公园的法律地位由《中华人民共和国国家公园法》具体规定，法典这里是基础规范。

自然保护区：特殊保护。 入选标准是三类保护对象——典型的生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹。注意它是“国家公园以外”的第二顺位，也就是说，如果一个区域既够国家公园标准又够自然保护区标准，应当优先设国家公园。具体的设立、分区、管理由《中华人民共和国自然保护区条例》规定。

自然公园：长期保护、可持续利用。 入选标准是“具有生态、观赏、文化和科学价值”的生态系统、自然遗迹和自然景观，措辞里多了“观赏”和“文化”，指向的是可以适度开放的区域。风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园，整合后大体归入自然公园这一类。它的保护强度最低，允许开展游览、科普、康养等活动，但必须服从规划、控制容量。

三类之间的强度差异，直接决定了一件事：同一个行为，在不同类型的保护地里，合法性结论可能相反。 在自然公园的合理利用区建一座访客中心，可能是合规的；同样的建筑放在自然保护区核心区或者国家公园严格保护区，就是违法建设。所以办这类案子，第一步必须查清楚涉案地块落在哪一类保护地、哪一个分区里，凭“这里是保护区所以不能建”或者“这里是公园所以可以建”下结论，都会出错。查证的路径是自然保护地整合优化后的成果图、勘界报告和公示的边界矢量数据，而不是旧的四至范围或者某一块牌子。

五、第六百八十一条：流域、海域和高原

这一条把三类特殊空间单列。

重要流域。 长江、黄河被点名，是因为两部流域专门法已经出台——《中华人民共和国长江保护法》和《中华人民共和国黄河保护法》。法典这一款给流域治理提供了总纲依据：统筹规划、协同推进、上下游贯通一体。所谓“贯通一体”，核心是打破行政区划分割，把水量、水质、水生态、岸线放在一个体系里管。落地机制包括流域协调机制、生态流量统一调度、跨省断面水质协议、横向生态保护补偿。

重点海域。 “重点海域”与第二编海洋污染防治分编里的管辖海域不是一个概念，这里侧重生态修复，对应的是海岸带保护修复、红树林珊瑚礁等典型生态系统修复、海洋牧场建设。具体制度在第七百三十四条至第七百四十五条，本篇不展开。

青藏高原。 单列高原，针对性很强。青藏高原生态系统的特点是高寒、脆弱、恢复周期极长，一旦破坏可能几十年上百年恢复不了。所以这一款给的路径不是“修复”，而是“科学研究”加“生态产品供给能力”，也就是以保护和研究为主、以提供生态产品为辅。具体的保护规则由《中华人民共和国青藏高原生态保护法》规定，那部法对冰川、冻土、高寒草甸、高寒湿地都有专章。

六、第六百八十二条：三类对象与一个容易被忽略的表述

“国家对重要生态系统、生物物种、生物遗传资源实施有效保护”——三类对象，从宏观到微观，层级很清楚。生态系统是空间载体，物种是组成部分，遗传资源是分子层面的多样性。

真正值得注意的是后半句：“保护生物多样性相关传统知识”。 这九个字在单行法里很少出现，写进法典是一个进步。

传统知识指的是与生物多样性利用相关的、由土著和地方社区长期积累的知识，比如传统医药知识、传统育种知识、地方品种的识别与利用方法、传统生态农业技术。这类知识的特点是：主体分散、边界模糊、多由口头传承、难以用现行知识产权制度保护。它被破坏的方式也很特殊——不是被砍掉，而是因为物种消失、生境改变、年轻人离乡而慢慢失传。

法律上如何处理？目前有两条路。第一条是通过遗传资源获取与惠益分享制度间接保护，也就是第六百八十四条那条线：使用遗传资源要批准，惠益分享方案里可以包含对传统知识提供者的补偿。第二条是通过非物质文化遗产、地理标志、道地药材产地保护等制度交叉保护。这两条路目前都还比较粗，直接以“侵害传统知识”为案由起诉，胜诉难度大，但作为公益诉讼中主张保护利益的一个论点，是可以用的。

七、第六百八十三条：种质资源的八个环节

普查、收集、整理、鉴定、登记、保存、交流、利用——八个动词，串成一条完整的链条。

这条链有两个特征值得注意。

第一，它是“国家健全体系”，属于制度建设义务。 个人不能据此要求国家为自己建一个种质库。但它可以作为行政机关履行职能的依据，比如主张某个地方未按规定开展种质资源普查，履职不到位。

第二，“交流”和“利用”被写进来了。 这说明立法不是把种质资源封存起来不用，而是要在保护的前提下促进交流和利用。这与第六百七十八条“统筹资源保护与开发利用”是同一个思路。

具体的制度依据主要在《中华人民共和国种子法》里，那部法设了种质资源保护专章，规定国家对种质资源享有主权，任何单位和个人不得侵占和破坏种质资源，向境外提供种质资源要审批。农业、林业两个主管部门分别有配套的种质资源管理办法。

八、第六百八十四条：遗传资源出境的两道关

这一条是七条里最具可操作性的，也是实务中最容易踩线的。

第一道关：依法取得批准。 “依法”指的是《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国生物安全法》《人类遗传资源管理条例》《畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法》等法律法规规定的审批程序。审批主体按资源类型划分：农作物种质资源归农业农村主管部门，林木种质资源归林业草原主管部门，人类遗传资源归科技主管部门，畜禽遗传资源有专门的审批办法。

第二道关：提出公平、合理的国家共享惠益方案。 这一道关常被当成格式附件，其实它是实体条件。惠益分享来源于《生物多样性公约》及其《名古屋议定书》，核心逻辑是：遗传资源提供国对其资源享有主权，利用方在取得资源时应当与提供方分享因利用产生的惠益。惠益可以是货币形式，比如许可费、里程碑付款、共同基金；也可以是非货币形式，比如联合研究、技术转让、人员培训、成果共享、产品优先供应。

方案要“公平、合理”到什么程度？法律没有给标准，实践中看三个要素：资源在研发中的实际作用、利用方获得的商业利益规模、提供方的实际贡献。一个只在筛选阶段用过一次样本的项目，和一个把某地方品种作为核心亲本培育出主推品种的项目，惠益方案不可能一样。争议往往就出在这里。

特别要注意“其设立或者实际控制的机构”这半句。 它堵的是一个明显的漏洞：境外机构不直接出面，而是通过在中国境内设立的子公司、代表处，或者通过协议实际控制的合作方取得资源。加上这半句之后，判断标准从“签约主体是谁”变成了“谁实际控制、谁最终受益”。这一条在审查时看的是实质，境内主体如果只是通道，仍然要走审批。

违反的后果，除了行政处罚，还有一个民事后果：未经批准对外提供遗传资源所形成的知识产权，其权利基础可能受到质疑。这一点在实务中还缺乏成熟判例，但在跨境技术合作合同里，已经越来越多地写入“遗传资源合规陈述与保证”条款。

九、第六百八十五条：外来物种的四道闸

外来物种入侵是我国生态安全面临的现实威胁，水葫芦、福寿螺、红火蚁、松材线虫、加拿大一枝黄花，都是已经造成大范围损害的例子。这一条给了四道闸，加上前后两道防线。

四道制度闸：风险监测预警、调查评估、信息发布、应急处置。这四步是一个闭环——先监测发现风险，再评估风险等级，然后发布信息提示各方，最后在风险实现时应急处置。

前一道防线：入境检疫监督。 对入境动植物及其产品依法实行检疫监督，依据是《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例。这一道管的是“进不来”。

后一道防线：传入后的动态跟踪与风险评估。 对可能传入我国的外来物种加强动态跟踪和风险评估。这一道管的是“进来了要盯住”。这里的“可能传入”包括已经传入但尚未定殖的、在周边国家已经扩散的、通过自然扩散可能进入的。

具体操作规则在《外来入侵物种管理办法》，那部办法建立了外来入侵物种普查、监测、预警、治理的制度，并公布了外来入侵物种名录。名录分几批，每一批的物种在进口、养殖、种植、放生等环节都受限制。

实务中最常见的违法形态是放生。 放生外来物种，比如放生巴西龟、鳄雀鳝、清道夫鱼、福寿螺，除了可能违反野生动物保护相关规定，还直接违反生物安全管理和外来物种管理的规定。这类行为的特殊之处在于：行为人往往没有牟利目的、没有主观恶意，但造成的生态损害可能极大，而且一旦定殖几乎不可逆。所以在责任认定上，故意和过失的区分意义不大，损害后果才是关键。

十、要件与举证

这七条覆盖的场景差别很大，但落在举证上可以归到三组：保护地内活动的合法性、遗传资源出境的合规性、外来物种相关责任。

第一行是整张表的地基。这类案件败诉，八成是因为空间定性错了——拿了旧版规划图、拿了某块牌子的照片，就断定是保护区，结果一查整合优化成果，该地块已经调出或者调整为一般控制区。反过来，行政机关处罚时如果只写“位于自然保护区内”而不写清楚哪一类、哪一分区、依据哪份批准文件，也会因为事实不清被撤销。

十一、边界与不适用

第一，本篇只讲第六百七十九条到第六百八十五条。第三编其余条文，总纲五条、规划标准与调查监测、修复机制与督察、森林草原湿地海洋江河湖泊荒漠六节，各自单列。

第二，自然保护地的具体设立、调整、勘界、管理机构，不由这几条直接规定。国家公园看《中华人民共和国国家公园法》，自然保护区看《中华人民共和国自然保护区条例》，自然公园看风景名胜区条例和各地方条例。法典这一条是体系框架，不是操作细则。

第三，保护地内的矿业权、集体土地、原住民权益，不因划入保护地而自动消灭。已经合法设立的矿业权需要退出或者避让的，应当依法补偿；保护地内的集体土地权属不变，限制的是用途而不是所有权。这类争议走行政补偿或者行政许可变更的路径，不走生态损害赔偿。

第四，生物多样性相关传统知识的保护，目前缺乏独立的请求权基础。可以直接主张的是遗传资源获取与惠益分享、传统医药知识保护、地理标志等具体制度；以“传统知识被侵害”单独起诉，法院一般要求落到具体权利上。

第五，遗传资源出境的审批是行政许可，未经批准出境的责任按各单行法的罚则处理，本法这几条不设罚则。惠益分享方案的争议，优先通过审批程序和行政复议解决，直接起诉要求“重新分享惠益”的路径尚不成熟。

第六，外来物种管理的对象是“外来”物种，本地物种的过度利用不属于本条调整范围，按野生动物保护、渔业资源保护的规定处理。已经在全国范围内自然分布、不构成入侵的物种，也不适用外来物种的管控措施。

第七，本篇条文引用以《中华人民共和国生态环境法典》2026 年 8 月 15 日施行为准，此前的行为按行为时法律处理。

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以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。本文依据《中华人民共和国生态环境法典》第三编第一章条文撰写，不构成正式法律意见；自然保护地的类型与分区应以现行整合优化成果和公示的勘界数据为准，个案请结合具体事实与主管机关口径。

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