自然保护地监管体制：六项目标原则、五层主体与跨省协调

自然保护地监管体制是这一轮自然保护地改革里改得最彻底、也最容易被写错的部分。过去讲自然保护地的主管部门，标准答案是“林业部门主管、环保部门综合管理、其他部门各管一摊”，这句话在《自然保护区条例》的旧版本里勉强站得住，但放到法典第八百五十四条面前就不够用了。法典把监管拆成了五种性质完全不同的权力：监督管理、所有者职责、制度制定与监督执法、相关领域管理、日常保护管理，分别交给五个层次的主体。弄清楚这五种权力的分界，是判断一份处罚决定有没有越权、一个诉讼主体够不够格的前提。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第八百五十三条：六个词的目标，和两个不常见的表述

这一条是整节的纲领。三组目标、六项原则、四项任务，读起来像口号，但其中两个表述有实际的法律含义。

第一组目标是“保护自然、服务人民、永续发展”。这三个词不是修辞上的递进，而是三种不同性质的立法目的。“保护自然”对应的是生态利益本身，是人与自然的关系；“服务人民”对应的是自然保护地的公共属性，是人与人的关系；“永续发展”对应的是代际关系。三者并列意味着：当保护与利用发生冲突时，不是简单地一律保护优先，而是要看这种利用是否服务于当代人的公共需求、是否会损害后代人的选择空间。这一点在后文第八百六十四条（公共服务与旅游项目的边界）里会具体化。

第二组是六项原则：“严格保护、科学管理、政府主导、多方参与、合理利用、社会共享”。前三项是管理维度，后三项是主体与分配维度。其中“社会共享”是第一次被写进法律层面的自然保护地原则，它的法律意义在于：自然保护地不是封闭的禁区，公众对自然保护地的游憩、教育、科研需求有法律基础。这与过去把自然保护地理解为“只许看、不许进”的直觉相反。

第三组是四项任务，其中“保护生物多样性与地质地貌景观多样性”这个并列很值得注意。多数人讲生物多样性保护，指的是物种与生态系统；法典把“地质地貌景观多样性”单列，对应的是自然遗迹、地质剖面、地貌景观这一类非生物的自然价值。国家公园与自然保护区里有一类保护对象就是重要自然遗迹的集中分布区，第八百六十一条第三款把它写进了核心保护区的划定标准。这意味着：一块地质剖面被破坏，即使没有伤及任何动植物，也构成对自然保护地保护对象的损害，可以主张修复。

三、第八百五十四条：五种权力、五个层次，不要混着用

这一条六款，是整部法典里对自然保护地监管体制作最完整表述的条文。它把监管拆成五层，每一层的权力性质不同。

第一层，国务院林业草原主管部门负责“各类自然保护地的监督管理工作”。注意“各类”两个字——国家公园、自然保护区、自然公园全在内。这是行业主管的角色，管的是规划、标准、审批、检查、指导这一整套行业管理事务。

第二层，国务院自然资源主管部门“根据国务院授权履行自然保护地范围内全民所有自然资源资产所有者职责”。这一款的关键词是“所有者职责”，不是“监管职责”。自然资源部门在这里是以国家所有权代表人的身份出现的，做的是确权登记、资产核算、损害赔偿索赔这一类“出资人”的事。

这一区分在诉讼里极其实际。全民所有自然资源资产受到损害，谁去主张赔偿？按这一款，是自然资源部门依授权以所有者身份主张，而不是以监管部门身份处罚。前者走民事路径（生态环境损害赔偿磋商与诉讼），后者走行政处罚路径。两条路的举证标准、程序、救济方式完全不同，选错路子的后果是案子被驳回或者程序重来。

第三层，国务院生态环境主管部门“在其职责范围内负责组织制定各类自然保护地生态环境监督管理制度并监督执法”。这一款有两个动作：一是组织制定制度，二是监督执法。前一个动作是规则制定权，后一个动作是执法监督权。

需要说清楚的是“监督执法”这四个字。它不是说自然保护地内所有违法行为都由生态环境部门查处，而是指生态环境部门对自然保护地内的生态环境执法情况进行监督。具体案件的查处主体，还要回到各单行法与该条第四款的分工。实践中常见的一种错误是：把第八百五十四条第三款当作生态环境部门对自然保护地内一切违法行为都有处罚权的依据。这个理解站不住——处罚权必须有具体的法律、法规、规章授权，这是《行政处罚法》第四条与第十六条的要求。

第四层，住房城乡建设、交通运输、水行政、农业农村、文化和旅游等部门与海警机构，“在各自职责范围内负责自然保护地内相关工作”。这一款是分工条款，不是授权条款。风景名胜区范围内的建设项目管理、自然保护地内的航道与码头、水域岸线、渔业资源、旅游经营，各按各的单行法办。

“海警机构”被写进来，是涉海自然保护地的需要。海洋类型的自然保护地违法案件，海上执法由海警承担，这一款给了衔接依据。

第五层，自然保护地管理机构“依照法律和规定的职责，负责各该自然保护地的保护和管理工作”。管理机构的地位一直是个模糊点：它不是行政机关，但在保护地里实际行使大量管理职能。《国家公园法》第六条第三款给了它一个明确表述——履行自然资源、林业草原等领域的相关行政执法职责。也就是说，国家公园管理机构有执法权，且这个执法权是法律直接授予的，不是行政机关的委托。

第六款是地方政府。它列举了六项职责：经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监督管理、防灾减灾，加上有关部门的监督管理。这六项里没有“生态保护”四个字，不是遗漏，而是分工的结果：生态保护的专业管理归林业草原等部门，地方政府管的是辖区内的综合事务。这一款在处理自然保护地与周边社区矛盾时很有用——居民的生产生活、基础设施、公共服务，是地方政府的法定职责，不能推给管理机构。

四、第八百五十五条与第八百五十六条：协作机制与跨行政区

第八百五十五条是一个协作条款，牵头人是林业草原主管部门，协作对象列了九个部门：发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水行政、农业农村、文化和旅游。协作内容是“保护协作、信息共享”，目标是“研究解决自然保护地保护工作中的重大问题”。

这一条没有设定任何具体的程序、时限、效力，属于典型的组织性条款。它的实际价值在两处：一是为跨部门联合发文、联合检查提供了法律依据；二是在行政不作为之诉里，可以据此主张某部门应当参与协作而未参与。但要注意，这类主张很难单独成立，因为条文没有给任何部门设定可执行的具体义务。

第八百五十六条处理跨行政区的问题，给了两条路。

第一条路是“相关行政区域人民政府加强自然保护地保护工作协商”。这是平级协商，没有强制力。

第二条路是“由涉及行政区域联合申请，由上级人民政府协调解决”。这是把争议上交，由共同的上级政府协调。

跨省的特别规定是：“由国务院林业草原主管部门商自然保护地所在地省、自治区、直辖市人民政府解决。”主语是国务院林业草原主管部门，动作是“商”，对象是省级人民政府。

这一条有三个没有写的东西，都是实务中的难点。

第一，没有写协商不成的后果。两个县协商不成、又不联合申请，怎么办？条文没有答案。

第二，没有写时限。协调要多久，没有规定。

第三，没有写协调决定的效力。上级政府协调出一个方案，下级不执行，能不能强制执行？条文没有赋予协调决定强制力。

所以这一条在诉讼里的可用空间很有限。它能支撑的，主要是程序性主张：比如主张某省政府应当组织协商而未组织，或者主张国务院林业草原主管部门在跨省争议中应当出面而未出面。这类主张属于行政不作为之诉的范围，但原告资格、诉讼利益都要单独论证。

五、第八百五十七条：监测网络的三层结构

第八百五十七条把监测网络分三层：体系、站点、数据。

体系层面，“国家加强自然保护地监测网络体系建设”——主语是国家，意味着这是中央事权，不是各地自建。

站点层面，“充分发挥各类监测站点的作用”——“各类”两个字承认现状：自然保护地的监测站点分散在林业、生态环境、科研机构、高校手里，不统一。法典不要求重建一套，而是要求把已有的用起来。

数据层面，“运用信息化手段加强监测数据集成分析、共享和综合应用”——这里的关键词是“共享”。监测数据不共享，是自然保护地管理的老问题。法典把它写成国家义务，但同样没有配套的责任条款。

监测的内容被明确为五项：生态系统构成、分布、动态变化、生物多样性状况，加上“及时评估和预警生态风险”。前四项是状态监测，第五项是风险预警。

与《自然保护区条例》2026 年修订版第二十四条对照，条例的表述更细：除了生态系统的构成、分布、动态变化和生物多样性状况，还加了“生态环境质量、人为活动干扰情况”。法典没有写“人为活动干扰”，这是一个可以讨论的减法——自然保护地里最常见的损害来源恰恰是人为活动干扰，监测口径里不写，评估时容易漏。

六、要件与举证

这一节涉及自然人、企业与管理机构之间的争议，最常见的是三类：一是对处罚主体资格提出异议，二是对涉案区域是否属于自然保护地提出异议，三是对核心保护区与一般控制区的划分提出异议。要件与举证分配如下。

七、边界与不适用

这一节有三处明确的边界，写意见时必须守住。

第一，第八百五十三条至第八百五十七条不设定当事人义务，不能单独作为处罚依据。当事人问“违反第八百五十四条该罚多少”，正确的回答是：这一条不配置罚则，处罚要看具体违反了哪一条禁止性规定。用这一节条文开罚单，属于适用法律错误。

第二，第八百五十四条是部门分工条款，不是授权条款。它规定的“负责”“履行”“组织制定”“监督执法”都是职责表述，不产生对特定当事人的请求权。当事人不能以“某某部门没有履行第八百五十四条职责”为由单独起诉，除非能找到该部门在单行法上的具体作为义务。

第三，第八百五十六条不是争议解决程序法。它规定的协商与协调，没有时限、没有强制力、没有救济途径。跨省自然保护地的争议，如果要进入诉讼，仍然要走行政诉讼或者民事诉讼的常规路径，不能把“上级没有协调”直接当作起诉理由。

还有一处需要提醒：第八百五十三条的“合理利用”不等于“可以开发”。它的准确含义是在严格保护前提下对自然保护地资源的有偿、有限、有序使用，具体边界由第八百六十四条（公共服务与旅游项目）、第八百六十九条（经营性服务）划定。把“合理利用”当作规划调整、项目落地的依据，是把目标条款当授权条款用。

八、2026 年配套规范换版，旧条文一律作废

写这一节必须交代一个时间坐标，否则会引用错规范。

自然保护地的配套规范在 2026 年上半年集体换版：《中华人民共和国国家公园法》2025 年 9 月 12 日公布、2026 年 1 月 1 日施行，63 条；《中华人民共和国自然保护区条例》2026 年 2 月 3 日修订公布、2026 年 3 月 15 日施行，48 条；《风景名胜区条例》2026 年 1 月 30 日修订公布、2026 年 3 月 20 日施行，52 条；《中华人民共和国生态环境法典》2026 年 3 月 12 日公布、2026 年 8 月 15 日施行。

这四个时间点意味着：2026 年 3 月 20 日之前写的自然保护地意见，引用的自然保护区条例是 2017 年修订版（44 条），分区还是“核心区、缓冲区、实验区”三区；2026 年 3 月 20 日之后，分区已经是“核心保护区、一般控制区”两区。三区改两区不是名称变化，是管控规则的重写——缓冲区原来是“只准进入从事科学研究观测活动”，现在并入一般控制区，可以按规定开展更多活动。

同样，风景名胜区条例 2026 年版把主管部门从住房城乡建设系统改为林业草原系统，第 10 条规定国家级风景名胜区由省级人民政府提出申请、国务院林业草原主管部门会同有关部门组织论证后报国务院批准公布。旧版是住房城乡建设主管部门。这个变化直接影响管辖权异议的写法。

九、给实务的三句话

第一句：先确定区域性质，再确定分区，最后确定职权。三步顺序不能颠倒。区域性质决定适用哪一部规范，分区决定行为合法与否，职权决定谁能处罚。

第二句：看到“监督管理”和“监督执法”分开写，就要去找具体的授权条款。分工条款不能当授权条款用，这是行政诉讼里最常见的败诉原因之一。

第三句：跨行政区域的自然保护地案件，先查有没有协商或者协调的前置程序，再查这个程序有没有走完。程序瑕疵有时比实体问题更有杀伤力。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第八百五十三条至第八百五十七条及相关法律法规撰写，条文以现行有效文本为准。文中观点为作者个人分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合事实与证据另行判断。