海洋污染防治的管辖范围与部门分工：法典把四支执法力量的边界划在哪

海洋污染防治这件事，在 2026 年 8 月 15 日之后翻到了新的一页：原来那部《中华人民共和国海洋环境保护法》同时废止，海洋污染防治的内容整体搬进了《中华人民共和国生态环境法典》第二编污染防治的第四分编，条号从第三百三十四条排到第三百九十三条，一共六十条。翻法条找依据的人第一件要弄明白的事，不是罚多少钱，而是这片水归谁管、该敲哪个部门的门。这一步走错，后面取证、举报、复议、起诉全部要重来。

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这个分编的开头四条，正好就是回答这个问题的。第三百三十四条定范围，第三百三十五条定概念，第三百三十六条分部门，第三百三十七条定协调。四条加起来不到千字，却决定了往后五十六条怎么落地。

先看这几个要点

一、条文原文

二、分编不划地盘：适用范围为什么退回了总则

读旧法的人有一个习惯：翻开《海洋环境保护法》，第二条就写着「本法适用于中华人民共和国管辖海域」，一句话把地盘圈好了。新法典的海洋分编没有这么写，第三百三十四条只说了一句「本分编适用于海洋污染的防治」。这不是漏写，是编纂体例变了。

法典第三条是这么写的：中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内的污染防治、生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关活动，适用本法。这一句管整部法典，自然也包括海洋分编。地盘由总则统一画，分编不再重复。

这个变化对办案的实际影响，是引用链条变长了。以前写一份行政处罚决定书，援引「《海洋环境保护法》第二条、第某条」就够了。现在要写「《生态环境法典》第三条确立适用范围，第三百三十四条明确本分编适用于海洋污染的防治，第三百八十条为具体行为规范」。链条长了，但逻辑更清楚——先证明这件事落在法典的空间效力范围内，再证明它属于海洋污染防治分编，最后才落到具体行为条款。

「中华人民共和国领域」包括领陆、领水、领空和底土。领水又分内水和领海。内水在海洋法上的地位与陆地领土相同，外国船舶没有无害通过权。领海是领海基线向外十二海里的水域，外国船舶享有无害通过权。这些界定不在法典里，在《中华人民共和国领海及毗连区法》里。

「中华人民共和国管辖的其他海域」指的是领海以外我国行使管辖权的海域，主要是毗连区、专属经济区和大陆架。毗连区是领海基线外二十四海里以内、领海之外的那一段，沿海国在这里可以对海关、财政、移民、卫生四类事项行使必要的管制。专属经济区是领海基线外二百海里、领海之外的海域，沿海国对自然资源、人工岛屿、海洋科研、海洋环境保护享有主权权利和管辖权。大陆架是陆地领土向海的全部自然延伸，不到二百海里的延伸到二百海里，超过二百海里的最多不超过三百五十海里。

把这几个概念叠起来看，就能明白法典第三条那句「管辖的其他海域」意味着什么：中国的海洋污染防治执法，从岸边一直管到二百海里。这个范围在旧法时代就已经确立，法典只是换了个写法。

但有一处实质变化必须点明。旧海洋环境保护法第二条第三款写的是：「在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域环境污染、生态破坏的，适用本法相关规定。」这一款是一条域外适用条款，管的是源头在境外、后果在境内的情况。法典海洋分编没有保留这一款。

没有保留意味着什么？不能简单说「以后不管了」。法典第三百九十二条第二款还留着一条通道：对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污染后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，海事管理机构有权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。这是一条「措施权」，不是「管辖权」——它授权执法机关在海上动手，但没有直接说境外行为适用中国法律追责。

所以实务中遇到境外源头的污染，路径要重新梳理：刑事上，污染环境罪的司法解释对境外排污有专门处理；民事上，走民法典环境污染侵权，被侵权人可以向有管辖权的法院起诉；行政上，能落到中国管辖海域内的船舶、设施的，依第三百九十二条采取措施，落不到的，主要靠国际公约和双边协定。这一块是法典留下的空白，办案时不要顺着旧法第二条第三款的思路直接援引，那一条已经没有法律效力了。

三、海洋污染的定义：五项后果缺一不成立

第三百三十五条给海洋污染下了一个定义，拆开看是三个层次。

第一个层次是行为方式：「直接或者间接地把物质或者能量引入海洋」。注意两个词。一是「物质或者能量」——不只是排污，排热、排噪声、排辐射都是「引入能量」，都在范围内。二是「直接或者间接」——通过管道直排是直接，通过大气沉降、通过河流入海、通过地下水渗透，都是间接。定义把间接方式明确写进来，等于把「不是我排的，是河水带下去的」这类抗辩提前堵上了。

第二个层次是因果关系：引入的物质或者能量，要「导致」后面那些后果。这是一个结果要件，不是行为要件。光有排放行为，没有造成后果，不构成法典意义上的海洋污染。这一点在行政处罚和民事赔偿里的意义完全不同：行政处罚可以按行为罚，只要有违规排放的动作，不必等到损害发生；民事赔偿必须证明损害，没有损害就没有赔偿。

第三个层次是五项后果，任一项成立即可：

这张表在实务里的用法，是反着用的。被告最常见的抗辩不是「我没排」，而是「排了但没造成那五种后果」。比如养殖户说贝类死了要赔，被告会说监测显示水质达标，没有损害海水使用素质。这时候原告要做的不是继续证明水质差，而是把举证重心转到「损害海洋生物资源」和「妨害渔业活动」这两项上——这两项不要求水质超标，只要求有实际损害。

反过来，行政机关处罚时最好用的往往不是这五项，而是具体的行为条款。第三百三十五条是定义条款，它的位置在总则性的开头，作用是划定本分编的适用边界，不是直接处罚依据。行政处罚法第四条规定，应当给予行政处罚的行为要由法律、法规、规章规定；这一条讲的是定义，不是罚则。援引它来说明「这是海洋污染」，可以；拿它直接开罚单，不行。

还有一处细节值得留意：「海水使用素质」这个词是旧法沿用下来的表述，和现在常说的「海水水质」不完全等同。水质是监测指标层面的概念，使用素质更宽，包含海水作为养殖用水、工业冷却用水、景观用水、浴场用水的适格性。同一条海水，按水质标准判合格，但作为养殖用水可能不合格。这个区分在养殖尾水、热废水、温排水案件里经常成为争点。

四、四支力量的分工：按「船」和「事」切

第三百三十六条是这一篇最实用的条文。四款，四个主体，切分逻辑不是按海域，而是按「谁的船」和「什么事」。

这张表有三处容易看错的地方。

第一处，海事管理机构的管辖是「双层水域 + 船旗排除」的结构。「所辖港区水域内非军事船舶」，在港区里，只要不是军事船舶，不管是不是渔船，都归海事。「港区水域外非渔业、非军事船舶」，出了港区，渔船和军舰就排除了。所以一艘渔船停在港区里发生污染，归海事管；开出港区发生污染，归渔政管。同一艘船，位置不同，主管部门不同。

第二处，「组织、协调、指挥重大海上溢油应急处置」这项职权在交通运输主管部门，不在海事管理机构。条文写得很清楚：国务院交通运输主管部门负责组织、协调、指挥；海事管理机构具体负责监督管理与事故调查处理。应急处置的组织权和监督执法权是两个东西，落到行政诉讼里，被告的确定要看被诉行为是哪一项。

第三处，渔业渔政部门管的是「前款规定的污染事故以外的渔业污染事故」。这句话有点绕。前款就是第二款，指海事管理机构管的那些船舶污染事故。所以渔业渔政管的是两大类：渔港水域内非军事船舶的污染，渔港水域外渔业船舶的污染，再加上不属于海事管理机构管辖范围的其他渔业污染事故。判断顺序是：先看是不是船舶污染，是的话看船的类型和位置定归海事还是渔政；不是船舶污染的渔业污染（比如养殖自身污染、渔业水域被陆源污染），归渔政。

还有一个跨部门的细节：船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业渔政主管部门参与调查处理。注意是「参与」，不是「共同作出」。处罚决定还是海事管理机构作，渔政部门参与调查、提供渔业损害意见。当事人不服去复议，被申请人只有一个，就是作出处罚的海事管理机构。这一点在实务中经常被搞混，有人把渔政部门一起告了，法院会要求撤回对渔政部门的起诉。

与旧法相比，这一条少了整整一款。旧海洋环境保护法第四条第二款是「国务院自然资源主管部门负责海洋保护和开发利用的监督管理，负责全国海洋生态、海域海岸线和海岛的修复工作」。新法典第三百三十六条没有这一款。原因不难理解：海洋生态保护的内容已经整体搬到法典第三编生态保护，不在污染防治分编里规定，自然也不必在这里写自然资源部门的污染防治职责。

这个删除带来一个实务问题：涉及海洋生态破坏（不是污染）的案件，比如围填海、非法采砂、珊瑚礁破坏，主管部门是自然资源部门还是生态环境部门？答案要到第三编去找，不能拿着污染防治分编的第三百三十六条硬套。这是分编体例带来的检索成本，也是法典把一部单行法拆到多处之后的必然结果。

五、协调条款的两级设计

第三百三十七条只有一句话，但包含两个层级。

第一级，跨部门的重大海洋污染防治工作，由国务院生态环境主管部门协调。这里的限定词有两个：「跨部门」和「重大」。不是所有涉及多个部门的事项都能启动这一条，必须是重大的、跨部门的。一般的部门间配合，靠部门间会商、联合发文、联合执法就能解决，不需要动用这一条。

第二级，协调未能解决的，由国务院作出决定。这一级的设计很有意思——它把最终裁决权交给了国务院，而不是交给某个部门，也不是交给司法机关。这意味着部门之间的职责争议，在行政系统内部终结，不走行政诉讼。当事人如果认为两个部门互相推诿导致自己受损，能诉的是「不履行法定职责」，被告是具体负有职责的那个部门；不能诉「国务院为什么这么决定」。

实务中，这一条最容易被误用成推诿的理由。「这事涉及好几个部门，我们正在协调」——这种答复如果超过法定期限仍不给处理结果，当事人可以按不履行法定职责起诉。协调不是不作为的挡箭牌，因为它针对的是部门之间的分工争议，不是对当事人申请的处理期限。

海上溢油事故是这一条最典型的适用场景。一艘油轮在港区外泄漏，油污往岸上飘，涉及海事管理机构（船舶污染调查）、生态环境部门（海洋环境损害）、渔业渔政部门（渔业损失）、地方政府（岸线清理）。四个主体各有各的法定职责，也各有各的经费渠道。谁来统一指挥？第三百四十五条给了答案：国家建立健全重大海上溢油应急处置部际联席会议制度，国务院交通运输主管部门牵头组织制定国家重大海上溢油应急处置预案并组织实施。所以溢油应急的牵头方是交通运输部门，不是生态环境部门。这一条与第三百三十七条的关系是特别规定与一般规定的关系，有专门机制时先用专门机制。

六、实务中最容易走错的三步

第一步是找错门。看到「海洋污染」四个字就往生态环境局跑，是常见错误。船舶排污、船舶垃圾、压载水、船舶修造拆解，全归海事管理机构；渔港里的渔船排污归渔政；军舰排污归军队。跑到生态环境局，对方会告知不属于本机关职责，这一来一回，取证的最佳时间就过去了。正确的做法是先判断污染源类型：是陆上排口、是工程、是倾倒、还是船。四类对应四个不同的门。

第二步是搞错请求权基础。同一个污染事实，行政责任、民事责任、刑事责任三套规范并行，条号完全不同。行政上要看具体行为条款和法律责任编的罚则；民事上走民法典环境污染侵权，无过错责任、举证责任倒置；刑事上走刑法污染环境罪加两高司法解释。三套规范之间不互相替代，也不互相排斥——行政处罚不影响民事赔偿，刑事责任不免除民事赔偿。当事人往往只盯住其中一条，忽略了另外两条能拿到的救济。

第三步是误判管辖法院。海洋污染案件的民事管辖，海事法院有专门规定。最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定，以及关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定，对这类案件的受理范围、举证、损害认定作了细化。一般的环境污染侵权归基层法院，海洋生态环境损害赔偿和海洋自然资源公益诉讼归海事法院。搞错法院，立案阶段就会被裁定不予受理或移送。

七、边界与不适用

第一，这一篇只讲第三百三十四条到第三百三十七条。第三百三十八条以后的规划、监测、应急、具体行为规范和罚则，各自单列，不在本文范围。

第二，海洋污染防治分编不覆盖海洋生态保护。围填海管控、海洋自然保护地、红树林与珊瑚礁保护、海洋生物多样性，这些在法典第三编生态保护里，条号完全不同。用本篇的部门分工去套生态破坏案件，会得出错误结论。

第三，水污染分编明确排除了海洋。法典第二百九十六条规定水污染防治分编适用于江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体，海洋不适用。所以入海河流的管理有两套规范：河段之内适用水污染分编，河口之外适用海洋分编。第三百五十一条的「河海联动」就是这两套规范的接缝处。

第四，渔业船舶的检验与登记不在本法。渔业船舶的检验由渔业船舶检验机构负责，登记在渔业渔政部门，与本篇讲的海事管理机构对商船的检验登记是两套体系。这一点与海上交通安全法第一百一十八条的处理一致。

第五，军事船舶、公务船舶的污染，本篇只规定了监督管理主体，具体的管理办法另有规定。涉及军事船舶的污染损害赔偿，实践中的处理路径与商船明显不同，不能照搬。

第六，本篇讲的部门分工，是行政机关之间的职权划分，不直接产生当事人可诉的权利义务。当事人不能仅凭「某部门没有履行第三百三十七条的协调职责」起诉，能诉的只有具体的不作为。

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本文所引条文以《中华人民共和国生态环境法典》（2026 年 3 月 12 日公布，自 2026 年 8 月 15 日起施行）为准。原《中华人民共和国海洋环境保护法》已于同日废止，本文涉及旧法的表述仅作对照之用，不作为现行依据。海域范围的具体界定以《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》及我国公布的领海基线为准；部门职责的具体划分以国务院「三定」规定为准。个案中污染源类型的判断、主管部门的确定与管辖法院的选择，需结合具体事实认定，本文不构成正式法律意见。

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