草原、湿地、海洋：三类生态系统修复条文的三种处理方式

草原、湿地、海洋是三类完全不同的生态系统，修复的技术路线、资金渠道、主管机关都不一样。2026年8月15日《中华人民共和国生态环境法典》施行后，这三类修复被压进第九百三十二条、第九百三十三条、第九百三十四条三条，每一条的处理方式却截然不同：草原是被删掉了空间抓手，湿地是被抽掉了全部程序，海洋是唯一做了加法的一类。这个差异不是随机的。草原修复的主战场在牧区，治理区的划定直接关系到禁牧补助的发放范围；湿地修复的主战场在重要湿地，方案批准与验收是林草部门最核心的抓手；海洋修复的主战场在近岸海域，旧法刚在两年前修订过，条文比较新，法典基本照搬还添了两句。三条并排读，能看出一个规律：越是牵涉具体利益分配的环节，越容易被从法典里拿掉，留在单行法里继续运行。 本篇把三条逐条拆开，再和各自的单行法对平，最后回答一个实务问题：三类修复的责任主体、程序要求和优先顺序，到底以哪部法为准。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、草原：删掉的十四个字与它背后的东西

两句话放在一起，删掉的是「划定治理区，组织专项治理」这十四个字里的前六个字。

「划定治理区」不是一句程序性的话，它是一个空间制度。 退化草原治理要先定范围，定了范围才能确定谁在里面、补多少钱、禁牧几年、由谁验收。草原生态保护补助奖励政策里的禁牧补助、草畜平衡奖励，都是按划定范围发放的。没有治理区，钱就没法精准落地。

法典把这六个字删了，留下「组织生态的保护与修复」。这个表述在文义上并不排斥划定治理区——要组织修复，总得知道修哪里。但它不再是一个法定的空间认定程序。这就带来与 P83 批里拆过的「两处划定并公告消失」完全相同的问题：范围失去了法定认定环节，执法和补贴发放只能依据规划图、项目批复或者历史台账。

这个删法在其他条文上也有痕迹。草原法第四十七条对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区草原实行禁牧、休牧制度，第四十九条禁止在这几类草原上采挖植物。这两条都以「退化草原」为适用对象，而退化草原的范围怎么认定，原本靠第三十一条的治理区划定。治理区划定的程序一消失，第四十七条和第四十九条的适用边界就变得模糊。

还有一个名称变化需要注意：草原法写的是「草原保护、建设、利用规划」，法典写的是「草原保护修复利用规划」。「建设」两个字被「修复」替代。这个变化与草原法二〇二一年修正后规划名称的调整一致，属于技术性衔接，不构成实质修改。

三、湿地：七条程序与一条承继规则

湿地保护法专门设了「湿地修复」一章，第三十八条至第四十四条七条，是三部法里写得最细的。法典第九百三十三条只留了两款宣示，一条程序都没搬。逐条对比如下。

七条里最值得单独说的是第四十四条，因为它解决了一个全环境法领域的共性难题：责任主体变了怎么办。

条文的写法是：「因违法占用、开采、开垦、填埋、排污等活动，导致湿地破坏的，违法行为人应当负责修复。违法行为人变更的，由承继其债权、债务的主体负责修复。」

这半句话的实务价值极高。企业改制、股权转让、资产重组、破产清算之后，原来的违法行为人可能已经不存在了，但修复义务不能跟着消失。承继债权债务的主体，就是承接了权利也要承接义务的主体。 这一规则可以直接类推到其他领域的修复责任追究，虽然没有明文规定可以类推，但作为法理论证很有力。承继规则的民事基础可以对照生态环境损害赔偿磋商实务。

第二款还规定：「因重大自然灾害造成湿地破坏，以及湿地修复责任主体灭失或者无法确定的，由县级以上人民政府组织实施修复。」这是政府兜底条款。

法典对这两款一条都没吸收。 湿地保护法没有被废止，两款继续有效，但只适用于湿地。矿区修复遇到责任主体灭失，能不能类推这一款？没有明文依据。

四、海洋：唯一做了加法的一类

海洋这一类的情况相反。旧《中华人民共和国海洋环境保护法》二〇二三年修订，第四十二条已经写得很完整，法典第九百三十四条基本照搬，还添了两处。

加法一：「生境」扩写为「动植物栖息生长环境」。

旧法原文：「海洋生态修复应当以改善生境、恢复生物多样性和生态系统基本功能为重点。」 法典原文：「海洋生态修复应当以改善动植物栖息生长环境、恢复生物多样性和生态系统基本功能为重点。」

「生境」是生态学专业术语，指生物个体、种群或群落生活的地域环境。「动植物栖息生长环境」是它的通俗解释，范围上更明确，把「生长」这个维度也点了出来。这个改动看似只是措辞，实际提高了条文的可操作性——判断一个修复方案是否符合要求，可以具体对照它有没有改善动植物的栖息环境和生长环境，而「改善生境」这个表述太抽象，不好落地。

加法二：新增第二款，把体制和规划程序写进来。

「国务院自然资源主管部门负责统筹海洋生态修复，牵头组织编制海洋生态修复规划并实施有关海洋生态修复重大工程。编制海洋生态修复规划，应当进行科学论证评估。」

这一款解决三个问题：谁统筹（自然资源部）、谁编规划（自然资源部牵头）、编规划要干什么（科学论证评估）。第三项与第九百二十四条的一般要求呼应，但更具体——只要求论证评估，没要求征求意见。

注意旧法第四条的去向。 旧海洋环境保护法第四条规定：「国务院生态环境主管部门负责全国海洋环境的监督管理……指导、协调和监督全国海洋生态保护修复工作。」

旧法给生态环境部门的是「指导、协调和监督」，法典给自然资源部门的是「统筹」和「牵头」。两个词的分量不一样：指导协调监督是软权力，统筹牵头是硬权力。这是一次权力重心的移动，从生态环境部门移到自然资源部门。

那么旧法第四条那句「指导、协调和监督」还在不在？在，但位置变了。法典把海洋生态保护的内容分流到了第二编相关章节（第七百三十七条至第七百三十九条讲海洋生态系统保护、生物多样性、自然岸线），把修复内容抽到第三编第七章。保护与修复分家，是法典结构上的一次重整。 保护这一侧的完整框架见海洋生态保护与自然岸线。

这个重整带来一个技术后果：海洋生态修复案件的依据要分散到多处找。修复义务在第九百三十四条，保护义务在第七百三十七条至第七百三十九条，渔业水域修复在第七百九十七条，罚则在第一千二百一十七条。一份法律意见书要引四五个条文，比过去引一部法的一条要麻烦得多。

五、三类对比：为什么减法程度不同

把三类放在一张表里看。

这张表里最关键的一行是最后一行。

海洋环境保护法被废止了，草原法和湿地保护法没有。 这解释了为什么海洋这一条的减法最少、加法最多：旧法一废，条文必须由法典完整接管，漏了就真的没了。而草原法、湿地保护法继续有效，法典只要写原则，细则回单行法就行。

这个逻辑与 P83 批里拆过的《水土保持法》《防沙治沙法》是同一个道理，只是方向相反：那两部法没废，所以法典写得简；海洋环境保护法废了，所以法典写得全。

六、三类修复在诉讼中的不同入口

三类生态系统的修复责任，在诉讼里走的不是同一条路。这一点在实务中经常被忽略，选错入口会直接导致主体不适格。

草原修复，主要走行政公益诉讼。 草原的所有权归国家或者集体，使用权归牧户或者集体经济组织。草原退化的直接受害人是牧户，但单个牧户很难就一片草原的整体退化提起民事公益诉讼——损害的是生态功能，不是他的个人财产。实践中常见的是检察机关针对草原退化向地方政府或者草原主管部门发出检察建议，未整改的提起行政公益诉讼。请求权基础是草原法第三十一条的政府治理义务。

湿地修复，两条路都通。 一条是生态环境损害赔偿，赔偿权利人可以就湿地生态功能损失主张修复责任；另一条是环境民事公益诉讼，社会组织可以就破坏湿地的行为起诉。湿地保护法第四十四条的「违法行为人负责修复」是这两条路的共同实体依据。

海洋修复，走生态环境损害赔偿为主。 海洋生态系统的所有权归国家，赔偿权利人是国务院授权的部门或者省级、市级政府。船舶污染、海上溢油、围填海等案件的损害赔偿数额往往很大，磋商与诉讼并用。请求权基础是第九百三十四条加民法典第一千二百三十四条。

三条路的差别不只在程序，也在举证。行政公益诉讼要证明行政机关未履行法定职责，核心证据是「有没有做」；生态环境损害赔偿要证明损害数额与修复成本，核心证据是鉴定评估报告；民事公益诉讼要证明行为与损害的因果关系，核心证据是污染物或者破坏行为与生态退化之间的关联。

选错路的最典型错误是：把一个纯粹的行政治理不作为案件，按民事公益诉讼去起诉。法院会以「不属于民事案件受案范围」裁定不予受理，白走一趟。

七、两类特殊湿地的专门规则

湿地保护法里有两条专门规则，法典完全没有涉及，但实务中经常用到。

第一条是红树林。 湿地保护法第四十条规定：「红树林湿地所在地县级以上地方人民政府应当对生态功能重要区域、海洋灾害风险等级较高地区、濒危物种保护区域或者造林条件较好地区的红树林湿地优先实施修复，对严重退化的红树林湿地进行抢救性修复，修复应当尽量采用本地树种。」

这一条有两个硬要求：一是优先顺序，四类区域优先；二是树种要求，尽量采用本地树种。用外来速生树种做红树林修复，即便成活率更高，也违反这一条。红树林修复项目被质疑时的常见攻击点就在这里。

第二条是泥炭沼泽。 湿地保护法第四十一条规定：「泥炭沼泽湿地所在地县级以上地方人民政府应当因地制宜，组织对退化泥炭沼泽湿地进行修复，并根据泥炭沼泽湿地的类型、发育状况和退化程度等，采取相应的修复措施。」

泥炭沼泽的特殊性在于它一旦破坏极难恢复——泥炭层是几千年积累形成的，挖掉一层就少一层，人工恢复的泥炭积累速度远远赶不上破坏速度。所以这一条要求「根据类型、发育状况和退化程度」分类施策，实际上承认了有些泥炭沼泽无法完全恢复，只能控制继续退化。

法典第九百三十三条没有这两条的内容。处理红树林和泥炭沼泽案件，依据只能是湿地保护法。

八、要件与举证

以三类生态系统修复责任为例，要件与举证分配如下。

九、边界与不适用

第一，第九百三十二条不适用于个人承包的草原。 这一条的主语是「地方各级人民政府」，义务主体是政府。承包经营者超载放牧、开垦草原的责任，在草原法第六十六条至第六十八条，不在这一条。

第二，第九百三十三条不替代湿地保护法的修复程序。 重要湿地修复必须编方案、报批、验收、公开，这些要求来自湿地保护法第四十二条、第四十三条，法典没有废止也没有修改它们。仅按法典第九百三十三条做修复而不走程序，构成违法。

第三，第九百三十四条不适用于渔业水域。 渔业水域的生态修复在法典第七百九十七条，措施是增殖放流、海洋牧场、人工鱼礁、海藻场海草床种植。海洋生态系统的修复在第九百三十四条。两者对象不同、措施不同、主管机关不同。

第四，海洋生态修复规划不是海域使用许可。 规划是统筹工具，不是审批依据。具体用海项目仍要按海域使用管理法办理审批。

第五，泥炭沼泽湿地的修复没有专门的法典条文。 湿地保护法第四十一条有专门规定，法典没有单独写。这类湿地的修复，依据只能是湿地保护法。

第六，红树林的优先修复顺序与法典不一致时，以湿地保护法为准。 湿地保护法第四十条明确「优先实施修复」「抢救性修复」，法典第九百三十三条只说「优先修复生态功能严重退化的重要湿地」。两部法都在效，特别规定优先于一般规定。

十、给实务的三句话

第一句，草原案件先找治理区。 禁牧补助、治理资金、执法范围的争议，都要回到治理区的划定。法典删了「划定治理区」，但草原法第三十一条还在，依据要引草原法。

第二句，湿地案件必须走方案报批。 重要湿地修复不编方案、不报省级以上林草部门批准，修复本身违法，不管修得多好。这是湿地保护法第四十二条的硬要求，法典没有松动。

第三句，追企业改制后的修复责任，引湿地保护法第四十四条的做法。 这一条的「承继债权债务的主体负责修复」是现行法里最清晰的表述，其他领域没有明文时可以援引它的法理。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百三十二条至第九百三十四条、第七百三十七条至第七百三十九条、第七百九十七条、《中华人民共和国草原法》第三十一条与第四十七条、《中华人民共和国湿地保护法》第三十八条至第四十四条、旧《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十二条撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。