江河湖泊、入海河口与矿区修复：三个空间尺度的三种写法

江河湖泊修复、入海河口修复、矿区生态修复是三件不同尺度的事，但它们在《中华人民共和国生态环境法典》里连着排，分别是第九百三十五条、第九百三十六条、第九百三十七条。三条的处理方式差别很大：江河湖泊这一条把长江保护法的河口条文推广到了全国所有入海河口，推广的过程中丢掉了一个国家级牵头主体、丢掉了「陆海统筹」四个字，却加了一项「河口形态」的监测；矿区这一条只用了三句话，把矿产资源法六条的细则全部留给单行法；成效评估这一条是全新的，此前没有任何一部法律写过生态修复成效评估。三条并排读，能看出法典起草时的一个取舍标准：流域性、区域性的修复，尽量写原则；具体项目的修复，尽量转致单行法；跨领域的机制，才自己立新条。 本篇按这三个尺度拆开，重点讲两处：入海河口那一句里的一减一加到底影响什么，矿区那三句话为什么不能单独当依据用。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、江河湖泊：六项措施的组合逻辑

第一款列了四种措施，加一个总要求。

生态补水解决的是水量问题。断流的河、干涸的湖，先有水才谈修复。补水的水从哪儿来？农业节水、再生水、外调水，各有利弊。补多少？少了没效果，多了造成新的生态问题。这一项在黄河、塔里木河、永定河都有实践，永定河二〇一九年开始的生态补水是近年的样板。

生物净化解决的是水质问题。用植物、微生物、底栖动物吸附降解污染物，成本低但见效慢，适合轻度污染的水体。重度污染的水体单靠生物净化不行，得先清淤。

生态清淤解决的是底泥问题。底泥是内源污染的主要来源，磷、氮、重金属沉积在底泥里，水体外面治得再干净，底泥一翻上来又污染了。清淤的关键是清出来的泥怎么处理，这一环节的成本往往超过清淤本身。

江河湖泊连通解决的是水系完整性问题。围湖造田、筑坝拦水、断头浜，把完整的水系切成了碎片。连通工程要拆坝、要退圩、要恢复故道，牵涉土地权属和防洪安全，难度最大。

四种措施不是并列的选项，是有先后顺序的组合。类似的措施体系配置，可以对照水土保持方案到底怎么办里的说明。第九百三十五条用的是「统筹运用」，意思是不能单打一。这个要求在实践中经常被违反——有的地方只做清淤不做补水，淤清了但水还是不够；有的地方只做连通不做净化，水通了但水质没改善。

三、入海河口：一句里的一减一加

第二款几乎是从长江保护法第六十条搬过来的，但搬的过程中改了两处。

逐项对比如下。

先说减法。「陆海统筹」四个字被删了。 这一工作方法的完整背景见海洋生态保护与自然岸线。

这四个字不是修辞。二〇一八年机构改革后，海洋环境保护职责从国家海洋局划到生态环境部，「陆海统筹」成为生态环境领域的基本工作方法，在《海洋环境保护法》修订、《重点海域综合治理攻坚战行动方案》等文件里反复出现。它的含义是：陆源污染、入海河流、近岸海域要一体考虑，不能陆上治陆上的、海上治海上的。

长江法第六十条保留这四个字，是因为长江口的问题本质上就是陆海交界问题——上游的氮磷、中游的泥沙、下游的咸潮，全在河口交汇。法典删掉这四个字，只留「河海联动」，就把一个立体的问题压成了一维的问题。河海联动讲的是河与海的衔接，陆海统筹讲的是陆域与海域的统筹，前者窄，后者宽。

再说主体降级。

长江法把长江口的方案制定权给了国务院水行政主管部门会同有关部门和地方政府，这是一个国家级牵头的安排，理由是长江口跨上海、江苏，涉及水利、生态环境、交通、渔业多个部门，地方协调不了。

法典改成「入海河口所在地县级以上地方人民政府及其有关部门」。全国有多少入海河口？从鸭绿江口到北仑河口，大小几十个。其中跨省界的（如长江口、黄河口、珠江口）怎么办？条文没有说。按字面理解，跨省界的河口，各地方政府各管自己那一段，谁都不牵头做整个河口的方案。

这是一个明显的漏洞。河口是一个整体，咸潮上溯不会因为行政区划分段。 长江口的咸潮能上溯到江苏境内，黄河口的流路摆动涉及整个三角洲。分段治理的结果，往往是上游段修了、下游段没修，海水照样倒灌。

再说加法。「河口形态」这一项加得很准。 河口监测与岸线管制的衔接见海岸工程与海洋工程的禁止性规定。

原来的五项监测是水、沙、盐、潮滩、生物种群。这五项分别对应水量、泥沙、盐度、滩涂、生物，缺了一项：河口的地形地貌。

河口形态包括河口的宽度、深度、沙洲分布、岸线走向、拦门沙位置。这些参数的变化直接决定海水能不能倒灌、倒灌多远。拦门沙抬高，航道淤积，咸潮上溯加剧；河口缩窄，泄洪能力下降，洪季水位抬高。没有形态监测，前五项数据就缺了一个解释框架。

这一项加法与近年来河口治理的实践有关。长江口的深水航道工程、黄河口的流路整治、珠江口的采砂管理，都需要形态数据支撑。法典把这一项写进来，等于把实践中的需求变成了法定监测项。

四、黄河口：黄河法第三十六条整条没有进法典

这一条在法典里找不到对应。黄河的其他特殊制度同样保留在单行法里，见黄河节水、水沙调度与水土流失。

黄河口的特殊性在于它的流路会摆动。历史上黄河尾闾改道十几次，最近一次是一九九六年在清八断面人工改汊。流路一摆动，整个三角洲的生态系统就重置一遍。所以黄河口的治理核心不是「修复某个退化区域」，而是「把流路固定住、把补水安排好」。

黄河法第三十六条做的是三件事：编制整治规划、布局入海流路、保障防洪防凌。这三件事法典都没有写。第九百三十五条第二款只讲「制定实施河口生态修复和其他保护措施方案」，方案与规划不是一个层级，修复与防洪防凌也不是一回事。

这意味着什么？意味着黄河口的治理依据仍然是黄河法第三十六条，而不是法典第九百三十五条。这一点与 P83 批里拆过的黄河水沙调度是同一个模式：黄河法的特色制度没有进法典，继续在黄河法里运行。

但这里有一个麻烦：法典第九百三十五条第二款是普遍适用于所有入海河口的，黄河口也在其内。 那么黄河口到底按哪一个走？合理的答案是两个都走——按法典做生态修复方案与综合监测，按黄河法做整治规划与流路布局。两套文件并存，衔接靠地方协调。

五、矿区修复：三句话对抗六条细则

四部条文摆出来，跟法典第九百三十六条一比，缺什么很清楚。

这份对照表说明一件事：第九百三十六条不是矿区修复的完整规则，它是一个提要。 完整义务链见矿山生态修复义务与保证金。 完整的规则在矿产资源法。

那么这两条是什么关系？按法典第一千二百三十九条「其他法律对生态保护……有具体或者进一步规定的，适用其规定」，矿产资源法是「具体规定」，优先适用。法典第九百三十六条的作用是把这个制度接到生态修复章的体系里，让它受第九百二十条至第九百三十五条、第九百三十七条的程序约束。

三处最值得注意的缺失。

第一处，义务存续规则。 「采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除」这句话，法典没有。这一句话解决的是矿权转让、注销、到期之后的责任归属问题。没有这一句，实务中会出现这样的抗辩：矿权已经注销了，我不再是采矿权人，所以没有修复义务。

这个抗辩在矿产资源法第四十五条面前站不住（同一逻辑在水土保持领域的运用见水土保持的定义、方针与主管体制），但如果只引法典第九百三十六条，就给了对方空间。所以矿区修复案件的义务条款，必须引矿产资源法第四十五条，不能只引法典。

第二处，边开采边修复。 矿产资源法第四十七条确立了三个层次的修复时点：能边采边修的，边采边修；能分区分期修的，分区分期修；都不能的，闭坑前或者闭坑后的合理期限内修。这个梯度安排很实用——露天矿可以边采边修，井工矿只能闭坑后修，条文承认了技术差异。

法典第九百三十六条只写「按照经批准的方案进行修复」，没有时点要求。修复时点直接影响资金占用和监管难度，是一个实质问题。

第三处，验收的公众参与。 矿产资源法第四十八条要求验收邀请专家、居民委员会、村民委员会、农村集体经济组织、居民代表、村民代表参加，验收结果向社会公布。这是 P83 批里反复提到的「公众参与」在矿区领域的具体体现。法典第九百二十七条把这一整套都省了，只写「组织开展验收」。

矿区是唯一一个有法定公众参与要求的修复类型。 修复中的村民权益问题见矿区村民权益损害赔偿。 这个特点在实务中很有用：矿区修复项目的验收，如果不邀请村民代表，程序就是违法的；其他类型的修复项目，不邀请也不违法。

六、成效评估：一个全新机制与它的三个不清

第九百三十七条三款，是生态修复章的最后一条，也是整章唯一一个全新的机制。

第一款：国家建立健全生态修复成效评估机制，制定和完善评估标准、技术指南。 第二款：国务院自然资源、生态环境等主管部门在各自职责范围内开展成效评估。 第三款：县级以上人民政府及其有关部门加强成效评估工作。

为什么说是全新的？ 与之相邻的「效果评估」在土壤修复领域的写法，见土壤污染与建设用地修复。 因为此前没有任何一部法律写过「生态修复成效评估」。相近的制度有三个：竣工验收（看有没有干完、干得合不合标准）、跟踪评价（土地复垦条例第三十一条，复垦为农用地的五年内跟踪评价）、效果评估（法典第四百六十条，土壤污染修复后的效果评估）。三个制度都评效果，但都不是「成效评估」。

这个新机制有三个说不清的地方。

第一个不清：与验收的关系。 验收在前，评估在后，这个顺序清楚。但评估的对象是什么？是验收结论对不对，还是修复效果好不好？如果是后者，那验收的时候为什么没评出来？条文没有回答。

第二个不清：评估主体与验收主体可能不是同一家。 验收按第九百二十七条由「县级以上人民政府有关部门」组织，成效评估按第九百三十七条第二款由「国务院自然资源、生态环境等主管部门」开展。一家验收，另一家评估，评估结论与验收结论冲突时怎么办，没有规则。

第三个不清：评估结果怎么用。 评估出成效不好，是追责、是追加投资、是重新修复，还是仅仅作为下一轮规划的依据？条文没有任何后续规定。这一点与第九百二十五条的动态监测是同一个毛病：有机制，没后果。

尽管如此，这一条的价值不能低估。 它给地方财政资金安排提供了一个依据：修复项目做完，可以搞成效评估，评估费用可以列入预算。它也给行政机关提供了一个抓手：评估不合格的项目，可以要求继续整改，理由是「未达到成效评估要求」。这两点在实务中都能用，只是需要结合具体政策文件才能落地。

七、要件与举证

以江河湖泊修复与矿区修复两类案件为例，要件与举证如下。举证规则的一般原则见行政诉讼证据规则。

八、边界与不适用

第一，第九百三十五条第一款不适用于水质达标的江河湖泊。 这一条的适用前提是「生态恶化」。水质达标、水量充足的河湖，不启动这一条。日常的河湖管护走河长制、走水功能区管理，不走修复程序。

第二，第九百三十五条第二款不替代黄河法第三十六条。 黄河口的整治规划、流路布局、防洪防凌，依据是黄河法。法典只覆盖生态修复与监测这一块。

第三，跨省界入海河口的牵头主体不明确，不能推定由某一方牵头。 条文只写「入海河口所在地县级以上地方人民政府」，跨省界的河口，两省各管一段。要统一治理，得靠流域协调机制或者上级指定，不能直接从这一条推出牵头单位。

第四，第九百三十六条不适用于历史遗留矿山。 这一条的义务主体是「采矿权人」，历史遗留矿山没有采矿权人，适用的是历史遗留矿山生态修复政策，责任主体是地方政府。

第五，矿区修复不适用「义务随矿权消灭而免除」。 这一条要正面说：依矿产资源法第四十五条，义务不因采矿权消灭而免除。法典没有这一句，不等于规则不存在。

第六，第九百三十七条的成效评估不是行政行为。 评估结论本身不是行政处罚、不是行政命令，不能单独对它提起复议或者诉讼。要挑战评估结论，得等它转化为具体的行政决定。

九、给实务的三句话

第一句，河口案件先定层级。 跨省界的入海河口，法典没有指定牵头单位，主张政府不作为要具体到哪一级、哪一段，笼统起诉会被驳回。

第二句，矿区案件的义务条款引矿产资源法第四十五条。 那一句「不因采矿权消灭而免除」是矿权转让、注销后追责的唯一明文依据。只引法典第九百三十六条，等于放弃了这个武器。

第三句，成效评估结论可以作为后续主张的事实基础，但不能单独起诉。 它需要转化为具体的行政决定才可诉。反过来，如果行政机关拿成效评估不合格来要求继续整改，当事人可以要求它说明评估标准、评估程序、评估主体资格。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百三十五条至第九百三十七条、《中华人民共和国长江保护法》第六十条、《中华人民共和国黄河保护法》第三十六条、《中华人民共和国矿产资源法》第四十四条至第四十九条撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。