标准、资金与森林修复：从森林法第四十六条看三处删除

森林生态修复在《中华人民共和国生态环境法典》里占的位置很小，只有第九百三十一条一条。这一条几乎是把《中华人民共和国森林法》第四十六条搬了过来，但搬的时候漏了一款。漏掉的这一款恰好是最有实操价值的那一款——坡耕地、严重沙化耕地、严重石漠化耕地、严重污染耕地的退耕还林还草。同时被删的还有「以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合」这半句原则。两处删除放在一起，意味着森林修复的法条表述从「有优先顺序、有具体对象」退回到「科学保护修复」这种概括表述。同一组的三条里，第九百二十九条讲标准和科技，第九百三十条讲钱和社会资本，一条管技术、一条管钱、一条管具体对象，恰好构成生态修复落地的三个必要条件。本篇的重点在两处：一是把森林法第四十六条和法典第九百三十一条逐款对平，看删了什么；二是把第九百三十条「鼓励社会资本参与」这句话放到现行政策体系里，看它到底能不能当依据用。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、逐款对平：森林法第四十六条与法典第九百三十一条

三款对两款的比对结果如下。

第一处删的是原则。 「以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合」，这十四个字在生态修复领域不是修辞，是判断标准。它决定了修复方案的优先顺序：能自然恢复的，不要人工干预；必须人工干预的，也要以辅助自然恢复为主。删掉之后，第九百三十一条只留下「科学保护和修复」，什么算科学，没有标准。

这个删除的影响不在于条文本身，而在于它在整部法典里的位置。第九百三十四条讲海洋生态修复时明文保留了「以自然恢复为主、人工修复为辅」；第九百二十一条讲工作机制时用的是「源头保护和全过程修复治理相结合」，也没提自然恢复优先。也就是说，同一部法典里，海洋修复有自然恢复优先，森林修复没有。 这种不一致很难用立法技术解释。

第二处删的是一整款实体义务。 这一款的分量要看它列举的对象：坡耕地、严重沙化耕地、严重石漠化耕地、严重污染耕地。四类土地，四个不同的治理难题——坡耕地是水土流失源，沙化耕地是风蚀源，石漠化耕地是岩溶地区的老大难，污染耕地是食品安全的前端。森林法要求「有计划地组织实施退耕还林还草」，这个「有计划」三个字意味着要有规划、有年度任务、有资金安排。

法典把这一款删了。删除之后是不是意味着不用退耕了？不是。三条理由。

第一，森林法没有被废止。 法典第一千二百四十二条的废止清单只有十部法律，森林法不在其中。森林法第四十六条第二款在原处继续有效。这一点与 P83 批里拆过的《水土保持法》《防沙治沙法》是同一逻辑：法典与保留单行法是一般规定与具体规定的关系，法典未吸收的条文不等于失效。

第二，《退耕还林条例》仍在。 这部行政法规对退耕还林的范围、规划、检查验收、补助政策有完整规定，是退耕还林工作的直接依据。法典没有动它。

第三，退耕还林还草在法典别处另有落点。 第八百九十三条讲长江流域的修复空间时提到「退耕还林还草还湿」，第九百三十五条讲江河湖泊修复时提到生态补水等措施。退耕这件事在法典里没有消失，只是从森林章移到了流域章。 这是一个值得注意的位移：从「以地类为线索」变成「以流域为线索」。

第三处是纯加法。 「加强生态脆弱地区森林生态系统的保护与修复」是新加的。这一句把修复的重点区域指向生态脆弱地区，与第九百三十二条的「国家加强生态脆弱草原保护」形成对仗。两句都用「生态脆弱」，都没有界定什么是生态脆弱地区。

三、第九百二十九条：标准权的归属有点特别

第一款是典型的促进型条款，鼓励科技研究、提升自主创新能力、提升科学化专业化水平。这类条款没有义务主体，也没有法律后果，属于政策宣示。

第二款有实质内容：「国务院自然资源主管部门会同有关部门制定生态修复相关标准、规范并组织实施。」标准法上的一般规则见《中华人民共和国标准化法》。

这一句在法典里是比较特殊的。按《中华人民共和国标准化法》的一般规则，国家标准由国务院标准化行政主管部门制定，行业标准由国务院有关行政主管部门制定。生态修复标准属于行业标准还是国家标准，取决于具体标准的技术内容。第九百二十九条直接把制定权给了自然资源主管部门，等于确认了这一领域的标准由行业主管部门主导。

这个安排有现实基础。自然资源部成立后陆续发布了《国土空间生态修复规划编制指南》《矿山生态修复技术规范》《山水林田湖草生态保护修复工程指南》等技术文件，形成了事实上的标准体系。法典把既成事实写进条文。

但这一条留了两个问题。

第一个问题：与现行标准的衔接。 土地复垦有国家标准和行业标准（《土地复垦条例》第六条要求「遵守土地复垦国家标准；没有国家标准的，应当遵守土地复垦行业标准」）；水土保持有《水土保持综合治理技术规范》系列；矿山修复有《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范》。这些标准分属不同部门、不同年代、不同技术口径。第九百二十九条要求自然资源主管部门「制定生态修复相关标准、规范」，但没有说要整合现有标准。整合不整合，由部门定。

第二个问题：「组织实施」的含义。 标准制定出来，谁执行？条文说自然资源主管部门「组织实施」。但修复项目的实施主体是建设单位、施工单位、地方政府，不是自然资源部门。这里的「组织实施」只能理解为推动、指导、监督实施，不能理解为亲自执行。

四、第九百三十条：一句话里藏了三个不确定

第一款：「国家坚持政策支持、企业和社会参与、市场化运作，采取有效措施鼓励社会资本参与生态修复项目投资、设计、修复、管护等全过程活动。」

这一句的政策原型很清楚，是国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40 号）。生态产品这条变现通道的完整分析见生态修复与生态产品价值实现。那份意见确立了几个关键机制：「谁修复、谁受益」，允许修复主体获得自然资源资产使用权，允许通过碳汇交易、生态产品经营等方式回收投资。

法典只写了「鼓励参与」，没有写参与之后怎么受益。 这是第一个不确定。「鼓励」在法条里的效力很弱，它不产生行政许可、不产生财政义务、不产生准入资格，最多是政策宣示。社会资本要真进来，得看地方有没有配套的用地政策、产权政策、收益分配规则。这些都在政策文件里，不在法典里。

第二个不确定是「全过程」的范围。条文列举了投资、设计、修复、管护四类活动。这四类活动的法律关系完全不同：投资是股权投资或者基金份额，设计是技术服务合同，修复是工程承包合同，管护是长期服务合同。社会资本可以只做其中一项，也可以全做。法典没有说这四类活动的准入条件是否一致。

第三个不确定是「市场化运作」的含义。修复项目的收益从哪儿来？可能的来源有：修复后新增耕地的占补平衡指标、新增林地的林木收益、生态旅游经营收入、碳汇交易收入、政府购买的生态管护服务。这些来源分属不同部门管理，规则各不相同。法典说「市场化运作」，但市场化运作的前提是产权清晰、交易规则明确，这两样法典都没给。

第二款：「国家建立生态修复资金保障制度，支持设立绿色基金、生态专项债券，鼓励社会捐赠，拓宽生态修复资金渠道。」

三个动词要分清：「建立」是国家的义务，「支持设立」是授权，「鼓励」是倡导。「支持设立」不等于「应当设立」，地方不设绿色基金、不发专项债，不构成违法。

绿色基金和生态专项债券在实务中已有先例。绿色债券的发行要符合《绿色债券支持项目目录》，生态修复类项目属于支持范围；地方政府专项债券里也有生态环境保护专项。这些工具的规则在金融监管部门和财政部门的文件里，法典只是提了一句。

五、三条合起来：技术、资金、对象三个条件

把第九百二十九条、第九百三十条、第九百三十一条放在一起看，恰好是生态修复落地的三个必要条件。

技术条件：有标准、有规范、有技术路线。第九百二十九条给的是标准和科技。 资金条件：有钱、有渠道、有社会资本。第九百三十条给的是资金制度和市场机制。 对象条件：修什么、在哪儿修、修成什么样。第九百三十一条给的是森林这一类对象的修复义务。

三条都有，修复才可能落地。三条缺一条，就会出现典型的失败模式：

缺技术，方案编得漂亮，施工无从下手，验收没有标准； 缺资金，规划做完搁置，项目立项后无法开工； 缺对象，钱花了，修的地方不是最需要修的地方。三者的衔接问题，与国土空间生态修复规划讲的规划落地是同一件事。

现实中的问题往往是三条都不缺，但三条之间不衔接。标准是自然资源部门定的，钱是财政部门给的，对象是林草部门选的，三家各干各的。法典没有设一个统一的协调机制来解决这个衔接问题——第九百二十二条的「统筹」是自然资源部门的统筹，不是跨部门的统筹。

六、退耕还林还草这一款的现实处境

森林法第四十六条第二款没有进法典，除了立法技术上的取舍，还有一个现实背景值得说清：退耕还林还草这项工作本身在过去十年经历了政策转向。

第一轮退耕还林从一九九九年试点，二〇〇二年全面启动，《退耕还林条例》同年施行。那一轮的重点是坡耕地和沙化耕地，补助方式是粮食补助加现金补助加种苗造林费，补助期经济林五年、生态林八年。第二轮从二〇一四年启动，范围收窄到陡坡耕地和重要水源地十五至二十五度非基本农田坡耕地，补助改为现金加种苗费。

二〇二〇年以后，耕地保护的政策重心转向「非农化」「非粮化」整治，退耕还林与耕地占补平衡、永久基本农田保护之间出现了新的张力。一些地方出现「退耕还被要求退林还耕」的情况，政策口径在基层执行中并不统一。

正是在这个背景下，森林法第四十六条第二款那句「有计划地组织实施退耕还林还草」在法典里被拿掉，就不完全是偶然。它不是否定退耕，而是把退耕从一项长期制度的表述，降为一项周期性政策的表述。 需要退耕的时候，依森林法和《退耕还林条例》办；不需要的时候，法典不背这个包袱。

这个判断对实务的意义是：不要把退耕还林还草当成一项可以随时主张的法定权利。 它是政府有计划实施的工作，计划的制定权在政府，年度任务的分配权在政府，补助标准的决定权在政府。当事人能主张的，是已经纳入计划、已经签订合同之后的那部分权利——补助款的发放、林木的权属、合同的变更与解除。

换句话说，退耕还林的争议绝大多数不是「该不该退」的争议，而是「退了之后钱给不给、给多少、给多久」的争议。这类争议的依据是《退耕还林条例》和退耕还林合同，不是法典，也不是森林法第四十六条。

七、要件与举证

以森林修复义务的履行为争点，双方的攻防如下。

八、边界与不适用

第一，第九百三十一条不创设对私人的修复义务。 这一条两款的主语都是「各级人民政府」，义务主体是政府，不是林地使用人、不是采伐人、不是项目业主。私人主体的森林修复义务，在森林法的造林更新、林地占用恢复等条款里。

第二，第九百三十条不是社会资本的投资依据。 「鼓励」不产生信赖利益，社会资本不能因为法典写了「鼓励参与」就主张政府必须给项目、必须给优惠。要主张权利，得看具体协议和具体政策文件。

第三，绿色基金、生态专项债券不是法定义务。 「支持设立」是授权，不是命令。地方政府不设，不违法；设立后运作不规范，按金融监管规则处理，不按法典处理。

第四，「生态脆弱地区」没有法定界定。 第九百三十一条和第九百三十二条都用了这个词，都没有定义。实务中通常参照《全国生态脆弱区保护规划纲要》的划分，但那是政策文件，不是法律界定。

第五，自然恢复优先原则的适用要回单行法。 森林领域看森林法第四十六条第一款；海洋领域看法典第九百三十四条；草原领域看草原法；水土保持领域看法典第八百九十三条的表述。法典没有一个统一的自然恢复条款。

第六，退耕还林还草的补助政策不在法典里。 补助标准、年限、资金来源，全部在《退耕还林条例》和年度政策文件里。法典对此没有任何规定，引用法典主张补助没有依据。

九、给实务的三句话

第一句，森林修复的义务条款要引森林法第四十六条，不是法典第九百三十一条。 法典这一条只覆盖了森林法三款里的两款，而且删掉了自然恢复优先和退耕还林还草。引法典等于自己把武器丢掉一半。

第二句，主张自然恢复优先，海洋案件引法典，森林案件引森林法。 这是同一部法典内部的不一致带来的实务技术问题。引错法条，论证就断。

第三句，社会资本参与修复，协议比法条重要。 第九百三十条只有「鼓励」，具体权利义务全在协议里。协议要写清四件事：修复成果的产权归属、收益分配方式、政府违约的责任、政策变化时的处理。这四件事法典一件都没规定。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百二十九条至第九百三十一条、《中华人民共和国森林法》第四十六条、《退耕还林条例》、《中华人民共和国标准化法》以及国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40 号）撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。