绿色低碳发展编的适用范围与四大方向：促进型条款到底怎么用

绿色低碳发展在《中华人民共和国生态环境法典》里是独立的一编，第四编，从第九百三十八条到第一千零五十三条，一百一十六条。这一编的写法与前三编完全不同：前面三编是「保护什么、禁止什么、违反了怎么罚」，第四编是「国家鼓励什么、支持什么、推动什么」。满篇都是「国家采取有效措施」「国家建立健全」「国家鼓励支持」，几乎没有「不得」，也没有独立的罚则。这种条文在实务中最容易被忽略，因为看上去不能直接用来打官司。但忽略它是错的——促进型条款决定了行政机关有没有义务做某件事、企业能不能主张某项扶持、政策变化时谁承担风险。 本篇处理第四编的开头四条，先把「促进型条款怎么用」这个方法论讲清楚，再逐条拆解适用范围、四个「形成」、三环节治理和能源转型的表述。这四条是整编的地基，后面一百一十二条都建在上面。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、先讲方法论：促进型条款的三层效力

在拆条文之前，必须先把一个前提说清楚，否则后面一百多条读了也用不上。

第一层，政策宣示。

特征是没有明确的行为主体、没有具体的行为内容、没有法律后果。「国家推进节能降碳增效」这句话，谁是义务人？国家。国家怎么推进？没说。不推进怎么办？没说。这类条款在法律上的作用是：①作为法律解释的背景；②作为政策合法性的依据；③作为下位法立法的授权基础。它不能单独作为请求权基础。

第二层，授权。

特征是给了行政机关一项权力，但没有课以义务。「国家支持设立绿色基金、生态专项债券」——国家可以支持，也可以不支持；地方可以设，也可以不设。授权型条款的特点是行政机关有裁量空间，只要不违反平等原则和信赖保护原则，不做也不违法。

第三层，义务。

特征是「应当」「必须」「不得」。这类条款才有可诉性。「国务院自然资源主管部门应当会同有关部门组织实施重大生态修复项目」——这是义务，不做就是不作为。

第四编开头四条，全部落在第一层和第二层，没有一条落在第三层。 这意味着什么？

意味着不能拿第九百三十九条去起诉政府「没有建立健全绿色低碳发展机制」。受案范围的判断标准见行政不作为的认定与救济。这类诉讼在立案阶段就会被挡回来，理由是「属于政策范畴，不属于行政诉讼受案范围」。

那这一编就完全没用了吗？不是。有三种用法。

用法一，作为解释依据。 一个企业的项目该不该批、一项补贴该不该给、一个处罚该不该减轻，行政机关在裁量时可以把第四编的条款作为考量因素。当事人主张时，也可以引这些条款说明「国家的政策方向是鼓励的，所以不应作最严格的解释」。这种用法在很多案件里有效，尤其是在环评审批、排污许可、能耗指标分配这几类案件中。

用法二，作为信赖保护的依据。 如果行政机关依据第四编的条款制定了具体的扶持政策，企业据此投入，行政机关后来反悔，企业可以主张信赖利益保护。这里的请求权基础不是第四编，而是行政许可法第八条和信赖保护原则，第四编只是「信赖的客观基础」。

用法三，作为下位规范的合法性审查基准。 地方性法规、规章、规范性文件如果与第四编的方向相反——比如地方文件限制可再生能源并网、给高耗能项目开绿灯——可以主张其违反上位法精神。这种主张在规范性文件附带审查中偶有成功。

把这三层分清楚，第四编就不是一堆空话，而是一套有层次的规范工具。

三、第九百三十八条：适用范围锁在三块，但漏了一块

这一条是适用范围条款，把第四编管的事限定为三块：发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化。

三块对应三章：第二章发展循环经济（第九百五十二条至第一千条）、第三章能源节约与绿色低碳转型（第一千零一条至第一千零二十三条）、第四章应对气候变化（第一千零二十四条至第一千零五十三条）。加上第一章一般规定，四章一百一十六条。

这里有一个值得注意的遗漏：碳汇。

生态系统碳汇——森林、草原、湿地、海洋吸收并储存二氧化碳的能力——在整部法典里只在第一千零四十条出现一次：「国家建立健全生态系统碳汇监测核算体系，开展森林、草原、湿地、海洋、土壤等碳储量本底调查和评估，加强生态的保护与修复，巩固和提升生态系统碳汇能力。」

这一条在第四章应对气候变化里，不在第三编生态修复章。而第三编生态修复章（第九百二十条至第九百三十七条）十八条里，一次都没提碳汇。

这个安排带来一个结构性问题：生态修复与碳汇之间没有条文桥梁。 一个森林修复项目，它的碳汇效益怎么算、能不能用于抵消、能不能交易，依据在第一千零四十条；修复本身的程序依据在第九百二十条至第九百三十七条。两套条文之间没有连接条款。

实务中的后果是：修复项目的碳汇收益（比如林业碳汇项目）与修复项目的验收（第九百二十七条）是两套独立的评价体系。一个项目可能修复验收不合格，但碳汇计量合格；也可能反过来。这不是一个理论问题，林业碳汇项目的备案要求里就有「项目土地权属清晰、不属于生态保护红线范围」这类条件，与修复项目的要求并不重合。

再看第九百三十八条这个「等」字。「发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等绿色低碳发展相关活动」——这个「等」是开放式列举还是封闭式列举？

从后面三章的编排看，三块已经覆盖了全部内容，所以「等」在这里主要是立法技术上的兜底，实际适用范围就是三块。但如果将来出现新的事项（比如气候适应技术、碳移除），可以靠这个「等」字纳入。

四、第九百三十九条：四个「形成」是四个政策抓手

这一条的核心是四个「形成」：空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

空间格局。指的是国土空间的功能分区。城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三大空间，各自的发展路径不同。绿色低碳发展在空间上的要求是：城市化地区集约高效、农产品主产区保护优先、重点生态功能区限制开发。这一块的具体制度在法典第一编第五十六条至第五十九条的规划体系里，也在《全国主体功能区规划》里。

产业结构。指的是国民经济的行业构成。高耗能高排放行业占比下降，绿色低碳产业占比上升。这一块的具体抓手是产业政策、能效标准、产能置换、环评准入。第九百四十四条专门讲传统产业绿色低碳转型和绿色低碳产业发展，是这一项的展开。

生产方式。指的是企业怎么组织生产。清洁生产、循环利用、节能降碳技术改造都属于这一块。第九百六十条至第九百七十三条的清洁生产制度是这一项的展开。

生活方式。指的是居民怎么消费。绿色出行、绿色消费、垃圾分类、光盘行动都属于这一块。第九百四十九条第三款专门规定了公民的绿色低碳义务，第九百九十一条至第一千条的绿色消费制度是这一项的展开。

四个「形成」的关系不是并列的，是层层递进的：空间格局是容器，产业结构是骨架，生产方式是细胞，生活方式是日常。政策抓手也按这个顺序分布：空间靠规划，产业靠政策，生产靠标准，生活靠引导。

这一条在实务中怎么用？ 一个典型场景是「两高」项目的准入争议。企业主张项目符合产业政策，政府主张不符合绿色低碳发展导向，双方都可以引第九百三十九条。这时候真正决定胜负的不是这一条，而是具体的产业政策目录、能效标准、能耗双控指标。第九百三十九条只是给这些具体标准提供了一个上位依据。

五、第九百四十条：三环节与减污降碳协同

这一条是整编在方法论上最重要的一条。

「促进生产、流通、消费过程中减少污染物和温室气体的产生、排放」——这一句话干了三件事。

第一件，把治理对象从污染物扩展到温室气体。 传统的环境治理按介质分：大气、水、土壤、固废、噪声、辐射。温室气体不在传统污染物清单里，长期由发展改革部门按「应对气候变化」这条线管理，与生态环境部门按「污染防治」这条线管理是并行的两套。第九百四十条把两类物质放进同一个「减少产生、排放」的句子里，是法律层面第一次把它们并列。

第二件，把治理环节从生产扩展到流通和消费。 传统环境管理重生产、轻消费。排污许可管的是企业的排放口，管不到产品的使用和废弃。这一条把「流通」和「消费」也纳入，与第九百七十四条（电子商务、快递、外卖行业减少包装）、第九百七十二条（绿色设计）、第九百七十三条（绿色包装）形成呼应。

第三件，提出了「绿色低碳循环发展经济体系」这个概念。 注意三个词的顺序：绿色（低污染）、低碳（低排放）、循环（低消耗）。三个维度合起来才是完整的经济体系。

「减污降碳协同」这四个字虽然没有直接出现，但这一条是它在法典里的落点。 减污降碳协同增效是二〇二一年以来生态环境领域的核心政策，其含义是：污染防治和碳减排在源头上高度同源（都来自化石能源燃烧和工业生产），协同推进可以降低成本、提高效率。

这一条对企业的实际意义：环评、排污许可、碳核算三套手续之间的数据可以打通。 一个项目的能耗数据、排放数据、碳排数据本来就在同一份可行性研究报告里，法典把它们放进同一条治理链条，为后续的「多审合一」「一证式管理」提供了法律依据。

六、第九百四十一条：能源转型的四句话与两个限定

这一条四句话，层层递进。

第一句：国家推进节能降碳增效。 节能、降碳、增效三件事并列。节能是减少能源消耗，降碳是减少碳排放，增效是提高经济产出。三者不完全一致——节能不一定降碳（如果能源结构是高碳的），降碳不一定节能（如果换用低效但低碳的能源）。法典把三者并列，要求同时推进。

第二句：加强化石能源清洁高效利用和安全可靠有序替代。 这一句是全条最值得琢磨的地方，因为它有四个限定词。

• 清洁：化石能源要用得干净，脱硫脱硝除尘、煤炭洗选、天然气替代散煤。
• 高效：单位能源产出要高，超超临界发电、热电联产、余热回收。
• 安全可靠：这是给替代设的前提。可再生能源有间歇性、波动性，在储能技术没有突破、电网调节能力不足的情况下，过快退出化石能源会威胁供电安全。这个限定给煤电的「压舱石」作用留了空间。
• 有序：这是给替代设的节奏。不是一刀切关停，而是按计划、分阶段、有先后。

四个词连起来，是一个保守而务实的表述：要替代，但要在安全可靠的前提下有序替代。 这个表述与近年来「先立后破」的政策口径一致。

第三句：大力发展非化石能源，稳妥推进能源绿色低碳转型。 注意「大力」和「稳妥」的对比：非化石能源要「大力发展」，能源转型要「稳妥推进」。一个是油门，一个是刹车，同时踩。

第四句：加快建设清洁低碳安全高效的新型能源体系，建设能源强国。 「清洁低碳安全高效」八个字是新型能源体系的定义。「能源强国」是政治表述首次进入法律文本。

这一条与《节约能源法》《可再生能源法》是什么关系？ 两部法都没有被废止，继续有效。区别在于：节约能源法管的是「节能」这一块的具体制度（重点用能单位、能耗限额、节能审查），可再生能源法管的是「可再生能源」这一块的具体制度（全额保障性收购、可再生能源发展基金、电价补贴）。第九百四十一条是上位原则，两部法是实施细则。

实务中的典型争点：可再生能源全额保障性收购的争议。 电网企业不收购或者限收可再生能源电力，发电企业主张违约或者主张行政违法。请求权基础是《可再生能源法》第十四条、第二十条、第二十一条，不是法典第九百四十一条。但第九百四十一条的「大力发展非化石能源」可以作为解释依据，支持对收购义务作宽松解释。

七、第四编在环评与许可中的具体用法

前面讲了促进型条款的三层效力，这一节讲落到操作层面怎么用。第四编的内容，在实际业务中主要通过三个通道进入具体行政行为。

通道一，环评的「政策相符性分析」。

建设项目环境影响报告书里有一节叫「政策相符性分析」，要说明项目与产业政策、行业规划、环保政策是否相符。这一节的写法，通常是把项目对照《产业结构调整指导目录》的鼓励类、限制类、淘汰类，再对照行业规范条件。第四编的条文在这里可以补一层论证：项目属于第九百四十四条鼓励的绿色低碳产业，或者属于第九百四十一条鼓励的非化石能源，可以作为相符性的正面依据。

反过来，如果项目属于高耗能高排放、与第九百三十九条的「产业结构」优化方向相反，审批机关可以据此提出更严格的要求，比如要求提高能效水平、要求配套碳减排措施。这类要求在实务中常见，法律依据不一定是第四编，但第四编提供了说理的正当性。

通道二，排污许可的「一证式管理」。

排污许可证要把一个企业的排放口、污染物种类、许可排放量、自行监测要求全部写进去。近年来推行的「一证式管理」试点，尝试把碳排放数据也纳入排污许可。第九百四十条把污染物与温室气体放在同一个减少链条上，为这个试点提供了法条支撑。

但要注意：法条支撑不等于法律依据。 排污许可的法定内容由《排污许可管理条例》规定，该条例没有把碳排放纳入。法典第九百四十条是方向性的，真要落地，还需要修订条例或者出台新的规章。在没有修订之前，把碳数据塞进排污许可证，可能被认定为超越职权。

通道三，能耗与碳排放指标的分配。

固定资产投资项目节能审查要算能耗总量和强度，地方分配能耗指标时按项目能效水平排序。第九百四十一条的「节能降碳增效」是这项工作的上位依据。争议通常出现在两个环节：一是指标分配的公平性，二是项目能效水平的认定标准。前者属于裁量，后者属于技术判断。第四编在这两个环节都只能提供方向，具体标准在《固定资产投资项目节能审查办法》和行业能耗限额标准里。

三个通道有一个共同点：第四编不直接决定结果，但影响说理。 在一个说不清的项目上，能不能引到第四编的相应条款，往往决定了行政机关敢不敢批、法院愿不愿意支持。

八、要件与举证

第四编的条款本身难以单独作为请求权基础，但在以下三类争议中可以作为辅助依据。

九、边界与不适用

第一，第九百三十八条至第九百四十一条不产生行政机关的作为义务。 这四条全是「国家……」的表述，没有具体的义务主体和履行期限。以「未建立健全绿色低碳发展机制」起诉政府，不属于行政诉讼受案范围。

第二，第四编不替代前三编的禁止性规定。 一个项目违反环评要求，不能因为「符合绿色低碳发展方向」而免责。第四编是促进，前三编是规制，两者并行。

第三，能源转型条款不构成对具体能源项目的审批依据。 煤电项目能不能建、在哪建、建多大，依据是能源规划、环评、用地审批，不是第九百四十一条。

第四，「能源强国」不是法律概念。 它是政策目标的法律化表述，没有定义、没有指标、没有考核标准。引用时只能说「体现了立法导向」，不能说「依据能源强国要求」。

第五，促进型条款不能对抗既有的法定义务。 企业不能主张「国家鼓励绿色低碳，所以我的排污可以放宽」。鼓励与规制是两个方向，不互相抵销。

第六，适用范围不含生态保护本身。 第九百三十八条管的是「绿色低碳发展相关活动」，生态保护、污染防治在前三编。一个纯粹的生态修复项目，适用第三编，不适用第四编——除非它涉及碳汇计量（第一千零四十条）。

十、给实务的三句话

第一句，先判层级再引条文。 第四编的条文，看清是「国家鼓励」还是「应当」。前者只能作背景和解释，后者才能主张义务。引错层级，整个论证就散了。

第二句，项目准入争议把第四编当解释依据用，别当请求权基础。 主张项目符合绿色低碳导向是对的，但要说清具体符合哪一条产业政策、哪一项能效标准。第四编只提供方向，不提供标准。

第三句，碳汇争议去第一千零四十条，不去第三编。 生态修复章没有碳汇条款，把修复和碳汇混在一起讲，会被对方抓住法条错位。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百三十八条至第九百四十一条、第一千零四十条，以及《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。