生态修复总则三条：适用范围、工作机制与「谁来修」的体制分工

生态修复在《中华人民共和国生态环境法典》里第一次独立成章，位置是第三编第七章，条文从第九百二十条到第九百三十七条，共十八条。这一章的开头三条处理的是三个前置问题：谁的行为受这一章管、修复活动遵循什么逻辑、哪个部门说了算。三个问题看起来都是框架性的，实际决定了后面十五条能不能落地。第九百二十条用一句话划定了适用对象，但它划定的方式很特殊——把公权力主体的修复和私主体的修复并列，却把义务来源留给「依法」二字，这一条本身不创设任何义务。第九百二十二条把「组织实施」交给自然资源主管部门、把「指导协调和监督」交给生态环境主管部门，两权分离的写法在整部法典里反复出现。本篇把这三条拆开，重点回答一个实务问题：当事人被要求做生态修复时，到底应该去哪儿找那个「法」。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第九百二十条：一条「管程序不管义务」的适用范围条款

这一条的语法结构值得逐字看一遍。主语是两个并列群体：一是「各级人民政府及有关部门」，二是「依法承担生态修复责任的单位和个人」。谓语是同一个——「开展生态修复活动」。后面跟的是「应当遵守本章的有关规定」。

也就是说，这一条只管一件事：只要你在做生态修复这件事，你就得按这一章的程序走。 它不管你有没有义务做。义务从哪儿来，这一条用了「依法」两个字，把答案推到别处去了。

这个区分在实务上不是文字游戏。行政机关要求企业做生态修复，常见的一种错误做法是只引第九百二十条，说「法典规定开展生态修复活动应当遵守本章规定，你应当修复」。这种文书的毛病在于：它证明了程序该走，但没有证明义务存在。 行政复议或者行政诉讼里，只要相对人一句「我没有修复义务」，这个文书就站不住。

正确的做法是两步走：先找到义务条款，再引第九百二十条说明程序。义务条款在哪里，下一节列。

反过来说，第九百二十条也不是没有用。它的实际作用有两个。

第一个作用，把两类修复拉到同一套程序上。 过去政府主导的山水林田湖草沙一体化修复工程，走的是财政项目管理办法那一套。企业做的矿区修复，走的是矿产资源法和土地复垦条例那一套。两套程序的规划、论证、监测、验收、管护要求完全不同。第九百二十条把两者并入同一章，意味着从第九百二十三条到第九百三十七条那套程序——编制规划、科学论证、动态监测、跟踪检查、竣工验收、后期管护、成效评估——对两类主体都适用。这是程序统一。

第二个作用，堵住「政府项目不受约束」的口子。 第九百二十条把「各级人民政府及有关部门」放在第一位，明确政府自己做的修复也要遵守本章。这一句有牙齿的地方在后面几条：第九百二十四条要求编制修复规划、设计项目方案必须充分征求意见、科学论证；第九百二十七条要求竣工验收；第九百二十八条要求验收合格后确定后期管护责任主体。这些都是对政府的约束。

三、「依法承担生态修复责任」的「法」有五个出口

第九百二十条自己不创设义务，义务在别处。把现行有效的规范梳理一遍，企业承担生态修复责任的法源主要有五条路径。

第一条，矿区生态修复。 法典第九百三十六条规定：「开采矿产资源前，采矿权人应当依法编制矿区生态修复方案。采矿权人应当按照经批准的矿区生态修复方案进行矿区生态修复。采矿权人应当按照规定提取矿区生态修复费用，专门用于矿区生态修复。」三句话，三个义务：编方案、按方案修、提费用。更细的规则在《中华人民共和国矿产资源法》里，该法第四十四条至第四十九条是矿区生态修复的专门规定，第四十五条那句尤其关键：「因开采矿产资源导致矿区生态破坏的，采矿权人应当依法履行生态修复义务。采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除。」这一句法典里没有。 矿权转让、注销、到期之后还能不能追，答案在矿产资源法第四十五条，不在法典。本站矿山生态修复义务与保证金与矿区生态修复义务的具体内容两文已经把这个链条拆得很细，此处不重复。

第二条，土地复垦。 《土地复垦条例》第二条把「因生产建设活动和自然灾害损毁的土地」纳入复垦范围，第三条确立「谁损毁，谁复垦」原则，第二十条要求编制土地复垦方案，第二十三条要求验收。这套制度独立运行，义务主体是「土地复垦义务人」，与采矿权人并不完全重合——历史遗留的、责任主体灭失的损毁土地，由县级以上人民政府组织复垦，这是该条例第二十三条和第二十四条的内容。

第三条，湿地修复。 《中华人民共和国湿地保护法》设了「湿地修复」专章，义务主体包括建设项目占用湿地的单位。该法要求占用重要湿地的单位编制修复方案，修复方案作为占用方案的组成部分报批。法典第九百三十三条接手了湿地修复的政府义务，但企业因占用湿地产生的修复义务，仍在湿地保护法里。本站占用湿地的三道关对这个链条有完整梳理。

第四条，林草修复。 《中华人民共和国森林法》要求林业主管部门编制森林经营规划、组织封山育林，对临时占用林地要求恢复植被和林业生产条件；《中华人民共和国草原法》要求草原使用者在流转中不得改变草原用途，对退化草原要求限期治理。法典第九百三十一条、第九百三十二条接手了政府的修复义务，私主体的义务仍在单行法里。

第五条，生态环境损害赔偿。 这一条路径最容易被忽略，但它恰恰是实务中最常用的。《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条规定：「违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。」

这一条不是行政责任，是民事责任，但效果比行政命令更硬：它可以请求「承担修复责任」，也可以在对方不修的时候自己修、然后要钱。赔偿权利人（省级、市级人民政府及其指定的部门、机构）通过磋商或者诉讼主张，磋商协议可以申请司法确认，不履行的可以申请强制执行。本站生态环境损害赔偿的范围与项目与生态环境损害赔偿磋商实务两文有详细操作说明。

把五条路径摆在一起，可以看出一件事：法典第三编第七章主要解决「政府怎么修」，企业怎么修仍然分散在单行法里。 第九百二十条那句「依法」二字，就是留给这五条路径的接口。

四、第九百二十一条：三句话各自的含量不一样

第九百二十一条只有一句半话，但塞了三组概念：源头保护与全过程修复治理相结合、整体保护、系统修复、综合治理。

「源头保护和全过程修复治理相结合」里的「全过程」指什么，后面几条给了答案。 第九百二十三条是规划，第九百二十四条是方案设计与论证，第九百二十五条是动态监测，第九百二十六条是跟踪检查，第九百二十七条是竣工验收，第九百二十八条是后期管护，第九百三十七条是成效评估。七个环节连起来就是「全过程」。这一句的规范意义在于：修复不是竣工验收就结束的事。 验收之后还有管护，管护之后还有成效评估，任何一环缺失都构成程序瑕疵。

这一点在实务上有直接后果。行政机关以「已验收」为由拒绝继续监管，当事人以「已验收」为由拒绝承担管护责任，两种主张都站不住——第九百二十八条明确「生态修复项目验收合格后，县级以上人民政府及其有关部门应当确定后期管护责任主体，明确管护内容、管护措施、管护周期和资金来源等」。验收是节点，不是终点。

「整体保护」是空间尺度的要求。 它反对的是按行政边界、按地块切碎来做修复。一个流域上游修了、下游没修，一个山体东坡修了、西坡没修，都不符合整体保护。这一句在第九百二十二条有对应落点——「统筹重点流域和重要区域生态的保护与修复工作」，统筹的地理单元是流域和区域，不是行政区。

「系统修复」是要素关系的要求。 它反对的是单要素治理。山体只种树不治水，水治了土没稳住，都算违反系统修复。这一句在第九百三十一条至第九百三十五条有对应落点：森林、草原、湿地、海洋、江河湖泊分要素规定，但每一条都要求「系统治理」「综合治理」。第九百三十三条讲湿地修复，用的词是「坚持系统治理」；第九百三十五条讲江河湖泊，用的词是「统筹运用生态补水、生物净化、生态清淤、江河湖泊连通等措施」。单打一的措施在条文里找不到位置。

「综合治理」是手段组合的要求。 工程措施、生物措施、技术措施要一起上。矿产资源法第四十四条把这个意思写得更具体：「采取工程、技术、生物等措施，做好地质环境恢复治理、地貌重塑、植被恢复、土地复垦等。」

三句话合起来，构成一个可以被援引的裁量基准。当事人提交的修复方案只做单一要素、只覆盖部分地块、只到验收不管管护，行政机关据此认定方案不符合要求，是有条文支撑的。反过来，行政机关要求当事人做超出系统修复范围的工程，当事人也可以拿这一条抗辩——综合治理不等于无限扩大治理范围。

五、第九百二十二条：实施权与监督权的分离

第九百二十二条两款，两款的主语不同，权力性质也不同。

第一款给自然资源主管部门的是「组织实施」和「统筹」。 「组织实施重大生态修复项目」意味着项目权——立项、资金、进度、验收都在这一条线上。「统筹重点流域和重要区域生态的保护与修复工作」意味着协调权。

第二款给生态环境主管部门的是「指导协调和监督」，而且加了「在其职责范围内」六个字。 这六个字是限缩语。生态环境部门的监督权限于其法定职责范围——环境影响评价、排污许可、生态环境损害赔偿、生态保护红线监管、自然保护地生态环境监管等。它没有项目权，也没有资金分配权。

这种「一家实施、一家监督」的结构，在整部法典里是反复出现的写法。P83 批里拆过的自然保护地监管体制（第八百五十三条至第八百五十七条）就是这个结构：林业草原主管部门负责监督管理，生态环境主管部门负责监督执法，两权分离。第九百二十二条把这个结构推广到了生态修复领域。

这个区分对实务的意义在于找准被告和找准复议对象。

如果争议是关于某个修复项目该不该立项、该不该给钱、验收合不合格，走的是自然资源部门这条线，复议被申请人和诉讼被告是自然资源部门。如果争议是关于某个修复项目有没有依法环评、修复后的土地能不能改变用途、修复过程中有没有造成新的污染，走的是生态环境部门这条线。两条线的程序、期限、举证责任都不同，选错了会被驳回。

还有一个更隐蔽的问题：「统筹」到底有没有法律效力。 第九百二十二条用的是「统筹」，不是「审批」，不是「核准」，不是「同意」。在行政法上，这三个词有明确的权力含量，而「统筹」没有。所以地方政府的修复项目，不能因为「未经国务院自然资源主管部门统筹」而被认定为违法。反过来，自然资源部门也不能以「统筹」为名，直接否定一个已经依法批准的地方项目。统筹的落地方式是规划、是资金、是考核，不是许可。

六、横向比对：六部单行法的牵头主体，法典收拢到了哪里

把生态修复的牵头主体排一张表，能看出法典做了一次收拢，但没有收干净。表中的制度归属，可以对照生态修复标签页与生态保护补偿标签页里已经沉淀的存量分析。

从表里看得很清楚：自然资源部门拿的是「重大」「统筹」「海洋」三块（相关制度归口可对照生态环境法典第三编第七章），林业草原部门拿的是森林、草原、沙化三块，水行政部门拿的是水土保持和江河湖泊，其他按职责分工。 这不是一个垂直的指挥链，是一个横向的分工网。

分工网的好处是专业，坏处是交界处容易空转。举一个真实的交界情形：一条河的上游是水源涵养林（林草部门管），中游是水土流失重点治理区（水行政部门管），下游是河口湿地（林草部门管），整条河又是一条流域（自然资源部门统筹）。四家都有职责，谁牵头做整条河的修复？第九百二十二条的答案是自然资源部门「统筹」，但统筹怎么启动、由谁提请、有没有时限，条文没写。

七、要件与举证

以行政机关依据本章要求当事人履行修复义务为例，双方要证明的东西如下。

八、边界与不适用

第一，第九百二十条不能单独作为处罚依据。 本章没有罚则。翻遍第九百二十条至第九百三十七条，找不到一个「责令」「罚款」「处罚」字样。法律责任在第五编，而第五编里针对生态修复的罚则主要指向矿区（对应矿产资源法）、环评违法、验收弄虚作假等具体情形。仅凭「未按本章规定开展生态修复」开罚单，没有责任条款支撑。

第二，本章不适用于尚未发生的损害预防。 第九百二十一条讲「源头保护」，但源头保护的具体制度在第一编（规划、环评、生态保护红线）和第三编其他章（自然保护地、重要地理单元）。本章管的是「已经需要修复」的状态。想阻止一个尚未造成损害的项目，走环评和许可，不走本章。环评这一侧的规则，见环境影响评价的制度框架。

第三，本章不替代生态环境损害赔偿。 赔偿程序的完整走法见生态环境污染与生态破坏的维权流程。 两条线的主体、程序、责任形式都不同。行政机关做修复是履行自身职责；赔偿权利人主张修复责任是民事请求。同一损害事实可以两条线并行，但不能用行政修复决定替代民事赔偿请求，也不能用赔偿磋商协议替代行政监管。

第四，不适用于纯自然灾害造成的损害且无责任主体的情形。 这类案件的处理路径可以参考聚三方鉴定与生态赔偿案。 这类情形下政府组织修复是履行公共服务职能，不是追究责任。第九百二十条把它们纳入，是为了让程序统一，不是为了找责任人。土地复垦条例第二十三条对「历史遗留」损毁土地的处理就是按这个逻辑设计的。

第五，「统筹」不构成对地方项目的否决权。 前面已经说过，这里再强调一次，因为实务中被误用的频率不低。地方项目只要依法批准、依法环评、依法用地，就不能因为「未经统筹」被叫停。

九、给实务的三句话

第一句，被要求修复时，先问义务条款。 文书里如果只写「根据《生态环境法典》第九百二十条」，直接要求补正。义务条款只可能在五处：法典第九百三十六条、矿产资源法第四十五条、土地复垦条例第三条、湿地保护法修复专章、民法典第一千二百三十四条。

第二句，主张程序瑕疵时，数七个环节。 规划（第九百二十三条）、论证（第九百二十四条）、监测（第九百二十五条）、检查（第九百二十六条）、验收（第九百二十七条）、管护（第九百二十八条）、评估（第九百三十七条）。七个环节缺一个，就是一个可主张的点。其中管护这一环最常被忽略，也最好用。

第三句，政府先行修复后的追偿，走民事不走行政。 依据是民法典第一千二百三十四条加生态环境损害赔偿制度，不是本章。追偿的诉讼时效、举证责任、赔偿范围都按民事规则走，别在行政程序里纠缠。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百二十条至第九百二十二条、《中华人民共和国矿产资源法》第四十四条至第四十九条、《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条、《土地复垦条例》《中华人民共和国湿地保护法》等规范撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。