绿色矿山不是口号：矿产资源开发的七条生态义务

绿色矿山这四个字在法典里只出现一次，就是第七百七十一条第二款：“国家鼓励、支持矿业绿色低碳转型发展，加强绿色矿山建设。”但这一节七条真正管用的不是这句号召，而是后面几条把生态义务钉到了具体动作上——出让合同里要写修复要求，勘查结束要清理现场，开采要保护地下水，尾矿库要管建设运行闭库，海砂要有合法来源证明。这七条的写法和前面几节不一样：法典没有重复《矿产资源法》的矿业权制度，只把“开发必须守住生态底线”这一面单独抽出来，凑成一节。所以读这一节，必须一边读一边对照《矿产资源法》，否则会以为法典漏了很多东西。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百七十一条：绿色矿山写进法典，但它不是许可条件

这一条两句。第一句定原则，第二句定方向。

“矿产资源的勘查、开采以及矿区生态修复，应当坚持开发利用与保护并重，实现绿色发展。”

这一句对应《矿产资源法》第三条：“矿产资源开发利用和保护工作应当坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，统筹国内国际，坚持开发利用与保护并重，遵循保障安全、节约集约、科技支撑、绿色发展的原则。”

法典只摘了“开发利用与保护并重”和“绿色发展”两段，把党的领导、总体国家安全观、统筹发展和安全这些政治性表述留在了原法。这是法典的通行处理方式——政治性表述归原法，技术性、义务性表述进法典。

“国家鼓励、支持矿业绿色低碳转型发展，加强绿色矿山建设。”

对照《矿产资源法》第三十七条第一款：“国家鼓励、支持矿业绿色低碳转型发展，加强绿色矿山建设。”完全一致。

这一条不能当作许可条件用。 “加强绿色矿山建设”用的是“鼓励、支持”，不是“应当”。行政机关以“未建成绿色矿山”为由不予许可或者处罚，缺乏直接依据。绿色矿山建设的具体要求，见自然资源部发布的绿色矿山建设行业标准和各地绿色矿山名录管理办法，属于标准与政策层面，不是法定义务。

但“开发利用与保护并重”这一句可以用。 它是原则性义务，在编制矿区生态修复方案、审查开采方案、判断某开采方式是否可接受时，是可以援引的评价依据。用它来论证“这个开采方案只考虑产量不考虑生态，不符合并重原则”，方向是对的；用它来直接处罚，则依据不足。

三、第七百七十二条：一字之差，“合理布局”变“科学布局”

这一条四句，都来自《矿产资源法》，但有一处修改值得单独讲。

方针表述的一字之差

《矿产资源法》第九条第一款：“国家对矿产资源勘查、开采实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。”

法典第七百七十二条第一句：“国家对矿产资源的勘查、开采实行统一规划、科学布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针。”

“合理布局”改成了“科学布局”。

这个改动看起来只是换词，实际上换的是评价标准。“合理”是一个价值判断，落点在是否符合常理、是否均衡；“科学”是一个技术判断，落点在是否符合客观规律、是否有论证支撑。

对实务的影响有两层：

第一层，规划类案件的审查重心变了。 质疑某个矿产资源规划布局不“合理”，要论证利益失衡；质疑布局不“科学”，要论证它违反了地质规律、资源禀赋或者生态承载。后者需要专业论证，前者更依赖价值衡量。这实际上提高了当事人的举证门槛。

第二层，与国土空间规划衔接的表述变了。 “科学布局”更贴近国土空间规划的技术语言。在国土空间规划体系下，矿产资源规划要与国土空间规划衔接，布局是否科学要看是否符合“三区三线”的划定逻辑。这一点在《矿产资源法》第十八条也有体现：“矿业权出让应当考虑不同矿产资源特点、矿山最低开采规模、生态环境保护和安全要求等因素。”

第二句：各级政府加强保护，引法而治

“各级人民政府应当依照《中华人民共和国矿产资源法》的规定，加强矿产资源保护工作。”

《矿产资源法》第四条第二款：“各级人民政府应当加强矿产资源保护工作。”

法典加了“依照《中华人民共和国矿产资源法》的规定”。这是转致，意味着各级政府的具体职责要看原法，法典本身不创设新的政府职责。

第三句：绝对禁止

“禁止以任何手段侵占或者破坏矿产资源。”

《矿产资源法》第四条第三款：“禁止任何单位和个人以任何手段侵占或者破坏矿产资源。”

法典删掉了“任何单位和个人”，改成无主语的禁止句。这在立法技术上更彻底——不是“某些主体不能做”，而是“这种行为一律禁止”。责任主体范围反而更宽了。

这一句是绝对禁止，没有例外条款。判断标准是结果：矿产资源是否被侵占或者破坏。手段不限，故意过失不限。

第四句：保护性开采

“对国务院确定的特定战略性矿产资源，按照国家规定实行保护性开采。”

来自《矿产资源法》第八条第三款。

两个限定：主体是“国务院确定的”，对象是“特定战略性矿产资源”，方式是“按照国家规定”。三个限定叠在一起，说明这是一个很窄的制度——不是所有战略性矿产都保护性开采，只有国务院点名的那几种。

违反保护性开采要求的后果在《矿产资源法》第六十八条第二款：“违反本法规定，未按照保护性开采要求开采特定战略性矿产资源的，依照前款规定处罚”——责令改正，处十万元以上五十万元以下罚款；拒不改正可以责令停业整顿；情节严重的可以吊销勘查许可证、采矿许可证。

四、第七百七十三条：出让合同里必须写生态修复

这一条两句，各有分工。

第一句：合同内容的减法

“矿业权出让合同应当明确矿区生态修复等有关要求。”

对照《矿产资源法》第二十条：

出让矿业权的，矿业权出让部门应当与依法确定的受让人以书面形式签订矿业权出让合同。矿业权出让合同应当明确勘查或者开采的矿种、区域，勘查、开采、矿区生态修复和安全要求，矿业权出让收益数额与缴纳方式、矿业权的期限等事项；涉及特定战略性矿产资源的，还应当明确保护性开采的有关要求。矿业权出让合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定。

原法列了六项合同必备内容：矿种、区域、勘查或开采要求、矿区生态修复和安全要求、出让收益数额与缴纳方式、矿业权期限。特定战略性矿产还要写保护性开采要求。

法典只留了“矿区生态修复等有关要求”。

这个减法不是说其他内容不用写了。 《矿产资源法》第二十条继续有效，六项内容一项都不能少。法典之所以只留生态修复，是因为它只管生态这一面，其他五项属于矿业权管理，归原法。

这一句的实际价值在于：把生态修复从“合同条款”提升为“法定义务”。 合同里没写，不等于可以不修复；但合同里写了，就必须按约定履行。修复义务的法律基础在《矿产资源法》第四十五条——“采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除”，这一句是整个矿区生态修复制度的基石。

第二句：技术工艺的绿色门槛

“勘查、开采矿产资源，应当遵守本法和有关生态环境法律法规的规定，防止污染环境、破坏生态；应当采用先进适用、符合生态环境保护要求的技术、工艺、设备，不得使用国家明令淘汰的技术、工艺、设备。”

这一句合并了《矿产资源法》第四十二条和第三十七条第二款。

三个义务：

• 遵守生态环境法律法规：不只是法典，还包括大气、水、土壤、固废、噪声各分编，以及环境影响评价法、排污许可管理条例。
• 防止污染环境、破坏生态：结果义务，不问故意过失。
• 采用先进适用技术工艺设备，不得使用国家明令淘汰的：这一句是双向的，正面要求用先进适用的，反面禁止用淘汰的。国家明令淘汰的目录，见工信部发布的多批次工业行业淘汰落后产能目录。

“不得使用国家明令淘汰的技术、工艺、设备”是可罚的。 《矿产资源法》第六十八条第一款第（一）项把“未按照经批准的勘查方案、开采方案进行矿产资源勘查、开采作业”列为处罚情形，使用淘汰设备通常同时构成未按方案作业。责令改正，处十万元以上五十万元以下罚款。

五、第七百七十四条：勘查结束要清理，但清理清单被砍了

这一条一句话两层意思。

“勘查活动结束后，探矿权人应当及时对勘查区域进行清理；破坏地表植被的，应当及时恢复。”

对照《矿产资源法》第三十八条：

勘查活动结束后，探矿权人应当及时对勘查区域进行清理，清除可能危害公共安全的设施、设备等，对废弃的探坑、探井等实施回填、封堵；破坏地表植被的，应当及时恢复。勘查活动临时占用耕地的，应当及时恢复种植条件和耕地质量；临时占用林地、草地的，应当及时恢复植被和生产条件。

法典删掉了四项具体内容：

1. 清除可能危害公共安全的设施、设备；
2. 对废弃的探坑、探井实施回填、封堵；
3. 临时占用耕地恢复种植条件和耕地质量；
4. 临时占用林地、草地恢复植被和生产条件。

只留了“清理”和“破坏地表植被的恢复”。

这个删除有个技术后果：探坑探井回填封堵的义务，在法典里找不到对应表述了。

探坑、探井不封堵是重大安全隐患，尤其是有毒有害气体溢出、人畜坠落的场景。这类案件的责任基础在《矿产资源法》第三十八条第二句。只引法典第七百七十四条，会漏掉“回填、封堵”这个具体义务，进而影响对“清理是否到位”的判断。

同理，临时占用耕地的恢复种植条件义务，法典也没有。这一义务在《矿产资源法》第三十八条第三句，以及《土地管理法》第五十七条的复垦规定里。两条都要引。

罚则怎么走

《矿产资源法》第六十九条：“违反本法规定，勘查活动结束后探矿权人未及时对勘查区域进行清理或者未及时恢复受到破坏的地表植被的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令改正，可以处五万元以下罚款；拒不改正的，处五万元以上十万元以下罚款，由县级以上人民政府自然资源主管部门确定有关单位代为清理、恢复，所需费用由探矿权人承担。”

三个层次：责令改正并可处五万以下；拒不改正处五万至十万；代履行，费用由探矿权人承担。

代履行这一层最实用。 很多勘查遗留问题拖了多年没人管，就是因为原探矿权人失联或者不愿花钱。代履行条款解决了执行难的问题——政府先干，再向义务人追偿。

六、第七百七十五条：开采的四项义务，三率没进来

这一条四个分句，是本节信息密度最高的一条。

第一句：合理的开采顺序和方法

“开采矿产资源，应当采取合理的开采顺序、开采方法。”

对应《矿产资源法》第三十九条第二款前半句。

“合理”在这里是技术判断，标准是行业规范和经批准的开采方案。违反的后果在《矿产资源法》第六十八条第一款第（二）项——“采取不合理的开采顺序、开采方法开采矿产资源”造成矿产资源破坏的，责令改正，处十万元以上五十万元以下罚款。

第二句：地下水保护与矿井水优先使用

“采取有效措施保护地下水资源，并优先使用矿井水。”

对应《矿产资源法》第三十九条第二款第二句。

两个义务：保护地下水、优先用矿井水。

“优先使用矿井水”这个表述值得注意。矿井水是采矿过程中涌出的地下水，传统做法是抽排后外排。要求优先使用，等于要求把矿井水当资源用——用于生产、降尘、绿化，而不是当废水排掉。

这一句与法典第七百八十六条的地下水管理制度衔接。地下水禁采区、限采区内，矿井水利用的意义更大。

第三句：生态系统清单

“避免、减少对矿区森林、草原、耕地、湿地、江河湖泊、海洋等生态系统的破坏。”

对应《矿产资源法》第三十七条第三款：“开采矿产资源应当采取有效措施，避免、减少对矿区森林、草原、耕地、湿地、河湖、海洋等生态系统的破坏，并加强对尾矿库建设、运行、闭库等活动的管理，防范生态环境和安全风险。”

一处修改：“河湖”改成了“江河湖泊”。这是法典的用语统一——P81 那批已经注意到，法典通篇用“江河湖泊”，不用“河湖”。对理解没有影响，但如果照抄原法条文去写法条块，会与法典对不上。

六个生态系统的清单是封闭的，但不是排他的。清单外的生态系统（比如岩溶、冰川、荒漠）受到破坏，仍然可以依据“避免、减少破坏”的一般要求主张，只是没有点名。

第四句：尾矿库全周期管理

“加强对尾矿库建设、运行、闭库等活动的管理，防范生态环境风险。”

三个环节：建设、运行、闭库。

尾矿库是矿山环境风险最集中的设施。溃坝、渗漏、扬尘三类风险，分别对应安全生产、土壤和地下水污染、大气污染。

法典把“闭库”单列，有针对性。很多尾矿库闭库后没人管，成为长期污染源。闭库不是简单封场，要做覆土、植被恢复、渗滤液收集、长期监测。具体要求见《尾矿库安全监督管理规定》和《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》。

被删掉的三率

《矿产资源法》第三十九条第二款还有三句没进法典：

• “并采取有效措施确保矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率达到有关国家标准的要求”；
• “采矿权人在开采主要矿种的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当综合开采、综合利用，防止浪费”；
• “国家制定和完善提高矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率的激励性政策措施”。

三率是资源利用效率指标，不是生态指标。法典把它们留在原法，逻辑上是自洽的——法典管生态，原法管资源。

但办案件时要记住：三率不达标是可以罚的。 《矿产资源法》第六十八条第一款第（三）项明确把“矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率未达到有关国家标准的要求”列为处罚情形，造成矿产资源破坏的，责令改正，处十万元以上五十万元以下罚款。

七、第七百七十六条：海砂，法典新增的三条禁令

这一条在原《矿产资源法》里找不到对应条文。海砂开采长期靠《海域使用管理法》、国务院规范性文件和地方规定管，法典第一次在法律层面立了三条规则。

第一款：严格保护岸线范围内绝对禁止

“禁止在严格保护岸线范围内开采海砂。”

绝对禁止，没有例外。

“严格保护岸线”是一个特定的管理概念，见海岸线保护与利用管理办法。海岸线分为严格保护、限制开发和优化利用三类。严格保护岸线包括自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著的自然岸线，以及重要滨海湿地、珊瑚礁、海草床所在岸线。

范围怎么定，看省级政府发布的海岸线保护与利用规划。这是这类案件的第一个争点：涉案海域是否在严格保护岸线范围内。 行政机关要提交海岸线规划成果和坐标，不能凭“离岸很近”认定。

第二款：其他区域要采取严格措施

“依法在其他区域开发利用海砂资源，应当采取严格措施，保护海洋生态。”

“严格措施”没有列举。实践中对应的是海砂开采的环境影响评价、开采方案、生态修复方案、开采总量控制、开采时段限制。具体见海砂开采管理办法和地方规定。

第三款：合法来源证明的双向义务

“载运海砂资源应当持有合法来源证明；海砂开采者应当为载运海砂的船舶提供合法来源证明。”

这一款设了两个义务主体：

• 载运方：持有合法来源证明；
• 开采方：提供合法来源证明。

两个义务是配对的。船被抓到没有来源证明，船东说自己不知情，就要追到开采者身上；开采者说自己给了，就要拿出交付记录。这个设计堵住了“我不知道砂是哪来的”这个常见抗辩。

罚则：第一千二百一十七条

这是本批少见的、法典自己写数额的罚则：

违反本法有关海洋生态保护的规定，有下列情形之一的，由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工责令改正，处以罚款：（一）占用、损害自然岸线；（二）在严格保护岸线范围内开采海砂；（三）在严格保护岸线范围以外的其他区域开发利用海砂资源，未依法采取严格措施保护海洋生态；（四）海砂开采者未依法为载运海砂的船舶提供合法来源证明；（五）未持有合法来源证明载运海砂资源。 有前款第一项情形的，处每米五百元以上一万元以下的罚款；有前款第二项情形的，处货值金额二倍以上二十倍以下的罚款，货值金额不足十万元的，处二十万元以上二百万元以下的罚款；有前款第三项、第四项、第五项情形之一的，处五万元以上五十万元以下的罚款。

三档罚则要分清：

• 占用、损害自然岸线：按米罚，每米五百元至一万元。这个计罚单位很少见，按岸线长度算，不按面积算。
• 严格保护岸线范围内开采海砂：按货值罚，二倍至二十倍；货值不足十万元的，按二十万至二百万罚。这是全节最重的一档，起罚点就是二十万。
• 其他三类：五万至五十万的定额区间。

这里有个实务陷阱：非法开采海砂同时可能构成非法采矿罪。 《刑法》第三百四十三条第一款，未取得采矿许可证擅自采矿，情节严重的构成非法采矿罪。2024 年《矿产资源法》修订后，海砂是否属于“矿产资源”没有争议——海砂在矿产资源目录内。行政罚和刑事罚并行，不冲突。

八、第七百七十七条：煤炭，两条新增义务

第一款：照搬煤炭法

“国家依法保护煤炭资源，禁止任何乱采、滥挖等破坏煤炭资源的行为。”

《煤炭法》第五条：“国家依法保护煤炭资源，禁止任何乱采、滥挖破坏煤炭资源的行为。”

只差一个“等”字。法典加了“等”，把“乱采、滥挖”从封闭列举变成例示，其他破坏方式也可以纳入。

第二款、第三款：新增

“国家统筹推进采煤沉陷区综合治理，促进采煤沉陷区转型发展。”

“煤矿企业应当依法开展矿区生态环境综合治理，履行环境污染治理和生态修复义务。”

这两款是法典新增的，《煤炭法》没有。

采煤沉陷区是个老问题。井下开采造成地表沉陷，耕地积水、房屋开裂、道路塌陷。历史遗留的沉陷区治理责任主体不清，长期靠财政投入。法典这一款把它写成“国家统筹推进”，明确了国家责任，但没解决“谁掏钱”的问题。

第三款把义务落到煤矿企业身上，两个义务并列：环境污染治理、生态修复。这与《矿产资源法》第四十五条的矿区生态修复义务是同一件事的不同表述。区别在于，第四十五条针对“因开采矿产资源导致矿区生态破坏”的情形，法典这一款针对煤矿企业，主体更具体。

采煤沉陷区的三个法律问题

第一个，沉陷区土地权属怎么处理。 沉陷导致耕地无法耕种的，承包经营权人能否要求调整或者补偿？实务中走的是征收或者补偿协议，依据是《土地管理法》和《民法典》物权编。煤矿企业的赔偿责任依《民法典》第一千二百二十九条环境污染和生态破坏责任，或者相邻关系条款。

第二个，历史遗留沉陷区找谁。 原煤矿已关闭、主体灭失的，按《矿产资源法》第四十五条第三款，由所在地县级以上地方人民政府组织开展矿区生态修复。这一款是历史遗留问题的唯一出路。

第三个，沉陷区能否建光伏。 采煤沉陷区光伏基地是近年政策鼓励的方向。但要过几道关：土地性质（是否农用地、是否在生态保护红线内）、沉陷是否稳定、是否需要办理建设用地手续。法典第七百七十七条第二款“促进采煤沉陷区转型发展”可以作为政策依据，但不能替代具体的用地和环评手续。

九、要件与举证

矿产资源开发的违法行为，要件和举证责任分配如下。

四条补充规则：

第一，矿业权范围是前置事实。 矿业权登记簿、勘查许可证、采矿许可证、勘测定界报告，是四类核心书证。超出登记区域开采，按《矿产资源法》第六十四条第二款处罚，与无证开采同档。

第二，货值认定是海砂案件的关键。 第一千二百一十七条第二项按货值二倍至二十倍罚，货值怎么算直接决定罚款数额。货值通常按同期同品质海砂市场价格乘以开采量计算。当事人对货值有异议的，可以申请重新核算或者提供交易凭证。

第三，生态损害鉴定不是认定违法的必要条件。 违反第七百七十五条第三句（破坏生态系统）的行政处罚，不需要先做生态损害鉴定。鉴定影响的是损害程度和修复费用，不影响违法性判断。这一点常被混淆。

第四，修复义务的履行主体可能转移。 《矿产资源法》第四十五条第二款：“采矿权转让的，由受让人履行矿区生态修复义务，国家另有规定或者矿业权出让、转让合同另有约定的除外。”追责时要查清矿业权是否已转让，不能只找原采矿权人。

十、边界与不适用

这一节的八个易错点：

1. 第七百七十一条不能作为许可条件。 “加强绿色矿山建设”是鼓励性表述。以未建成绿色矿山为由不予许可，缺乏依据。绿色矿山是标准与政策层面的事。

1. 法典不是矿业权的法律依据。 矿业权出让、登记、转让、期限、抵押，全部在《矿产资源法》第二章。以法典第七百七十二条为矿业权管理依据，属找错了法。

1. “科学布局”不改变规划审批权限。 矿产资源规划的编制和审批权限在《矿产资源法》第九条第二款至第四款，法典没有改动。

1. 三率不达标仍可罚。 法典删掉了三率表述，但《矿产资源法》第六十八条第一款第（三）项仍然有效。以“法典没写”为由主张不能罚，是错的。

1. 探坑探井回填封堵义务在《矿产资源法》第三十八条。 法典第七百七十四条只写“清理”。办这类案件必须并引。

1. 海砂的“严格保护岸线”不是“生态保护红线”。 两个是不同的空间概念，划定主体和依据都不同。混用会导致范围认定错误。

1. 第一千二百一十六条和第一千二百一十七条不是一回事。 前者罚的是珊瑚礁等海洋生态系统破坏，按每平方米一千元至一万元；后者罚的是自然岸线占用损害和海砂违法，按米或者按货值。适用对象不同，不能混引。

1. 采矿权消灭不免除修复义务。 《矿产资源法》第四十五条第一款明确“采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除”。这是状态责任，不是行为责任。企业注销、矿业权到期，都不影响追责。

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以上分析基于《中华人民共和国生态环境法典》第三编第三章第二节（第七百七十一条至第七百七十七条）与《中华人民共和国矿产资源法》（二零二四年修订）《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国刑法》的对照解读，供参考。具体案件的定性、矿种认定、货值核算和诉讼策略，需结合行为发生时间（法典自二零二六年八月十五日施行，修订后矿产资源法自二零二五年七月一日施行）、矿业权登记信息、海岸线规划成果和个案证据综合判断。本文章不构成正式法律意见，涉及具体纠纷请委托律师个案审查。

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