黑土地、建设用地与临时用地：土地资源这一节的四条硬约束

黑土地保护在法典里只有一条，而《黑土地保护法》有三十八条。这个落差本身就是这一节最该先讲清楚的事。法典第七百六十七条把黑土地保护的政策目标照抄了一遍，却把范围怎么划、地怎么用、谁来监测、规划怎么编这些操作规则全部留在了原法。同一条线上还有三个容易忽略的约束：建设用地总量控制在第七百六十八条，临时用地在第七百六十九条，未利用地在第七百七十条。这四条合起来，把土地资源这一节的尾巴收住了，也把「哪块地能动、动了要办什么手续、动了以后要恢复成什么样」串成了一条线。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百六十七条：黑土地保护，法典只搬了两条

第一款：政策目标原样照搬

第七百六十七条第一款是：“国家实行科学、有效的黑土地保护政策，保障黑土地保护财政投入，综合采取工程、农艺、农机、生物等措施，保护黑土地的优良生产能力，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续。”

对照《黑土地保护法》第三条：

国家实行科学、有效的黑土地保护政策，保障黑土地保护财政投入，综合采取工程、农艺、农机、生物等措施，保护黑土地的优良生产能力，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续。

两段文字一字不差。这是法典里常见的做法——把单行法的核心目标条款提到法典里，作为体系定位。

“总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续”这四句话，是黑土地保护的四个考核维度，也是实务中判断“某行为是否破坏黑土地”的方向。注意这四句是并列的，不是递进的：减少总量违法，功能退化违法，质量下降违法，产能不可持续也违法。四者不能互相折抵——这一点和耕地保护的“三量一体”是同一个逻辑。

“综合采取工程、农艺、农机、生物等措施”这四项是技术路径的授权。工程措施指侵蚀沟治理、灌排体系建设；农艺措施指轮作、保护性耕作、秸秆还田；农机措施指深松整地、免耕播种机械；生物措施指农田防护林、植物保护带、有机肥替代。这四项划定了黑土地保护项目的技术边界，超出这个范围的建设内容，通常不属于黑土地保护项目。

第二款：多了“有关”两个字

第二款是：“有关县级以上人民政府应当依照《中华人民共和国黑土地保护法》的规定，加强黑土地生态保护和黑土地周边林地、草原、湿地的保护与修复，推动荒山荒坡治理，提升生态系统涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性等生态功能，维持有利于黑土地保护的生态环境。”

对照《黑土地保护法》第十五条：

县级以上人民政府应当加强黑土地生态保护和黑土地周边林地、草原、湿地的保护修复，推动荒山荒坡治理，提升自然生态系统涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性等生态功能，维持有利于黑土地保护的生态环境。

三处差异，都值得注意：

第一处，“县级以上人民政府”改成了“有关县级以上人民政府”。 加了“有关”两个字。这是限缩性修改，意味着这个义务只落在黑土带所在的地方政府身上，不是全国所有县级政府都要担。黑土地保护法适用的四省区是黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古，其他省区的县级政府不因为这一款而承担黑土地保护义务。

第二处，“自然生态系统”改成了“生态系统”。 删掉了“自然”两个字。这个改动是扩张——原文限定在自然生态系统的功能提升，法典改成生态系统，可以涵盖已经人工化的农田生态系统。对实务的影响是：在已经开垦的黑土区，主张“农田生态系统服务功能下降”也可以纳入这一款的评价范围，不必局限于原生自然生态系统。

第三处，“保护修复”改成了“保护与修复”。 加了“与”字，把保护和修复并列成两项义务，而不是“保护性修复”一项。这意味着保护现状和修复已损是两条独立的义务，不能以“已经保护了”替代“应该修复的”。

三处之外，还有一个更重要的观察：整个《黑土地保护法》三十八条，法典只吸收了第三条和第十五条。

没有进法典的，包括但不限于：

• 第四条：黑土地保护范围如何确定。要考虑开垦历史、利用现状、黑土层厚度、土壤性状、土壤类型，按最有利于全面保护、综合治理和系统修复的原则确定并适时调整。还有一句很关键——“历史上属黑土地的，除确无法修复的外，原则上都应列入黑土地保护范围进行修恢复”。这一句决定了历史黑土退化地能否纳入保护范围，是很多争议的核心。
• 第五条：黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产；黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地应当按照规定的标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产。
• 第六条：国务院和四省区人民政府的职责分工，县级以上地方政府建立黑土地保护协调机制，乡镇政府协助组织实施。
• 第九条：黑土地调查和监测制度，包括同步开展类型、分布、数量、质量、保护和利用状况调查，建立黑土地档案，建立质量监测网络和动态变化数据库。
• 第十条：黑土地保护规划的编制主体、内容、与国土空间规划的衔接、向社会公布。
• 第十二条：农田基础设施建设的六项措施，包括农田水利、田块整治、坡耕地和侵蚀沟水土保持、机耕路生产路、农田防护林网。
• 第十三条：耕作制度六项措施，包括轮作休耕、免少耕深松、秸秆还田、测土配方施肥、绿色防控、农膜使用。
• 第十四条：水土流失预防治理，侵蚀沟治理，农田防护林建设，防沙治沙，还有一句“防止违背自然规律造林绿化”。

所以办黑土地案件的正确姿势是：定位引法典第七百六十七条，具体规则引《黑土地保护法》对应条文。 只引法典，会得到一条没有操作内容的原则；只引黑土地保护法，会漏掉法典“生态保护”的体系定位。两者必须并引。

第三款：新增的概括性禁止

第三款“任何单位和个人不得破坏黑土地资源和生态环境”，是法典新增的。

《黑土地保护法》没有这样一句概括性禁止。它的禁止性规定是分散的、具体的，比如第二十一条禁止盗挖、滥挖黑土，第二十二条禁止违法占用黑土地搞非农建设。

法典这一句的价值在于：它给了一个兜底性的评价依据。遇到具体条文没有覆盖的破坏行为——比如在黑土地上大规模取土制砖、在黑土区堆放固体废物导致土壤结构破坏——可以直接援引这一款主张违法。但要注意，这一款没有配套罚则，行政处罚的依据仍然要到具体条文里找。

黑土地案件的三个常见争点

第一个争点：这块地是不是黑土地。 判断依据是《黑土地保护法》第四条确定并公布的黒土地保护范围，以及第九条的黑土地档案。行政机关主张某地块属黑土地，应当提交范围划定成果和档案记录，不能仅凭“看着土是黑的”认定。

第二个争点：行为是不是“破坏”。 法典第七百六十七条第三款用的是“破坏”，第一款用的是“总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续”。判断是否破坏，可以按四个维度分别评价：表土是否被剥离、黑土层厚度是否减少、有机质含量是否下降、生产能力是否降低。表土剥离后没有回填，即使地块面积没变，也构成破坏。

第三个争点：修复到什么程度算修复。 《黑土地保护法》第四条说“除确无法修复的外，原则上都应列入黑土地保护范围进行修恢复”，但没给修复标准。实务中参照的是黑土地质量标准和耕地质量等级评定结果。修复验收不合格的，不能认定已履行修复义务。

三、第七百六十八条：建设用地总量控制，为什么写进生态法典

这一条两款，第一款管总量和转用，第二款管节约集约和生态要求。

第一款：两个“严格”

“国家实行建设用地总量控制，严格限制农用地转为建设用地。”

这两句话在《土地管理法》里都有对应，但位置不同：

• 建设用地总量控制在《土地管理法》第十八条（国土空间规划）和第五十四条以下的建设用地管理章节里，属于规划管理内容。
• “严格限制农用地转为建设用地”是《土地管理法》第四条确立的土地用途管制制度的核心表述。

法典把这两句搬到生态保护编的土地资源一节，完成了一次定位转换：建设用地扩张不只是土地管理问题，也是生态保护问题。这个转换有实际意义——在生态环境损害赔偿、生态保护红线监管、国土空间规划督察这些场景里，可以直接援引这一款说“建设用地总量突破了生态承载”。

第一款后半句：四部法并列的手续来源

“确需占用的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》，以及有关耕地保护和质量提升的法律等的规定办理相关手续。”

这里列了四类法源，对应四类地：

• 《土地管理法》：管耕地、一般农用地、未利用地转建设用地，核心是农用地转用审批和土地征收。
• 《森林法》：管林地。占用林地要办使用林地审核同意书，采伐林木要办采伐许可证。注意《森林法》第三十七条规定的“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续”。
• 《草原法》：管草原。征收、征用或者使用草原要经省级以上草原行政主管部门审核同意。
• “有关耕地保护和质量提升的法律”：这是一个开放的表述，指向《土地管理法》《基本农田保护条例》以及耕地质量相关法规。

四部法并列的实际意义是：一块地可能同时受几部法管，手续要分别办。 占一块宜林荒山，既涉及林地又涉及未利用地，林地部分要办林业手续，未利用地部分要看是否在生态保护红线内。只办一道手续就开工，是实务中最常见的违法形态。

第二款：节约集约与生态要求

“建设项目使用土地的，应当节约集约利用土地，严格遵守生态环境保护要求，防止污染环境、破坏生态。”

这一款把三件事捆在一起：用地强度、生态保护、污染防治。三个义务并列，任何一个不达标都构成违法。

“防止污染环境、破坏生态”这个表述，与《土壤污染防治法》和生态环境损害赔偿制度衔接。建设项目在施工期造成土壤污染或者生态破坏的，除了承担土壤污染防治责任，还可能被主张生态环境损害赔偿。两条路径可以并存。

一个容易忽略的点：总量控制的对象是“建设用地”，不是“项目”

建设用地总量控制约束的是区域建设用地总规模，不是单个项目的用地面积。判断某地是否落实总量控制，看的是国土空间规划确定的建设用地规模指标有没有突破，而不是某个项目占了多少地。

这一点在行政复议和行政诉讼中有意义：当事人主张“我这个项目占地很小，不影响总量”，这个抗辩方向是错的，因为总量控制不是针对单个项目的义务。反过来说，行政机关以“总量超标”为由拒绝供地，也要说明是哪个层级的哪个指标超了。

四、第七百六十九条：临时用地，法典把期限删了

这一条两句话，都是义务，没有数字。

“依照法律、行政法规的规定申请临时用地的，应当尽量不占或者少占耕地，避让永久基本农田，不得修建永久性建筑物。临时用地确需占用耕地的，应当按照规定恢复种植条件。”

对照《土地管理法》第五十七条：

建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。 临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。 临时使用土地期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设的临时用地，期限不超过四年。 临时使用土地期限届满后一年内，土地使用者应当完成土地复垦，使其达到可供利用状态。

法典第七百六十九条删掉了四个内容：

1. 审批机关和审批程序——“由县级以上人民政府自然资源主管部门批准”，城市规划区内还要先经规划部门同意；
2. 合同和补偿费——临时使用土地合同、按约定支付补偿费；
3. 期限——“一般不超过二年”“基础设施不超过四年”两个数字；
4. 复垦期限——“期限届满后一年内完成土地复垦”。

保留了三个义务：尽量不占或少占耕地、避让永久基本农田、不得修建永久性建筑物；以及一个恢复义务：占用耕地的要恢复种植条件。

删掉期限和复垦期限，影响最大。

《土地管理法》第五十七条的“二年/四年”是硬期限，超期使用就是违法用地。“期满一年内复垦”是硬期限，逾期不复垦可以处罚。法典这两处都改成开放式表述，只留“应当按照规定恢复种植条件”——“按照规定”指向哪里？指向《土地管理法》及其实施条例。

所以临时用地案件，期限和复垦期限必须引《土地管理法》第五十七条，不能只引法典第七百六十九条。 只引法典，会得出“临时用地没有期限限制”的错误结论。

临时用地的三个实务要点

第一，临时用地不得修建永久性建筑物，这是绝对禁止。 没有例外条款。在临时用地上建厂房、建宿舍、建围墙，都构成违法。判断是否“永久性”，看结构和使用年限预期，不看是否办了手续。

第二，“避让永久基本农田”是新增的表述。 《土地管理法》第五十七条没有这一句，只要求“不得修建永久性建筑物”。法典加了“避让永久基本农田”，把永久基本农田的特殊保护延伸到临时用地领域。这意味着临时占用永久基本农田，即使期限很短、不建永久建筑，也不符合法典的要求。

第三，恢复种植条件是结果义务，不是程序义务。 不是“提交了复垦方案”就算履行，而是要实际恢复。耕作层是否恢复、土壤肥力是否恢复、能不能耕种，是三个验收指标。

五、第七百七十条：未利用地，先划红线再谈开垦

这一条两句，是个递进结构。

第一款：重要生态功能的未利用地进红线

“具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实行严格保护。”

未利用地是一个土地分类概念，指尚未利用的土地，包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地等。这个分类本身不带价值判断——有的未利用地确实没有生态价值，有的则是重要生态空间。

法典这一款做了一个筛选：具有重要生态功能的未利用地，应当划入生态保护红线。筛选标准是“重要生态功能”，不是“未利用”这个地类本身。

这一款与生态保护红线制度衔接。红线内的管控规则，见《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和各省的红线管理办法。核心是：红线内除国家重大项目、生态修复、必要的民生设施外，禁止开发性、生产性建设活动。

第二款：开垦两道关

“开垦未利用的土地，应当经过科学论证和评估，经依法批准后进行。”

两道关：科学论证评估、依法批准。这两道关是程序义务，缺一不可。

“科学论证和评估”的内容，通常包括：土壤条件是否适合耕作、水资源是否保障、是否会造成水土流失或土地退化、是否影响周边生态。论证评估的主体，实践中是自然资源部门会同农业农村、水利、生态环境部门组织。

“依法批准”指向《土地管理法》第三十九条：

国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。 国家依法保护开发者的合法权益。 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

注意《土地管理法》第三十九条第一款还有一句限制：“在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下”。这与法典第七百七十条第一款的生态导向是一致的。

一个必须提醒的边界：开垦未利用地不等于可以毁林毁草

实践中常见的违法形态是：以“开发未利用地”为名，实际开垦了林地、草地、湿地。这类行为的定性，看的是开发前的实际地类，不是审批文件上写的“未利用地”。

《土地管理法》第三十九条本身没有禁止性规定，但《森林法》《草原法》《湿地保护法》都有。开垦林地可能构成毁林开垦，开垦草原是绝对禁止（法典第七百二十条），开垦湿地要看是否属于禁止范围（法典第七百三十条）。地类认定是这类案件的前置事实。

六、要件与举证

这一节的四类违法行为，要件和举证责任分配如下。

三条补充规则：

第一，地类认定必须有成果依据。 国土调查成果、永久基本农田数据库、生态保护红线划定成果、黑土地保护范围成果，是四类核心书证。仅凭现场查看认定地类，证据不足。

第二，“有关县级以上人民政府”的范围要查清。 黑土地保护义务只落在黑土带所在的地方政府。在非黑土区主张政府未履行第七百六十七条第二款义务，主体不适格。

第三，恢复义务的履行要看结果。 提交复垦方案、缴纳复垦费、签订复垦协议，都不能替代实际恢复。验收记录和现场状况是核心证据。

七、边界与不适用

这一节的七个易错点：

1. 第七百六十七条不能单独作为处罚依据。 它没有罚则，是政策目标条款加转致条款。行政处罚要引《黑土地保护法》具体条文和该法第三十条以下的法律责任规定。

1. 黑土地保护的范围不是“土是黑的”就算。 要看《黑土地保护法》第四条确定并公布的保护范围。内蒙古东部、辽宁北部的部分黑钙土、暗棕壤是否纳入范围，以公布成果为准。

1. 第七百六十八条不是新的审批依据。 它只规定“应当办理相关手续”，具体办什么手续、谁批、什么条件，都在被引的四部法里。以第七百六十八条为审批依据作出不予许可决定，属适用法律错误。

1. 临时用地的期限不在法典里。 “一般不超过二年”“基础设施不超过四年”“期满一年内复垦”三个数字只在《土地管理法》第五十七条。只引法典会漏掉期限约束。

1. “不得修建永久性建筑物”与“不得建永久建筑”不是一回事。 前者禁止的是建筑物本身的性质，搭临时工棚、放集装箱办公不违反；后者容易被误解成“什么都不能建”。判断标准是结构和使用年限预期。

1. 未利用地开垦的审批不等于生态影响评价。 两道关是并列的：科学论证评估管生态合理性，依法批准管程序合法性。有批准文件但没有论证评估报告，仍然违法。

1. 这一节的四条都不设罚则。 罚则在《土地管理法》第七十四条以下、《土地管理法实施条例》第五十条以下、《黑土地保护法》第三十条以下。法典第五编第一千二百一十一条是转致条款，只说“依照……予以处罚”，本身没有数额。

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以上分析基于《中华人民共和国生态环境法典》第三编第三章第一节（第七百六十七条至第七百七十条）与《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》的对照解读，供参考。具体案件的定性、地类认定和诉讼策略，需结合行为发生时间（法典自二零二六年八月十五日施行）、国土调查成果、生态保护红线划定成果和个案证据综合判断。本文章不构成正式法律意见，涉及具体纠纷请委托律师个案审查。

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