耕地保护的三量一体：占补平衡、永久基本农田与两个“最严格”

耕地保护在法典里第一次被写成“数量、质量、生态一体保护”，这七个字是理解这一节的关键。以前讲耕地保护，落点几乎都在数量——十八亿亩红线、占补平衡、农用地转用审批，都是数量账。法典第七百六十四条把质量和生态并进来，第七百六十五条跟着补了两款：一款管质量，高标准农田建设和退化耕地治理；一款管生态，建立耕地生态保护与修复制度。三本账各有各的规则，各有各的责任主体，混着用就会出错。这一节还有一个必须记住的减法：永久基本农田的“重点建设项目难以避让须国务院批准”这句话，法典没有吸收，仍然只能从土地管理法第三十五条里找。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百五十九条：两个“最严格”是新增的

这一条两款，读起来像口号，实际上是整节的总纲。

第一款：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”

这一句完全来自土地管理法第三条第一款前半句。后半句没有了。 土地管理法第三条完整的第一款是：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”

法典删掉了“各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”。这句删掉不影响效力——各级政府制止非法占地的职责在土地管理法里仍然有效——但删掉之后，第七百五十九条第一款就纯粹是政策宣示，不再带有具体的行为要求。

第二款是新增的：“国家坚持实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度，严守耕地保护红线。”

土地管理法第三条没有这两句。这两句的来源是历年中央文件和政策表述——“最严格的耕地保护制度”“最严格的节约集约用地制度”是长期使用的政策话语，“耕地保护红线”指十八亿亩这条线。法典把它们写进法律条文，完成了从政策到法律的转化。

三个表述的功能不同：

• 最严格的耕地保护制度：指向耕地的特殊保护，包括占补平衡、永久基本农田、农用地转用审批。
• 最严格的节约集约用地制度：指向建设用地，包括总量控制、强度控制、闲置土地处置、低效用地再开发。
• 耕地保护红线：指向数量的底线，是不可突破的总量指标。

三句话合在一起，说明耕地保护不只是“别占耕地”，还包括“少占、用好、别浪费”。

这一条没有罚则。 引用它作为处罚依据是错的。它的作用是解释原则——在具体案件中遇到两种解释都有道理时，按这一条的方向选择；在规划、审批、考核中，作为政策依据。

三、第七百六十条、第七百六十一条：谁管、怎么摸清底数

第七百六十条是分工：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”

两句话两种分工：

• 土地的管理和监督，由自然资源主管部门“统一负责”。注意“统一”二字，这确立了自然资源部门在土地管理上的主责地位，其他部门在土地事项上的职责都是专项的、辅助的。
• 农村宅基地改革和管理，由农业农村主管部门负责。这是 2018 年机构改革后的分工调整——宅基地改革和管理职能从原国土资源部划转到农业农村部。

这个分工在实务中经常被搞错。 农村建房用地纠纷、宅基地审批、宅基地退出，主管机关是农业农村部门；土地征收、农用地转用、耕地占补平衡，主管机关是自然资源部门。行政复议找错被申请人，会被驳回。

还有一个容易混淆的点：宅基地属于建设用地，但宅基地改革和管理归农业农村部门，这不改变宅基地的土地性质，也不改变国土空间规划对宅基地布局的管控。也就是说，宅基地能不能建、建多大，还是要看规划和自然资源部门的规定；怎么分配、怎么退出、怎么盘活，才归农业农村部门。

第七百六十一条一句话三个制度：“国家建立土地调查、统计与监测制度。”

土地管理法把这三项分开规定：土地调查制度、土地统计制度、土地监测制度。法典合成一条，是因为三者在技术上已经一体化——国土调查（俗称“三调”“年度变更调查”）采集的数据，同时用于统计和监测。

这三项制度看起来是技术工作，实际上是所有土地案件的证据基础：

• 地类认定：某块地是耕地、林地、草地还是建设用地，依据是国土调查成果。很多非法占地、破坏农用地的案件，争的就是地类。
• 数量核算：耕地保有量、补充耕地数量、永久基本农田面积，都来自调查统计。
• 动态监测：卫星遥感监测发现的地块变化，是土地执法的主要线索来源。

实务提示：当事人对地类认定有异议，可以申请查阅国土调查成果，必要时申请鉴定。行政机关作出处罚决定时，地类认定要有明确的成果依据，不能只写“经现场查看系耕地”。

四、第七百六十二条：国土综合整治的五个字

“地方各级人民政府应当按照国土空间规划，组织实施田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。”

田、水、路、林、村五个字，是土地整治的对象清单：

• 田：农田地块归并、平整、土壤改良；
• 水：灌溉排水设施、沟渠整治；
• 路：田间道路、生产路；
• 林：农田防护林网；
• 村：村庄建设用地整理、闲置宅基地复垦。

这五个字决定了土地整治项目的立项范围和验收标准。一个项目如果只做了田块平整，没有配套水利和道路，验收时可能被认定不完整；反过来，超出这五个字范围的建设内容，不属于土地整治，不能计入新增耕地指标。

注意“增加有效耕地面积”这个表述。 土地整治的一个主要政策目标是补充耕地，为占补平衡提供指标来源。但“有效”二字有要求——新增的耕地要能耕种、有产出，不能是把山坡推平了算数，也不能是把不具备耕作条件的土地算进来。这一点在补充耕地指标核实中经常成为争议焦点。

“改善农业生产条件和生态环境”是双重目标。整治项目如果只追求新增耕地面积，大量硬化沟渠道路、清除原有植被，可能损害生态环境。这在生态保护红线内、重要生态功能区内的整治项目中尤其要注意——新增耕地不能以破坏生态为代价，这与第七百六十三条的要求一致。

五、第七百六十三条、第七百六十四条：从土壤资源到“三量一体”

第七百六十三条：土壤资源不是只有耕地

“国家加强对土壤资源的保护和合理利用，减少开发利用对土壤生态系统和生物多样性的影响。”

这一条的对象是“土壤资源”，不是“耕地”。范围更宽——耕地、林地、草地、园地、未利用地的土壤都在内。

两个要点：

第一，“土壤生态系统”是个整体概念。 土壤不只是承载作物的介质，它本身是一个包含微生物、动物、有机质、矿物质的生态系统。土壤生物多样性是地球生物多样性的重要组成部分，一克土壤里可能有上万个物种。

第二，义务是“减少影响”，不是“禁止影响”。 开发利用土地必然影响土壤，法律要求的是减少影响，属于程度义务。判断是否履行，要看有没有采取减少影响的措施——表土剥离、分层回填、避免重型机械压实、控制耕作层破坏。

这一条与土壤污染防治法衔接。土壤污染防治法管的是“污染”，本条管的是“生态影响”，两者角度不同：污染是外来物质输入，生态影响是土壤结构和生物群落的改变。同一行为可能同时触犯两者，比如用建筑渣土回填耕地，既造成污染也可能破坏土壤结构。

第七百六十四条：三本账，三套规则

第一款是框架：“国家实行耕地数量、质量、生态一体保护。”

三本账要分开算：

数量账：耕地保有量、永久基本农田面积、占补平衡、农用地转用审批、耕地保护红线。工具是规划和指标，责任主体是地方政府。

质量账：耕地质量等级、高标准农田建设、退化耕地治理、耕作层剥离再利用。工具是标准和工程，责任主体是农业农村部门为主。

生态账：耕地生态功能、生态修复、休耕轮作、田间生物多样性。工具是修复工程和补偿机制，责任主体跨部门。

三本账不能互相替代，这是实践中最大的误区。 补充了同等数量的耕地，不等于质量相当；质量达标了，不等于生态功能恢复。第七百六十五条把这三本账分别写成三款，正是为了区分。

第二款是新增的：“国家建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性。”

这是经济激励条款。耕地保护的责任主体包括地方政府、农村集体经济组织、承包经营农户。补偿的方式可能有：纵向财政转移支付、耕地保护补贴、种粮补贴、地区间横向补偿。

与生态保护补偿制度的关系要说清。法典第一百一十一条至第一百一十六条规定了生态保护补偿制度，包括财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿。耕地保护补偿是生态保护补偿在耕地领域的具体化，两者是特别与一般的关系。具体补偿标准、资金来源、发放方式，要看生态保护补偿条例、耕地保护补偿相关政策和地方规定。

实务中这类补偿纠纷的争议点通常有三：补偿对象是谁（所有权人、承包权人还是经营权人）、补偿标准如何确定、补偿款发放不到位能不能起诉。前两个问题看地方政策，第三个问题要看补偿的法律性质——属于行政给付的，可以提起行政诉讼；属于合同约定的，走民事诉讼。

第三款：“国家建立耕地保护责任目标考核制度。”

考核制度法律化。考核的主体是上级政府对下级政府，考核的内容通常包括耕地保有量、永久基本农田保护面积、占补平衡落实情况、高标准农田建设任务、耕地质量等级变化。考核结果与政府绩效考核、领导干部问责挂钩。

这一款对个人和企业的直接影响有限，但对地方政府约束很强。 在涉及地方政府的行政公益诉讼中，考核指标完成情况是判断其是否履职的重要参考。

六、第七百六十五条：占补平衡让回了什么、新增了什么

这一条三款，是耕地保护制度的核心条款，也是最容易只看一款就下结论的地方。

第一款：占补平衡只留了骨架

“国家实行占用耕地补偿制度，严格控制各类占用耕地行为；确需占用耕地的，应当依法落实补充耕地责任。”

对比土地管理法第三十条：

国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。 国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

法典第七百六十五条第一款只保留了“实行占用耕地补偿制度”“严格控制各类占用”“依法落实补充耕地责任”三句骨架，删掉了五项具体规则：

1. “占多少、垦多少”的原则表述；
2. “与所占用耕地的数量和质量相当”的双重要求；
3. 没有条件开垦时缴纳耕地开垦费的替代路径；
4. 省级政府制定开垦耕地计划的义务；
5. 监督和验收程序。

这五项恰恰是占补平衡的操作核心。办具体的占补平衡案件，必须引土地管理法第三十条，只引法典第七百六十五条第一款是不够的。

举个例子：某项目占用耕地一百亩，补充耕地一百二十亩，但补充的地块质量等级低三个等。仅看法典第七百六十五条，只说“依法落实补充耕地责任”，似乎数量够了就行；但依土地管理法第三十条，“数量和质量相当”是法定要求，质量不相当就不算落实。质量相当的判断，是这类案件的胜负手。

还要注意“各类占用”这个表述。土地管理法第三十条第二款的限定是“非农业建设经批准占用耕地”，法典改成“各类占用耕地行为”，范围更宽，理论上包括农业内部调整占用耕地（比如耕地改园地、挖塘养鱼）。这个扩张是否意味着农业结构调整占用耕地也要落实补充耕地责任，需要结合国务院关于耕地“进出平衡”的政策和土地管理法实施条例判断。这是本款最值得研究的一处变化。

第二款：质量账的工程清单

“国家建立严格的耕地质量建设和保护制度，加强高标准农田建设和退化耕地治理，促进耕地质量提升。”

这是新增内容，土地管理法第三十条没有。

两个抓手：

高标准农田建设：田块平整、灌排设施、田间道路、农田防护、土壤改良、输配电配套。建设的标准是《高标准农田建设通则》，验收有明确指标。建成后的高标准农田原则上要划为永久基本农田。

退化耕地治理：针对酸化、盐碱化、沙化、潜育化、水土流失、耕层变薄等退化类型采取治理措施。治理的技术路径依退化类型而定，酸化用石灰或者土壤调理剂，盐碱化用排水洗盐或者改良剂，沙化用防护林网和留茬免耕。

这一款的责任主体主要是农业农村部门，与自然资源部门的数量管理形成分工。

第三款：生态账是新开的

“国家建立耕地的生态保护与修复制度，鼓励采取生态修复措施，恢复和提升耕地生态功能，维持生态系统整体稳定。”

这是全新内容，民法典、土地管理法、农村土地承包法都没有。

三个关键词：

耕地生态功能：土壤固碳、水源涵养、生物多样性维持、景观连接、气候调节。耕地不只是生产粮食的地方，也是生态系统的一部分。

生态修复措施：休耕轮作、秸秆还田、有机肥替代、生态沟渠、田埂留草、缓冲带建设。

生态系统整体稳定：不是单块耕地的事，是区域尺度的事。连片耕地被道路、建设用地切割成碎片，即使每块都保住了，生态功能也会下降。

这一款给耕地保护提供了新的论证角度。过去阻止占用耕地的理由只有“影响粮食安全”，现在还可以主张“破坏耕地生态功能”。在生态环境损害赔偿和公益诉讼中，耕地生态功能的损害可以作为一个独立的损害类型主张。

但要注意，这一款是“鼓励”性表述，不是强制义务。 地方政府未采取生态修复措施，很难直接据此追责。要追责，还是要找到具体的强制性条款——比如高标准农田建设的任务要求、耕地质量保护的考核指标。

七、第七百六十六条：永久基本农田，法典删掉了最关键的一句

这一条只有两款两句话：

“国家对永久基本农田实行特殊保护。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。”

对比土地管理法第三十五条：

永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。 禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

法典第七百六十六条只吸收了第一款第一句。第一款后半句和第二款整段都没有吸收。

这个删除的影响非常大，因为被删掉的恰恰是实务中用得最多的两条规则：

第一，“国务院批准”这一例外通道没了。 土地管理法第三十五条第一款后半句确立了一个例外：国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目，选址确实难以避让永久基本农田的，涉及农用地转用或者土地征收，必须经国务院批准。这是永久基本农田唯一合法的占用通道，而且审批层级提到了国务院。如果只看法典第七百六十六条，会得出“永久基本农田绝对不能占用”的结论——这个结论过严，与现行制度不符。

第二，“禁止规避审批”这一反规避条款没了。 土地管理法第三十五条第二款针对的是一种常见的规避手法：不直接报国务院批准，而是先调整土地利用总体规划，把这块永久基本农田调出去，再由省级政府批准农用地转用。这条反规避条款明确禁止这种做法。法典没有吸收，但土地管理法第三十五条第二款仍然有效。

所以办理永久基本农田案件，必须两法并引：

• 一般规则引法典第七百六十六条（不得擅自占用或者改变用途）；
• 例外通道引土地管理法第三十五条第一款后半句（国务院批准）；
• 反规避引土地管理法第三十五条第二款（禁止调整规划规避审批）。

只引法典，会漏掉例外和反规避；只引土地管理法，会漏掉法典“特殊保护”的定位表述。两者合起来才完整。

还要注意这几种情形的区分：

“擅自占用”与“依法批准占用”：前者违法，后者是经国务院批准的例外。判断关键是看有没有国务院批准文件。

“改变用途”的范围：把永久基本农田改成建设用地是改变用途，改成园地、林地、挖塘养鱼也是改变用途。实践中容易漏判的是农业内部的用途改变——在永久基本农田上种树、挖塘、建养殖场，都属于改变用途。

“涉及农用地转用或者土地征收”：土地管理法第三十五条第一款后半句的例外，限定在“涉及农用地转用或者土地征收”的情形。如果不涉及转用和征收，只是在永久基本农田上搞农业设施，不适用国务院批准的通道，仍受“不得改变用途”的约束。

永久基本农田的划定范围也有依据。土地管理法第三十三条规定了五类应当划为永久基本农田的耕地：重要农产品生产基地内的耕地；有良好水利与水土保持设施的耕地、正在改造及可以改造的中低产田和已建成的高标准农田；蔬菜生产基地；农业科研教学试验田；国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。同时规定各省划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

划定程序依土地管理法第三十四条：以乡镇为单位进行，县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施，落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库，乡镇政府向社会公告并设立保护标志。保护标志被擅自移动或者毁坏，也是违法行为，可以依土地管理法实施条例处理。

八、要件与举证

这一节的责任类型集中在占用、破坏耕地和违反永久基本农田保护两类。

三条补充规则：

第一，地类认定是前置事实，必须有成果依据。 国土调查成果、永久基本农田数据库截图、规划图件，是三类核心书证。行政机关仅凭现场查看认定地类，证据不足。

第二，补充耕地的“数量质量相当”要分别举证。 数量看面积，质量看等级。等级依据耕地质量等级评定结果，不是凭感官判断。补充耕地质量低于占用耕地三个等级以上的，通常认定不相当。

第三，国务院批准文件是永久基本农田案件的核心里证。 行政机关主张当事人擅自占用的，要证明没有批准文件；当事人主张已经批准的，要提交批准文件。这类文件不能以“已经口头同意”“省里同意”替代。

九、边界与不适用

这一节的八个易错点：

1. 第七百五十九条、第七百六十条、第七百六十一条、第七百六十二条、第七百六十三条、第七百六十四条都没有罚则。 这些是总纲、分工、基础制度、整治、土壤资源、框架性条款。处罚依据要到土地管理法、土地管理法实施条例、基本农田保护条例里找。

1. 占补平衡不能只看数量。 土地管理法第三十条要求“数量和质量相当”，质量不相当不算落实。仅引法典第七百六十五条第一款会漏掉质量要求。

1. 永久基本农田不是绝对不能占。 土地管理法第三十五条第一款后半句留了国务院批准的通道。说“永久基本农田一律不得占用”是过度概括。

1. 反规避条款仍在土地管理法。 调整规划规避审批的禁止性规定在土地管理法第三十五条第二款，法典没有吸收，但该款继续有效。

1. 宅基地管理归农业农村部门。 第七百六十条的分工要记清。宅基地纠纷找自然资源部门，可能因主体不适格被驳回。

1. “各类占用耕地”比土地管理法的范围宽。 土地管理法第三十条限定“非农业建设经批准占用”，法典写“各类占用”。农业内部调整占用耕地是否要落实补充耕地责任，要结合耕地进出平衡政策判断，不能简单套用。

1. 耕地生态修复是鼓励性条款。 第七百六十五条第三款用的是“鼓励”，不是“应当”。据此直接追究不作为责任，依据不足。

1. 三本账不能互相折抵。 数量补足了不能替代质量达标，质量达标了不能替代生态功能恢复。三个维度分别评价。

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以上分析基于《中华人民共和国生态环境法典》第三编第三章第一节（第七百五十九条至第七百六十六条）与《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的对照解读，供参考。具体案件的定性、地类认定和诉讼策略，需结合行为发生时间（法典自二零二六年八月十五日施行）、国土调查成果、永久基本农田数据库和个案证据综合判断。本文章不构成正式法律意见，涉及具体纠纷请委托律师个案审查。

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