原生荒漠是法典造出来的一个新词，也是荒漠这一节五条里最关键的一个限定。它指干旱、半干旱地区自然形成的沙漠、砾漠、岩漠等荒漠及其生物群落——注意“自然形成”四个字。有了这四个字，原生荒漠就和因人类不合理活动形成的沙化土地划清了界限：前者是气候和地质条件的产物，本身就是一个稳定的生态系统，法律要求的是保护；后者是退化的结果，法律要求的是治理。这两套制度在法典里分置在两个不同的章节，中间隔着上百条，绝大多数人检索时只会找到其中一套。分清它们，是办沙区、光伏、治沙、生态修复类案件的第一步。

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先看这几个要点

关键结论
  • 原生荒漠有三个限定条件：位于干旱半干旱地区、自然形成、属于沙漠砾漠岩漠等类型。三个条件同时满足才是原生荒漠，缺一不可。人工治沙形成的林草植被不是原生荒漠，因过度开垦退化的土地也不是。
  • 两套制度分置两个章节：原生荒漠保护在第三编第二章第六节（第七百五十四条至第七百五十八条），沙化土地治理在第三编第六章（第九百零六条至第九百一十九条）。前者讲“别动它”，后者讲“把它治回来”。
  • 两个“封禁”必须分清：第七百五十八条的原生荒漠封禁保护，对象是生态区位重要、尚未退化的原生荒漠；第九百一十四条的沙化土地封禁保护区，对象是暂不具备治理条件的连片沙化土地。对象不同，法律后果不同。
  • 沙化的法定定义自己划了界：第九百零六条把土地沙化定义为“天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露”。沙漠本身不是沙化，沙漠向外扩张才是；天然沙漠内部的植被破坏也不算沙化，要落到“形成流沙及沙土裸露”才算。
  • 地表结皮保育是新写入的义务：第七百五十七条要求“加强地表结皮的保育”。生物土壤结皮由蓝藻、地衣、苔藓和微生物构成，是荒漠地表最关键的稳定层，踩一脚可能要几年才能恢复。
  • 沙区经营有专门义务条款：第九百一十八条要求在沙化土地范围内从事种植、养殖、旅游、风电、光伏发电等经营活动，应当采取措施防止土地沙化。光伏项目的沙区合规直接落在这里。
  • 第七百五十七条管的是“扰动”，不是“破坏”：条文用的是“预防和控制人为活动对……的扰动”，不是“禁止破坏”。扰动不等于破坏，但需要预防和控制，标准比禁止低、比放任高。
  • 封禁保护的具体规则仍在防沙治沙法：移民迁出、禁止建设活动等具体内容，法典这一节没有吸收，仍依防沙治沙法第二十二条执行。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第七百五十四条
  • 国家加强干旱、半干旱地区自然形成的沙漠、砾漠、岩漠等原生荒漠及其生物群落的保护，坚持保护优先、统一规划、因地制宜，建立荒漠生态系统保护制度，发挥荒漠生态系统防风固沙、调节气候、调控水文、保育土壤、维护生物多样性等多种功能。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第七百五十五条
  • 国务院林业草原主管部门负责荒漠生态系统保护工作。
  • 国务院自然资源、生态环境、水行政、农业农村、气象等有关部门在各自职责范围内共同做好荒漠生态系统保护工作。
  • 有关地方人民政府组织林业草原和其他有关部门共同做好本行政区域荒漠生态系统保护工作。
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法条依据
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第七百五十七条
  • 国家建立健全原生荒漠保护制度。地方人民政府及其有关部门应当采取措施，预防和控制人为活动对原生荒漠中原生植被、土壤、水、野生动物及其栖息地的扰动，加强地表结皮的保育，及时制止导致土地荒漠化的行为，并采取有效措施进行治理。
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二、第七百五十四条：原生荒漠的三个限定条件

这一条是本节的定义条，也是全节的逻辑起点。要看清它的限定结构。

“国家加强干旱、半干旱地区自然形成的沙漠、砾漠、岩漠等原生荒漠及其生物群落的保护。”

三个限定条件：

第一个，气候带限定：干旱、半干旱地区。 这排除了半湿润、湿润地区的沙地。比如沿海沙地、江河故道沙带，虽然也有沙质土壤，但不属于干旱半干旱地区，不落入本条的“原生荒漠”。它们受森林法、防沙治沙法关于沙化土地的规定调整，不受本条保护。

第二个，成因限定：自然形成。 这是最关键的四个字。自然形成意味着不是人类活动造成的，是气候、地质、水文长期作用的结果。与之相对的是第九百零六条定义的沙化土地——“主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏”。

第三个，类型限定：沙漠、砾漠、岩漠等。 三类加“等”字。沙漠是沙质荒漠，砾漠（戈壁）是砾石覆盖的荒漠，岩漠是基岩裸露的荒漠。三类之外还可能包括盐漠、土漠等，由“等”字涵盖。

三个条件同时满足，才是本法意义上的原生荒漠。

再看功能表述：“发挥荒漠生态系统防风固沙、调节气候、调控水文、保育土壤、维护生物多样性等多种功能。”

五个功能里，“维护生物多样性”排在最后但是最容易被忽略。荒漠不是生命的荒漠，西北荒漠区有梭梭、胡杨、骆驼刺、沙蜥、沙鼠、鹅喉羚、荒漠猫等特有物种，有些还是国家重点保护野生动物。把荒漠当成“没有生态价值的荒地”去开发，恰恰是很多案件的起点。

对比森林、草原、湿地那几节的表述，荒漠这一节的功能清单有一个特点：五个功能全是生态功能，没有一个是经济功能。 森林的功能清单里有“提供林产品”，草原的功能清单在法典里已经删掉了“提供畜产品”（这一点在本站关于草原三不指标的那篇文章里详细分析过），而荒漠这一节从一开始就没写经济功能。这个一致性不是偶然，是立法者的取向：荒漠生态系统的价值在于它的生态服务，不在于它能产出什么。

三、原生荒漠与沙化土地：两套制度分置在哪

这是本文最需要讲清的一件事。

原生荒漠保护制度在第七百五十四条至第七百五十八条。 内容是：界定对象、明确分工、要求规划衔接、建立保护制度、防止扰动、加强结皮保育、对生态区位重要的实施封禁保护、促进自然修复。

沙化土地治理制度在第九百零六条至第九百一十九条。 内容是：定义土地沙化、防风固沙林网林带、禁止砍挖固沙植物、水资源统一调配、沙化土地封禁保护区、治理措施、使用权人治理义务、沙区经营活动防止沙化义务、集体经济组织治理。

两套制度的对象、逻辑、手段完全不同：

比较项原生荒漠（第七百五十四条至第七百五十八条）沙化土地（第九百零六条至第九百一十九条）
对象性质自然形成的、未退化的荒漠生态系统已沙化或者有明显沙化趋势的土地
制度目标保护，防止扰动治理，恢复植被
核心手段封禁保护、自然修复、结皮保育造林种草、林网林带、封禁保护区、水资源调配
对人为活动预防和控制扰动允许经营但要求防止沙化
法律逻辑别动它把它治回来

为什么这个区分如此重要？

因为把两者搞混，会得出完全相反的结论。

如果一块地是原生荒漠，它是受保护的生态系统，正确的做法是封禁、少干预、让它自然演化。在原生荒漠上大规模造林、引水灌溉、铺设灌溉管网，不但不是“生态修复”，反而可能构成对原生荒漠的扰动，违反第七百五十七条。

如果一块地是沙化土地，它是退化地，正确的做法是治理——造林种草、设置沙障、调配生态用水。不治理反而可能违反第九百一十七条的使用权人治理义务。

“在沙漠里种树”这个行为，落在哪一边，结论完全相反。 在原生荒漠里种树是扰动，在沙化土地上种树是治理。判断的关键是这块地属于原生荒漠还是沙化土地，而判断依据是第九百零六条的定义和国务院批准的全国防沙治沙规划确定的沙化土地范围。

这就引出下一节。

四、两个“封禁”不是一回事

法典里有两个“封禁”，一个在第七百五十八条，一个在第九百一十四条。两者经常被混为一谈。

第七百五十八条：“国家对生态区位重要的原生荒漠实施封禁保护，促进荒漠植被自然修复，综合采用生物措施和工程措施提高荒漠生态系统稳定性。”

第九百一十四条：“国家建立沙化土地封禁保护区制度。对暂不具备治理条件的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区。”

四处差别：

第一，对象不同。 前者是原生荒漠，后者是沙化土地。前者从未退化，后者已经退化。

第二，范围划定不同。 前者限定“生态区位重要”，不是所有原生荒漠都封禁；后者限定“暂不具备治理条件”且“连片”，是治理能力不足时的临时措施。

第三，法律效果不同。 前者的封禁是长期保护措施，目标是让荒漠植被自然修复；后者的封禁是等待条件成熟的过渡安排——注意“暂”字，意味着条件具备后可以调整。

第四，配套规则不同。 沙化土地封禁保护区有防沙治沙法第二十二条的完整配套：保护区内禁止一切破坏植被的活动；禁止安置移民，对区内农牧民要有计划组织迁出并妥善安置；未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在区内修建铁路、公路等建设活动。而原生荒漠的封禁保护，法典这一节只写了“实施封禁保护”五个字，没有配套的禁止性规则和审批程序。

这意味着：办原生荒漠封禁保护的案件，能直接引用的只有第七百五十八条这一句原则性规定，具体的禁止内容要另找出处。 可以找的出处有三：防沙治沙法关于封禁保护区的规定（如果该区域同时被划为沙化土地封禁保护区）、自然保护地管理规定（如果被划入自然保护地）、国土空间规划中的生态保护红线管控规则。

五、第七百五十五条、第七百五十六条：分工与规划

第七百五十五条是分工条，三款：

  • 国务院林业草原主管部门负责荒漠生态系统保护工作——注意是“负责”，不是“会同”或者“组织协调”，主责明确。
  • 国务院自然资源、生态环境、水行政、农业农村、气象等有关部门在各自职责范围内共同做好——五个部门加“等”字。气象部门进入这个清单值得注意，因为荒漠化的监测评价高度依赖气候数据，干旱指数、降水距平、风蚀气候因子都是气象部门的业务范围。
  • 有关地方人民政府组织林业草原和其他有关部门共同做好本行政区域工作——地方政府的角色是“组织”，不是“配合”。

与湿地那一节对比一下：湿地是林业草原主管部门负责资源监督管理，自然资源、水行政、住建、生态环境、农业农村配合，还要建立协作和信息通报机制。荒漠这一节没有要求建立协作机制，只写了分工。这个差别可能反映了荒漠保护跨部门协调需求相对较低——荒漠区大多在西部，人口稀少，管理冲突不如湿地那么密集。

第七百五十六条是规划衔接条：“县级以上人民政府及其有关部门根据实际需要编制生态保护相关规划时，应当科学规划荒漠生态系统保护利用的结构和布局，稳固和提升荒漠生态系统的功能。”

三个要点：

第一，“根据实际需要”是弹性表述。 不是所有县都要编荒漠保护专项规划，只有实际需要的地方才编。这符合荒漠分布的地域性——西北有荒漠，东南沿海没有。

第二，“生态保护相关规划”是宽口径。 不只是荒漠保护专项规划，还包括国土空间生态保护修复规划、林草发展规划、水土保持规划、防沙治沙规划等。所有这些规划在编制时都要考虑荒漠生态系统的结构和布局。

第三，动词是“稳固和提升”，不是“扩大”。 荒漠生态系统的功能要稳住、要提升，但没说面积要扩大。这个措辞很谨慎——荒漠是气候的产物，人为扩大或者缩小都违背自然规律。

六、第七百五十七条：四个保护对象与地表结皮

这一条是本节的核心义务条款，信息量最大。

“国家建立健全原生荒漠保护制度。地方人民政府及其有关部门应当采取措施，预防和控制人为活动对原生荒漠中原生植被、土壤、水、野生动物及其栖息地的扰动，加强地表结皮的保育，及时制止导致土地荒漠化的行为，并采取有效措施进行治理。”

拆成四层：

第一层，制度建立义务：国家建立健全原生荒漠保护制度。这是一个正在建设中的制度，具体规范还在形成过程中。

第二层，四个保护对象：原生植被、土壤、水、野生动物及其栖息地。

  • 原生植被：梭梭、胡杨、红柳、骆驼刺、白刺、沙冬青等。注意是“原生”，人工种植的植被不在其列。
  • 土壤：荒漠土壤有机质含量极低，形成一厘米土壤可能要上千年，一旦风蚀流失几乎不可恢复。
  • 水：荒漠区的地表水和地下水。这是最容易出问题的一项——荒漠区地下水超采是普遍现象，超采导致地下水位下降，原生植被因根系够不到水而大面积死亡，这就是“导致土地荒漠化的行为”。
  • 野生动物及其栖息地：荒漠特有种的洞穴、巢址、水源点。

第三层，行为标准是“预防和控制扰动”，不是“禁止破坏”。

这个措辞差别很重要。“破坏”是有损害结果的行为，“扰动”是改变原有状态的行为——扰动可能没有明显损害，但会打破平衡。踩踏结皮是扰动，车辆碾压是扰动，工程施工是扰动，引水改变水文是扰动。

法律要求的是“预防和控制”，意味着：一般不禁止，但要求采取防范措施；如果扰动不可避免，要控制强度和范围。这是一个介于禁止与放任之间的义务标准。

第四层，“加强地表结皮的保育”，这是全新写入的义务。

地表结皮，学术上称生物土壤结皮，由蓝藻、绿藻、地衣、苔藓和伴生微生物与表层土壤结合形成，厚度通常只有几毫米到几厘米。它在荒漠生态系统里的作用被严重低估：

  • 固定表层土壤，抗风蚀能力比裸沙高数倍到数十倍；
  • 固氮，为贫瘠的荒漠土壤输入氮素；
  • 影响降水的入渗与径流分配；
  • 为微小生物提供栖息环境，是荒漠食物网的基础。

而它极其脆弱。一次车辆碾压、一次大规模踩踏、一次机械施工，可能造成结皮完全破坏；在干旱条件下自然恢复需要数年甚至数十年，有些类型几乎不可恢复。

这一条对工程项目的实际意义很大。 荒漠区的光伏电站、输气管线、铁路公路、风电项目，施工期的机械碾压和运营期的车辆行驶，都会破坏结皮。以前这类影响在环评里很少被单独评价，现在有了“加强地表结皮的保育”这一法定要求，环评文件里缺少结皮保护的工程措施，就是一个实实在在的合规缺口。

实务中的应对方式有三类：施工期划定作业带、限制车辆行驶路线、铺设临时便道；运营期固定巡检道路、采用低承载轮胎；修复期对破坏区域实施人工接种结皮或者促进自然恢复。这些措施是否落实，是可以现场核查的。

最后一句，“及时制止导致土地荒漠化的行为，并采取有效措施进行治理”。

注意这里用的是“土地荒漠化”，不是“土地沙化”。两个词在法典里并存：

  • “沙化”出现在第九百零六条至第九百一十九条，是防沙治沙法体系的概念，专指沙质土地的退化。
  • “荒漠化”出现在第六百九十条、第七百五十七条、第八百八十七条、第九百一十条，是范围更广的概念，按《联合国防治荒漠化公约》的定义，包括干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化，涵盖沙化、石漠化、盐渍化、水土流失等多种类型。

第七百五十七条用“荒漠化”，说明制止的对象不限于沙化，还包括石漠化、盐渍化等其他土地退化形式。这个术语选择与第六百九十条“加强荒漠化、石漠化、水土流失的综合治理”是一致的。

七、第七百五十八条：封禁保护与两种措施

这一条是政策工具条，三件事：

第一，对象界定：“生态区位重要的原生荒漠”。

不是所有原生荒漠都封禁。“生态区位重要”的判断标准通常包括：位于风沙源区、沙尘暴路径区、绿洲外围、重要交通干线和水源地周边、生态保护红线内。具体范围由地方在规划中确定。

第二，措施设计：“封禁保护”。

封禁的字面意思是封闭、禁止进入。落到操作层面，通常包括设置围栏、设立标识、禁止放牧、禁止采挖、禁止开垦、限制车辆通行、限制旅游活动。封禁期限一般较长，几年到几十年不等。

第三，目标与技术路线：“促进荒漠植被自然修复，综合采用生物措施和工程措施提高荒漠生态系统稳定性。”

这里有个容易读错的地方：既说“自然修复”，又说“生物措施和工程措施”，两者是什么关系？

正确的理解是：以自然修复为主，人工措施为辅，人工措施服务于自然修复。 自然修复是让植被自己在封禁条件下恢复；生物措施（补播、飞播、植苗）和工程措施（沙障、封育围栏、水利设施）是为了给自然修复创造条件、加快进程或者在关键节点上补位。

这个顺序不能倒。如果把工程措施当成主要手段，在原生荒漠里大规模铺设沙障、引水灌溉、种植乔木，就违背了“促进自然修复”的定位。法典第六百九十一条确立的原则说得更清楚：按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，建立健全源头保护和全过程修复治理相结合的工作机制；按照尊重自然规律的要求……本站关于生态修复与生态产品的那篇文章详细分析过“宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒”这十六个字，荒漠这一节正是“宜荒则荒”的规范落点。

“宜荒则荒”不是不管，是不要用造林的方式去治理荒漠。 在原生荒漠上种乔木，耗水量远超降水补给，成活率低，即使成活也会耗尽地下水，导致周边原生植被死亡，形成“种一棵树、死一片林”的后果。这正是第七百五十七条要预防的“导致土地荒漠化的行为”。

八、光伏、旅游、种植：沙区的合规清单

荒漠区现在最热的开发活动是光伏。这一节加上第九百一十八条，构成光伏项目的沙区合规框架。

第九百一十八条：“在沙化土地范围内从事种植、养殖、旅游、风电、光伏发电等生产经营活动，应当采取措施防止土地沙化。”

五类活动被点名：种植、养殖、旅游、风电、光伏发电。义务是“采取措施防止土地沙化”。

这条义务的落点很具体：

  • 施工期：控制作业带宽度、避免大面积清除植被、表土剥离保存、施工便道固定化。
  • 运营期：板下植被恢复或者保留、定期监测沙化动态、控制板面清洗用水对土壤的冲刷、防止检修道路成为风蚀通道。
  • 退役期：拆除基础、恢复地形地貌、植被重建。

实务中容易被忽视的是板下和板间的地表状态。光伏板遮挡降水、改变风速分布，板下可能形成新的侵蚀或者沉积格局。板下保留还是清除植被，不同项目的做法差别很大，需要结合当地降水量、土壤条件、原生植被类型做方案论证。

再往前一步，如果项目落在原生荒漠范围内，适用的不是第九百一十八条，而是第七百五十七条——要预防和控制对原生植被、土壤、水、野生动物栖息地的扰动，要加强地表结皮保育。这两条的门槛和举证方向不同：

  • 第九百一十八条要求“防止土地沙化”，是结果导向，重点看有没有造成沙化。
  • 第七百五十七条要求“预防和控制扰动”并“加强结皮保育”，是行为导向，即使没有造成明显沙化，扰动本身和未保育结皮也可能构成违反。

所以光伏项目的选址定性是第一步：这块地是原生荒漠，还是沙化土地，还是两者都不是？ 定性不同，适用的条文、义务内容、举证责任都不一样。实务中应当以国土空间规划、全国防沙治沙规划确定的沙化土地范围、林草资源图、生态保护红线为据，形成书面认定，而不是凭现场观感判断。

九、第二章六节复盘：从森林到荒漠的六条线

第七百五十八条是第三编第二章“生态系统保护”的最后一条。这一章从第六百九十七条排到第七百五十八条，六十二个条文，分六节。借这一篇做一次收束。

第一节 森林（第六百九十七条至第七百一十一条，十五条）

核心是双指标（森林覆盖率与森林蓄积量）、天然林全面保护、公益林制度、采伐许可、古树名木、森林防火与林业有害生物防治。相对森林法的三处实质变化：公益林的例外情形从五种具体列举改为“法律、行政法规另有规定”，更严；删掉了“未划定为公益林的属于商品林”，商品林判断要回森林法；删掉了护林员职责条款。

第二节 草原（第七百一十二条至第七百二十一条，十条）

核心是草原功能清单（删掉了“提供畜产品”，五个功能全为生态功能）、基本草原制度、三不指标（面积不减少、质量不下降、用途不改变）、以草定畜与草畜平衡、禁牧休牧与补偿、禁止开垦草原。两处值得记住的细节：法典第七百一十九条在载畜量核定中新增“考虑野生动物生存繁衍合理需求”；禁止开垦草原是绝对禁令，采挖植物禁令则有“法律、行政法规另有规定”的例外。

第三节 湿地（第七百二十二条至第七百三十三条，十二条）

核心是五方针、分级管理（重要湿地与一般湿地）、面积总量管控、占用湿地的三道关（审批、占补平衡、恢复费）、五类禁止破坏行为、红树林与泥炭沼泽的特别禁令、水鸟栖息地保护、有害生物监测。三种计罚方式并存：按面积、按体积、按行为定额。最重要的一处减法是第七百三十一条删掉了湿地保护法第三十四条第三款“禁止占用红树林湿地”。

第四节 海洋海岛（第七百三十四条至第七百四十五条，十二条）

核心是九类重点保护生态系统、海洋生物多样性五个层次、自然岸线控制制度与海岸建筑退缩线、海岛三个层次（有居民、无居民、特殊用途）。原海洋环境保护法第三章十个条文被拆成四种处置：合并、上提、横移、后移，其中入海河流生态流量横移到第三百五十一条，海洋生态修复后移到第九百三十四条。

第五节 江河湖泊（第七百四十六条至第七百五十三条，八条）

核心是生态流量三级递进（定指标、进调度计划、写进枢纽运行规程）、水域岸线分区管理、流域承载能力监测预警、江河湖泊普查与名录管理、五项禁令（其中围湖造地、围垦河道、填埋河湖是绝对禁止）、水生生物栖息地与过鱼设施、生态治理工程。

第六节 荒漠（第七百五十四条至第七百五十八条，五条）

就是本篇讨论的五个条文。核心是原生荒漠概念、两套制度分置、两个封禁的区别、地表结皮保育。

六节连起来看，有一条共同的方法论线索：

每一节都在做三件事——先定义对象（什么是森林、草原、湿地、海洋海岛、江河湖泊、原生荒漠），再分类型分级（公益林与商品林、重要湿地与一般湿地、有居民与无居民海岛、原生荒漠与沙化土地），最后按类型配置差异化的管控强度。看懂这个结构，比记住具体条文更重要。遇到新类型的案件，先问三个问题：这个对象属于哪一类？属于哪个级别？这个级别的管控强度是什么？

同一条线索也解释了本批文章反复出现的现象：法典大量做“减法”，把倡导性、机制性、具体程序性内容留给单行法。 森林法、草原法、湿地保护法、海岛保护法、防沙治沙法都还在，都还有效。法典是骨架，单行法是血肉，两者必须合起来用。

十、要件与举证

荒漠这一节的责任类型相对集中，主要是扰动控制和封禁保护两类。

要件判断标准谁来举证
扰动原生荒漠（第七百五十七条）涉案区域是否属于干旱半干旱地区自然形成的沙漠、砾漠、岩漠；是否有扰动行为；是否采取预防和控制措施行政机关举证区域属性认定、扰动事实、现场影像；当事人可举证区域不属原生荒漠、已采取防护措施
未保育地表结皮（第七百五十七条）施工或者运营是否破坏结皮；是否采取保育措施；破坏面积和程度行政机关举证结皮破坏范围、对比影像；当事人可举证已划定作业带、限制车辆路线、实施修复
未制止导致土地荒漠化的行为（第七百五十七条）是否存在导致荒漠化的行为；地方政府及有关部门是否及时制止并治理检察机关或者上级机关举证行为存在、长期未制止；政府举证已采取措施、属客观条件限制
违反原生荒漠封禁保护（第七百五十八条）区域是否被划定为封禁保护范围；是否进入或者实施禁止活动行政机关举证封禁范围划定文件、标识设置、进入事实；当事人可举证区域未划入封禁范围
沙区经营未防止土地沙化（第九百一十八条）是否位于沙化土地范围内；是否从事五类经营活动；是否采取措施防止沙化行政机关举证沙化土地范围、经营事实、沙化加剧证据；当事人举证已编制方案、实施措施、监测数据
未履行沙化土地治理义务（第九百一十七条）是否为已沙化国有土地的使用权人或者集体土地承包经营权人；是否采取治理措施行政机关举证权属、沙化状态、未治理事实；当事人可举证已治理、属客观不能

三条补充规则：

第一，区域属性认定是前置事实，必须有书面依据。 原生荒漠、沙化土地、封禁保护范围的认定，依据分别是国土空间规划、全国防沙治沙规划确定的沙化土地范围、地方政府封禁保护范围划定文件。现场观感、照片比对不能作为认定依据。

第二，结皮破坏的举证需要前后对比。 施工前的地表影像、施工中的作业记录、施工后的现场勘验，三者结合才能证明破坏范围和程度。仅有施工后的照片，无法排除原有状态。

第三，“采取措施”的证明标准是实质性的。 编制了方案不等于落实了措施。审查要点是有没有实施记录、有没有监测数据、有没有效果评估。只有方案没有执行的，不构成已履行义务。

十一、边界与不适用

这一节的八个易错点：

  1. 原生荒漠不是所有荒漠。 三个限定条件（干旱半干旱地区、自然形成、沙漠砾漠岩漠类型）必须同时满足。沿海沙地、江河故道沙带不落入本条。
  1. 原生荒漠不等于沙化土地。 前者未退化，后者已退化。判断依据是第九百零六条的定义和全国防沙治沙规划确定的沙化土地范围。搞混会得出相反的合规结论。
  1. 两个“封禁”不能混用。 第七百五十八条封的是生态区位重要的原生荒漠，第九百一十四条封的是暂不具备治理条件的连片沙化土地。对象、期限、配套规则都不同。
  1. 第七百五十七条管的是“扰动”不是“破坏”。 不要求有损害结果，改变原有状态即可能构成扰动。但也不是绝对禁止，标准是“预防和控制”。
  1. 封禁保护的具体规则不在法典。 移民迁出、禁止建设活动等配套内容仍依防沙治沙法第二十二条。仅引第七百五十八条，规范内容是不完整的。
  1. “宜荒则荒”的依据在第六百九十一条和第七百五十七条。 在原生荒漠上大规模造林不是生态修复，可能构成扰动，严重的可能构成导致荒漠化的行为。
  1. 沙区经营义务的依据在第九百一十八条，不在这一节。 光伏、风电、旅游、种植、养殖五类活动的防止沙化义务，落在第九百一十八条。这一节管的是原生荒漠的扰动。
  1. 荒漠化与沙化是两个概念。 第七百五十七条用“荒漠化”，范围包括沙化、石漠化、盐渍化等；第九百零六条用“沙化”，专指沙质土地退化。引用时按主张的性质选择用词。

以上分析基于《中华人民共和国生态环境法典》第三编第二章第六节（第七百五十四条至第七百五十八条）与第三编第六章（第九百零六条至第九百一十九条）、《中华人民共和国防沙治沙法》的对照解读，供参考。具体案件的定性、区域属性认定和诉讼策略，需结合行为发生时间（法典自二零二六年八月十五日施行）、国土空间规划、沙化土地范围划定文件和个案证据综合判断。本文章不构成正式法律意见，涉及具体纠纷请委托律师个案审查。

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