国土空间生态修复规划：编制主体、论证程序与动态监测的三道软约束

国土空间生态修复规划是生态修复从口号变成项目的第一个关节点：规划不落地，钱就拨不下来，项目就立不了项。2026年8月15日《中华人民共和国生态环境法典》施行后，这项工作由第九百二十三条至第九百二十五条三条接管，分别处理编制、论证与监测。三条看下来有一个共同的性格：它们规定了动作，没规定后果。 谁来批准、编完不公布怎么办、论证走过场谁能告、监测发现项目跑偏了怎么处理，全部留白。这不是立法疏漏那么简单，它决定了这类规划在行政诉讼里能不能被当作「可诉的行政行为」，也决定了当事人能不能拿「程序不合法」做抗辩。本篇把这三条放进法典自身的规划体系里定位，再和第四百五十九条那套土壤污染修复方案作对比，最后落到实务上：一个修复规划或者修复方案被质疑时，攻防点究竟在哪几个字上。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、先把坐标定住：修复规划在规划体系里是哪一格

要读懂第九百二十三条，得先回到法典第一编的规划条款。

这一条把国家规划体系分成四层：统领（国家发展规划）、基础（国土空间规划）、支撑（专项规划、区域规划）、层级（国家与地方）。国土空间生态修复规划落在「专项规划」这一格，它上面是国土空间规划，再上面是国家发展规划。

这个定位有三个直接后果。

第一，它不能突破国土空间规划。 法典第五十九条规定国土空间规划要「划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界」。修复规划如果要在生态保护红线内安排工程，可以；如果要调整红线范围，不行——调整红线是国土空间规划的事，不是修复规划的事，依据在《中华人民共和国土地管理法》与法典第五十九条。实务中见过把「生态修复」当成调整红线理由的做法，法律上没有这条路。

第二，它受规划环评约束吗，答案是模糊的。 法典第八十六条规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的「国土空间规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划」，应当在编制过程中组织进行生态环境影响评价，编写有关生态环境影响的篇章或者说明。这一条列举的规划类型里，没有「生态修复规划」。从文义看，修复规划不属于必须做规划环评的类型，判断方法见环境影响评价的制度框架。这个结论听上去奇怪——修复生态环境的规划居然不用评价它对生态环境的影响——但条文就是这样写的。实务上的处理是按「专项规划」的一般规则走，看该专项规划是否属于第八十六条列举的类型，不属于的就不强制。

第三，它的效力等级低于国土空间规划，高于项目。 修复项目要立项，得以修复规划为依据；修复规划要落地，得服从国土空间规划。三段链条，中间这一环就是第九百二十三条要解决的东西。

三、第九百二十三条的三个缺口

第一个缺口：没有批准程序。 这一点可以对照生态环境法典第四编的写法。

条文第一款说「县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门依法编制国土空间生态修复规划」，说完就停了。谁批准？没写。批准后要不要公布？没写。规划的期限多长、多久修编一次？也没写。

这个缺口在同一部法典里显得格外刺眼，因为相邻的第九百五十五条写得很完整：

国务院发展改革部门会同国务院生态环境等有关部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布实施。设区的市级以上地方人民政府发展改革部门会同生态环境等有关部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布实施。

同样是规划，循环经济规划有「报国务院批准后公布实施」这道程序，生态修复规划没有。差别在哪？一种解释是立法者认为修复规划是内部工作安排，不需要外部化；另一种解释是起草时的疏漏。无论哪种解释，实务后果是一样的：一份未经批准的修复规划，很难被认定为对相对人产生约束力的行政行为，也就很难被单独起诉。

这一点对原告不利，对被告也不见得有利。行政机关拿一份没经批准、没公布的修复规划来论证某个项目应当关停或者应当修复，相对人完全可以反问：这份文件凭什么约束我？

第二个缺口：编制主体与实施主体不是同一个。 责任落点在政府，与生态修复总则里讲的主管部门分工是同一套逻辑。

第一款：县级以上自然资源主管部门会同有关部门编制国土空间生态修复规划。 第二款后半句：国务院有关部门在各自职责范围内组织编制生态修复等相关专项规划。 第三款：县级以上地方人民政府按照国家规定，在本行政区域组织实施生态修复等相关专项规划。

三段合起来是一条「部门编、政府施」的链条。注意第三款的主语是「县级以上地方人民政府」，不是「自然资源主管部门」。这个差别在责任追究上很实在：修复专项规划没实施到位，被问责的是政府，不是部门。

还有一处需要注意：第一款说的是「国土空间生态修复规划」，第二款说的是「生态修复等相关专项规划」。两个名字不完全一样。前者是国土空间规划体系下的专项规划，后者是各部门按职责编的行业专项规划。两条线并行，条文没有说清两者的关系——是上下位关系，还是并列关系，还是前者统摄后者？没有答案。

第三个缺口：「依法」二字没有具体指向。

第一款用了「依法编制」。这个「法」指什么？从上下文看，指的是第五十六条的规划体系、第五十九条的三区三线，以及《土地管理法》《长江保护法》《黄河保护法》等单行法里的规划条款。但条文没有列明，留下了争议空间。

争议的典型场景：某地编制修复规划时没有把生态保护红线内的地块单列，被质疑违反「依法编制」。这里的「法」能不能指向第五十九条？可以论证，但第五十九条讲的是国土空间规划的编制要求，不是修复规划的编制要求，中间隔了一层。

四、第九百二十四条：两个开口的关键词

这一条只有一句话，但塞了两个程序要求和四类实体内容。

程序要求一：「充分征求有关方面的意见」。

「有关方面」是谁？条文没说。可能的范围包括：规划覆盖区域的居民、村居委员会、相邻行政区政府、相关专家、相关企业、社会组织。实务中常见的做法是开一次征求意见座谈会，参会名单由编制单位自己定。

这个留白是双刃的。行政机关可以说「我们征求了意见」，拿出会议签到表。当事人可以说「你们没征求我的意见」，但得先证明自己属于「有关方面」。法院在这个问题上的审查通常不深，除非能证明征求意见完全是形式主义。类似的举证思路可以参考环境损害证据固定要点——比如只通知了一家关联单位，或者意见一条没采纳又没有说明理由。

程序要求二：「科学论证」。

同样没规定形式。可以是专家评审会，可以是第三方评估，可以是内部技术审查。条文没有要求论证主体独立、没有要求论证意见公开、没有要求对不同意见作出回应。

这两个留白的组合效应是：第九百二十四条是一条「可以主张但很难打赢」的条款。 想用它推翻一个修复方案，需要走到「程序完全缺失」的程度，而不是「程序不够充分」。

实体内容：四类必须确定的事项。

条文列了四项：修复的目标、内容、实施方案、修复技术措施。这四项构成一个从抽象到具体的梯度。

• 目标是最抽象的：修复到什么状态算完成。是恢复到破坏前的状态，还是达到某个功能标准，还是达到可安全利用的标准？条文没有给判断基准。
• 内容是范围问题：修复哪些地块、哪些要素、多大面积。
• 实施方案是路径问题：分几期、谁来做、什么时候做完。
• 修复技术措施是手段问题：工程措施、生物措施、技术措施怎么配。

这四项缺一项，方案就不完整。实务中经常缺的是第一项和第四项——目标写成「改善生态环境质量」这种无法验证的表述，技术措施写成「因地制宜采取工程和生物措施」这种无法执行的表述。这类方案在验收阶段会成为麻烦：第九百二十七条要求验收，验收总得有个标准，标准只能来自方案里写的目标。

五、法典内部的两套修复方案：论证型与备案型

这是本篇最值得记住的一个对比。

把这一条和第九百二十四条放在一起看：

两类方案的程序强度差一个量级。论证型要求外部意见介入，备案型只要向主管部门报备就能干。这个差别不是随意的：土壤污染修复有明确的风险评估报告作为技术依据，修复目标和验收标准都可以从评估报告里推出来，所以不需要再走一遍论证；生态修复没有这样的技术基准，目标本身就是要通过论证确定的，所以必须先论证。

实务上的意义在于：不要用错程序。 一个矿区修复项目，如果涉及建设用地土壤污染，两套程序可能都要走（矿区这一侧的完整义务见矿区生态修复义务的具体内容）——矿区生态修复方案按矿产资源法报自然资源部门批准，土壤污染修复方案报生态环境部门备案，生态修复项目方案还要按第九百二十四条论证。三条线并行，缺一条就是一个可攻击点。

六、第九百二十五条：监测的两级分工与「无后果」问题

第九百二十五条两款，分工很清楚。

国家级：国务院自然资源、生态环境主管部门「会同有关部门」对「重大生态修复项目」的实施开展动态监测。注意是两家共同，不是一家牵头。

地方级：地方人民政府有关部门「在各自职责范围内」对「各类生态修复项目」的实施开展动态监测。范围从「重大」扩到「各类」，主体从两家扩到「有关部门」。

这个分工的问题在「重大」二字。前面第九百二十二条也用了「重大生态修复项目」，同样没定义。同一章里两次使用同一个未定义概念，意味着它的边界完全由行政机关掌握。 一个项目是不是重大，决定了是由中央两家部门监测，还是由地方有关部门监测。

更关键的问题是：监测发现异常怎么办，条文没写。

对比一下其他条文里「监测」的写法。草原与湿地的调查监测另有一套规则，见《中华人民共和国草原法》与《中华人民共和国湿地保护法》。法典第七百八十二条规定水行政主管部门和流域管理机构「应当加强对水资源的动态监测，提升水文监测预报预警能力」——有「预警」这个后续动作。第九百二十五条只有「开展动态监测」，没有预警、没有报告、没有处置、没有公开。

那么监测结果往哪儿走？只能从体系上推：往第九百二十六条走（跟踪检查、监督机制），往第九百三十七条走（成效评估）。但这两条都不是监测的直接后果条款，中间缺一个转换环节。

对行政机关来说，这意味着监测做得再好也不能直接作为处罚依据；对当事人来说，这意味着监测数据异常本身不构成违法，除非另有条文把某个数值定为违法标准。

七、要件与举证

以「修复规划或者修复方案程序不合法」为争点，双方的攻防如下。举证责任的分配原则见行政诉讼证据规则。

八、横向比对：单行法里的修复规划是怎么写的

把第九百二十三条和单行法里的类似条款并排放，能看出法典这次是「统一了主体、简化了程序」。

这张表里最有意思的一列是「批准与公布」。

法典第四编的两部规划（循环经济、清洁生产）都有批准公布程序，第三编的生态修复规划没有。 第四编写得细，是因为那一编要推动市场主体参与，规划必须公开才能引导投资；第三编写得粗，可能是因为修复资金主要来自财政，规划主要起内部统筹作用。但这个解释经不起推敲——第九百三十条明确要求「鼓励社会资本参与生态修复项目投资、设计、修复、管护等全过程活动」，社会资本要进来，得先看得见规划。

再看单行法这一侧。矿产资源法第四十六条把矿区生态修复方案的批准环节写得很死：「随开采方案报原矿业权出让部门批准」。土地复垦条例第二十条同样要求方案报批。两套私人主体的修复方案都有批准程序，唯独政府自己的修复规划没有。 这个反差是第九百二十三条最值得批评的地方。

反过来讲，第九百二十三条也带来一个好处：它把编制主体统一到了自然资源主管部门。 过去长江流域修复规划由自然资源部编，森林修复由林草部门编，水土保持规划由水行政部门编，海洋修复由自然资源部统筹，各编各的，衔接靠协调。第九百二十三条确立「国土空间生态修复规划」作为上位规划，至少在形式上建立了一个统一平台。这个平台能不能真正起作用，取决于它有没有批准程序和公开程序——没有的话，它就是一叠图纸。

九、边界与不适用

第一，第九百二十三条不产生对私人的直接约束力。 规划本身是行政机关的内部工作安排加政策指引，没有批准程序、没有公布要求，个人和企业不能因为「规划里写了我这块要修复」就被直接课以义务。要有具体行政行为，或者有具体义务条款。

第二，修复规划不能替代规划环评。 第八十六条规定的那几类规划要做环评，修复规划不在列举范围内；反过来，修复规划也不能当作某个建设项目环评的替代文件。项目环评是另一套程序。

第三，第九百二十四条的论证要求不适用于所有修复活动。 这一条的适用对象是「编制生态修复规划、设计项目方案」。零星的小规模修复、日常管护性修复，如果不构成「项目」，就不在这一条的射程内。判断标准是是否立项、是否有独立方案、是否有独立验收。

第四，第九百二十五条的监测不是执法监测。 动态监测的对象是「项目的实施」，目的是掌握进度和效果，不是查违法。要查违法，走第九百二十六条的跟踪检查和各自领域的执法监测。两套监测的数据可以互用，但法律性质不同。

第五，地方规划不能突破国家专项规划确定的红线指标。 越界后的救济路径见行政不作为的认定与救济。 这一条没有在第九百二十三条里明写，但从第五十六条「加强规划之间的衔接协调」可以推出来。地方规划与国家专项规划冲突时，以国家专项规划为准。

十、给实务的三句话

第一句，质疑规划，先找批准文件。 拿不到批准文件，就走「该规划不对我产生约束力」这条抗辩路径，比论证规划内容不合理有效得多。第九百二十三条没写批准程序，这既是规划的软肋，也是行政机关的软肋。

第二句，质疑方案，抓「目标不可验证」。 第九百二十四条要求确定修复的目标，实务中最常见的毛病是目标写得无法验证。目标不可验证，后面的验收（第九百二十七条）就没有标准，成效评估（第九百三十七条）也没有基准。这一条串起来打，比单独主张「没征求意见」有力。

第三句，别把备案当成审批。 第四百五十九条的土壤污染修复方案是备案制，备案不是行政机关的许可，备案回执不等于方案合法。方案内容违法，备案了照样违法；反过来，行政机关也不能以「未批准」为由否定一个已经备案的方案。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第五十六条、第五十九条、第八十六条、第四百五十九条至第四百六十一条、第九百二十三条至第九百二十五条撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。