监督、验收与后期管护：生态修复全程监管链上的三处减法

生态修复验收是修复监管链上唯一一个节点性动作，也是三条条文里唯一会产生「合格」或者「不合格」结论的一环：干的中间有人盯、干完了有人验、验完了有人管。2026年8月15日《中华人民共和国生态环境法典》施行后，这三段分别由第九百二十六条、第九百二十七条、第九百二十八条接管。三条都是短条文，加起来不到两百字，而它们对应的单行法条文要长得多：《土地复垦条例》为验收写了四条，《矿产资源法》为矿区修复验收写了整整一条，还专门规定要请村民代表参加、结果要向社会公布。法典把这一整套程序压缩成一句「组织开展生态修复项目的验收」，压缩掉了什么，就是本篇要讲的东西。三处减法各有各的后果：验收没有公众参与，附近居民对修复质量没有发言权；验收没有期限，项目可以长期挂在「验收中」；管护责任主体靠「确定」，不确定就没人管。这三处减法叠加起来，会让一个看起来已经完成的修复项目，在五年后重新变成一笔糊涂账。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第九百二十六条：监督机制的三个未定事项

这一条两款，国家级管「重大」，地方级管「各类」，与第九百二十五条的监测分工完全对应。监测测数据，检查查程序，两条互为表里。

监督机制要落地，至少得回答三个问题：谁监督、监督什么、监督出问题怎么办。条文回答了第一个，模糊了第二个，完全没回答第三个。

谁监督，写得比较清楚。 国务院有关部门「在各自职责范围内」建立健全监督机制，地方人民政府有关部门「加强监督」。注意这里用的都是「有关部门」，没有指定牵头部门。自然资源部门、生态环境部门、林业草原部门、水行政部门各有各的监督对象，形成一个分散的监督网。这种分工的完整图景见生态修复总则三条。

监督什么，条文用的是「生态修复实施过程」。 这个表述比「修复质量」宽，比「一切活动」窄。合理的理解是覆盖实施阶段的行为合法性：有没有按批准的方案施工、有没有按技术标准作业、有没有造成新的生态破坏、进度是否符合计划。至于修复效果好不好，那是验收和成效评估的事。

监督出问题怎么办，条文没写。 发现项目跑偏了，是责令整改、是暂停拨款、是撤销项目、还是移送处理，条文一概没说。这就带来一个实务上的空档：跟踪检查发现问题，除了「督促整改」这种没有法定形式的口头要求，行政机关很难拿出有约束力的动作。要动真格，得找到具体的罚则——而本章没有罚则，只能转致行政处罚的应对里讲的一般规则。

「及时」二字值得单独说。 第二款要求地方「及时组织开展跟踪检查」。「及时」是法律文本里最软的时限表述之一，没有具体天数，也不产生逾期违法的直接后果。相对人想主张「检查不及时」，几乎不可能举证。

三、第九百二十七条：一句话的验收条款，缺了五样东西

把这一条拆开看它的语法：状语是「生态修复项目竣工后」，主语是「县级以上人民政府有关部门」，范围限定是「在各自职责范围内」和「针对各类生态修复项目的不同特点」，谓语是「组织开展生态修复项目的验收」。

程序要件一个都没有。

对比一下同一条制度在单行法里的完整形态。

把三份文本放在一起，缺什么一目了然。

缺的第一样：启动方式。 验收是行政机关主动组织，还是义务人申请？法典用的是「组织开展」，偏向主动；土地复垦条例用的是「申请验收」，偏向被动。这个差别在时限计算上很实际——申请制才有起算点，主动制没有。

缺的第二样：参与人。 专家、居民、村民代表、权利人，一个都没写。这一处删得最彻底，也是后果最重的。修复工程做得好不好，住在旁边的人最清楚；不让他们进场，验收就只能看图纸和照片。

缺的第三样：公开。 矿区的验收结果要向社会公布，复垦的初步验收结果要公告。法典没有这一句。没有公开，就没有外部监督，也没有后续主张的事实基础。

缺的第四样：期限。 土地复垦条例给了 60 个工作日。法典没有任何时限。项目竣工后挂多久算「验收中」，没有答案。

缺的第五样：不合格怎么办。 复垦条例给了两条路：出书面整改意见、整改后重新申请。法典没有。这一处空缺直接导致第八节要讲的问题：验收不合格的法律后果只能去单行法里找。

四、「针对不同特点」是一句转致条款

第九百二十七条里最有技术含量的是「针对各类生态修复项目的不同特点」这十一个字。它不是修饰语，是转致条款——意思是：验收标准不统一规定，按项目类型分别适用。

具体怎么分，得看各领域的单行规范。

矿区修复，按矿产资源法第四十八条，由自然资源主管部门会同生态环境等部门组织，邀请专家和居民代表，结果公开。

土地复垦，按土地复垦条例第二十八条至第三十条，义务人申请、部门会同农业林业环境保护、专家踏勘、公告听意见、60 个工作日、两级验收（政府投资项目）。

水土保持设施，按《中华人民共和国水土保持法》第二十七条，与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，竣工验收应当验收水土保持设施，未经验收或者验收不合格的不得投产使用。

湿地修复，按《中华人民共和国湿地保护法》修复专章，占用重要湿地的单位应当编制修复方案，修复情况纳入占用方案验收。

建设用地土壤污染修复，按法典第四百六十条，由责任人另行委托单位做效果评估，评估报告报生态环境部门备案；第四百六十一条规定，达到修复目标且可以安全利用的地块，由省级生态环境部门会同自然资源等部门组织评审后移出名录。

五种类型，五套口径。相关主题的存量分析可以对照生态修复标签页与矿区生态修复标签页。转致的好处是专业，坏处是同一批项目可能被按不同标准验收。举一个真实会遇到的情形：一个历史遗留矿山修复项目，同时涉及矿区生态修复、土地复垦、水土保持设施，还可能涉及建设用地土壤污染。四套验收同时适用，四套材料、四个部门、四个时限。哪一套没过，项目就不算完。

这个格局与 P83 批里拆过的水土保持方案审批是同一个结构：法典给原则，单行法给细则。区别在于，水土保持那一块还有法典第九百三十七条的成效评估兜底，验收这一块连兜底都没有。

五、第九百二十八条：管护制度的四要素与两个真空

这一条是本章少见的「加法」——过去的法律里，修复验收完就结束了，管护没有法定地位。第九百二十八条第一次把它写成制度：「国家实施生态修复项目后期管护制度。」

制度落地的抓手是第二款：验收合格后，县级以上人民政府及其有关部门「应当确定后期管护责任主体，明确管护内容、管护措施、管护周期和资金来源等」。

四要素：谁管（主体）、管什么（内容）、怎么管（措施）、管多久（周期）、钱从哪来（资金来源）——严格说是五项。

第一个真空：责任主体是「确定」不是「法定」。

条文没有规定管护责任由谁承担。可以是项目所在地的乡镇政府，可以是村集体经济组织，可以是施工单位，可以是土地使用权利人，也可以是政府购买服务的第三方。由谁定？「县级以上人民政府及其有关部门」定。

这种写法的问题是：没有法定归属，就没有确定的义务人。 一旦管护不到位导致修复成果退化，追责时找不到明确的责任条款。相比之下，土地复垦条例第三十一条至少规定了「复垦为农用地的，负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在验收合格后的 5 年内对土地复垦效果进行跟踪评价」——虽然跟踪评价的责任在主管部门，但至少有时间长度。

第二个真空：周期和资金没有下限。

「明确管护周期」——可以是一年，可以是十年，条文没有最低要求。「明确资金来源」——可以是财政，可以是村集体自筹，可以是项目结余，条文没有强制渠道。

这两个真空加起来，会出现一种很典型的操作：管护协议签一年，资金来源写「争取上级补助」。一年后协议到期，钱没到位，管护停止，修复成果退化。这时候拿第九百二十八条去追，只能追「有没有确定主体」，追不到「为什么只定一年」。

六、三条串起来：一个全程监管链的完整形态

把第九百二十五条到第九百二十八条连起来看，是这样一个链条：

1. 动态监测（第九百二十五条）：测数据，看实施有没有偏离。
2. 跟踪检查（第九百二十六条）：查程序，看过程有没有违法。
3. 竣工验收（第九百二十七条）：验结果，看有没有达标。
4. 后期管护（第九百二十八条）：管长远，看成果能不能守住。
5. 成效评估（第九百三十七条）：评价值，看整体有没有效果。

五个环节，前两个是过程控制，第三个是节点控制，后两个是长尾控制。

这个链条的设计思路是对的，问题在于每个环节的强制力逐级递减。监测有数据没有后果，跟踪检查有检查没有罚则，验收有程序没有标准，管护有制度没有主体，成效评估有机制没有应用。五级递减下来，一个修复项目从立项到评估，全程都在「应当」的语境里，没有一处落到「违反即处罚」上。

这不是说这一章没有用。它的用处在于：给行政机关的监管行为提供合法性依据，给当事人的抗辩提供程序抓手。 行政机关做了监测、检查、验收、管护安排，行为就有依据；没做，或者做得不像样，当事人就有话说。

七、管护协议的三类写法与各自的漏洞

第九百二十八条把管护交给「确定」的责任主体，实务中常见的管护安排有三种写法，每种都有对应的漏洞。

第一种，政府指定属地管理。 由项目所在地的乡镇政府或者街道办事处承担管护，写入验收文件或者政府会议纪要。这种写法的优点是主体明确、责任可追；缺点是乡镇没有专项经费，管护往往停留在「有人巡查」的层面。一旦修复成果退化，追责到乡镇，乡镇会指向财政——而第九百二十八条恰恰对资金来源没有强制要求。

第二种，随项目发包给施工单位。 在施工合同里附一条管护条款，约定验收合格后由施工方免费管护一至三年。这种写法在林业、草原修复项目里很常见。缺点是管护期太短，一至三年正是苗木成活的关键期，过了这个期限，后续退化与施工方无关。第九百二十八条要求「明确管护周期」，但没有下限，一年也是明确。

第三种，交给土地使用权利人。 修复后的土地由村集体或者承包经营权人使用，管护随之转移。这种写法在经济上最合理——谁使用谁管护，符合激励逻辑。缺点是权利义务不对等：权利人承接了管护义务，却没有相应的补偿机制。第九百三十条提到的「生态保护补偿」与「生态产品价值实现」，在这个环节还没有打通。

三种写法共同的问题是：管护义务的性质不清楚。 它是行政法上的义务，还是合同法上的义务？如果是前者，不履行可以处罚；如果是后者，不履行只能违约责任。从第九百二十八条的表述看，它把这个义务交给了「确定」的主体，没有明确其法律性质。实践中多数按合同处理，这也意味着行政机关对管护的监督手段非常有限。

一个可行的补强办法是把管护义务写进验收文件并且明确违约后果。验收文件是行政机关作出的文书，如果把管护要求写进去，管护主体不履行就构成了对行政决定的违反，可以走行政程序。这一招在实务中用过，效果比单纯签一份民事管护协议好。

八、要件与举证

以「修复项目验收不合法」为争点，双方的攻防如下。

九、边界与不适用

第一，本章没有验收罚则。 验收不合格的后果要去单行法找。《中华人民共和国水土保持法》第五十四条规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处五万元以上五十万元以下的罚款。这是整部法典之外最硬的一条。土地复垦条例第十八条规定，义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由主管部门代为组织复垦。

第二，第九百二十七条不适用于非项目型修复。 零星补植、日常抚育、管护性修复不构成「项目」，不走验收程序。判断标准是有没有立项、有没有独立方案、有没有独立投资。

第三，验收合格不等于免责。 修复后如果出现新的生态损害，责任重新起算。这一点在土壤污染领域最清楚：法典第四百六十一条规定，未达到修复目标的地块禁止开工建设任何与修复无关的项目；已经开工的应当立即停止施工。验收合格只是移出名录的条件之一，不是永久豁免。

第四，管护责任不是行政责任。 管护主体不履行管护义务，通常按合同处理，不构成行政违法。除非管护主体本身是行政机关或者法律法规授权的组织，才可能产生行政不作为的问题。

第五，跟踪检查不等于执法检查。 第九百二十六条的跟踪检查是项目监管手段，不是《行政处罚法》意义上的调查取证。要立案处罚，还得走各自的执法程序，制作现场检查笔录、调取证据、履行告知和听证。

第六，「重大」与「各类」的分界由行政机关掌握。 第九百二十六条把国家级监督限定在「重大生态修复项目」，但「重大」没有定义。与第九百二十二条、第九百二十五条一样，这个概念在同一章里出现了三次，三次都没有界定。

十、给实务的三句话

第一句，争验收，先争标准。 第九百二十七条不设标准，标准在单行法里。项目类型定错，标准就用错。一个矿山修复项目如果被按土地复垦标准验收，验收结论可以整个推翻。

第二句，争公众参与，只在单行法有要求时才有力。 矿产资源法第四十八条、土地复垦条例第二十八条明确要求专家和权利人参与，这类项目不邀请就是程序违法。法典本身没这个要求，纯按第九百二十七条走的项目，主张「没请村民参加」站不住。

第三句，管护协议要看两个数字。 管护周期和资金来源。周期一年的协议，等于没有管护；资金来源写「待定」的协议，等于没有钱。这两处是第九百二十八条留下的最大口子，也是后续追责最容易着力的地方。

延伸阅读

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• 行政复业务流程：复议的完整步骤
• 环境公益诉讼案例：修复责任与验收的司法认定
• 污染环境罪企业案例：刑事与修复的交叉

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百二十五条至第九百二十八条、第四百六十条至第四百六十一条、《中华人民共和国矿产资源法》第四十八条、《土地复垦条例》第二十八条至第三十一条、《中华人民共和国水土保持法》第二十七条与第五十四条撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。