海岸工程与海洋工程的准入：一条海岸线分出的两套规则

海岸工程与海洋工程的区分，是海洋环境执法里第一道分岔口。这两类工程的分界线不是行业、不是投资规模、不是环评等级，而是海岸线：工程主体位于海岸线向陆一侧的是海岸工程，位于向海一侧的是海洋工程。这条界线决定了适用哪部条例、走哪套审批程序、由哪个部门主管。第三百六十二条把两类工程放在一个条文里规范，但它们背后的规则体系始终是两套。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、一条海岸线把工程分成两类

法典本身不定义海岸工程和海洋工程，两个概念的定义在国务院的两部条例里。这两部条例都经过多次修订，现行版本是 2018 年 3 月 19 日修订的文本。

海岸工程的法定范围是：位于海岸或者与海岸连接，工程主体位于海岸线向陆一侧，对海洋环境产生影响的新建、改建、扩建工程项目。列举十类：

海洋工程的法定范围是：以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。列举九类：

两张表放在一起看，能发现几处需要注意的地方。

第一处：同名不同类。「大型养殖场」，陆基的在海岸工程表第七类，海上的在海洋工程表第六类。判断依据是养殖设施的位置：岸上的车间、池塘，是海岸工程；海上的网箱、平台，是海洋工程。

第二处：管线的两端分属两类。一条从陆上炼厂到海上平台的输油管线，陆上段是滨海石油勘探开发工程（海岸工程第九类），海底段是海底管道工程（海洋工程第三类）。同一根管子，两段分属不同类别，环评要分开做。

第三处：能源项目的分类看位置。滨海的燃煤电厂、核电站属海岸工程（第三类），海上的潮汐电站、波浪电站、温差电站属海洋工程（第五类）。海上风电场在两张表里都没有明确列举，实践中按海洋工程处理，因为它位于海岸线向海一侧，以开发海洋资源为目的。

第四处：海岸线是唯一标准。两张表的定义都以「工程主体位于海岸线向陆一侧」或「向海一侧」为界。海岸线不是自然形成的线，是法定的划定成果——全国海岸线修测成果，由自然资源部门组织修测并公布。判断一个项目的类别，要以这个法定成果为准，不能凭现场观感。

三、准入的三道门

第三百六十二条第一款讲的是程序准入，第二款讲的是区域准入。加上第三百六十三条的产业准入，构成三道门。

第一道门：建设项目生态环境保护的规定

「应当遵守国家有关建设项目生态环境保护的规定」——这一句引致的是整套建设项目环境管理制度：环境影响评价、三同时、竣工环保验收、排污许可。

环境影响评价是第一道关卡。海岸工程和海洋工程的环评类别不同，有的要做环境影响报告书，有的做报告表，有的只需登记表。分类依据是建设项目环境影响评价分类管理名录。

三同时是第二道关卡：污染防治设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。这一条在实务中最容易出问题——工程赶工期，环保设施后补；主体完工投产，环保设施还在调试。

竣工环保验收是第三道关卡。验收不合格，不得投入生产或者使用。

排污许可是第四道关卡。有排放口的项目，投产前要取得排污许可证。

第二道门：资金纳入投资计划

第一款的后半句容易被跳过：「并把污染防治和生态保护所需资金纳入建设项目投资计划。」

这一句看着像财务要求，实际是一项法定义务。

为什么单列？因为实践中的常见问题是：环评报告里写了要建污水处理设施、要建生态修复工程、要设监测系统，概算里也列了钱，但实际执行时被挪用、被削减、被延后。工程建成了，环保设施没有。

把资金纳入投资计划，意味着这笔钱在项目立项、概算、预算环节就要落实，不能等到开工后再想办法。审计、督察时查这一项，看的是概算文件、资金计划、支付凭证。

第三道门：区域与产业的双重限制

第二款是区域限制：禁止在依法划定的自然保护地、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域，违法建设污染环境、破坏生态的海岸工程和海洋工程建设项目或者从事其他活动。

注意条文用的是「违法建设」，不是「建设」。这意味着不是一概禁止，而是禁止违法的那部分。在自然保护地里建一个符合该区域管控要求、经过批准、不污染不破坏的项目，不落入禁止范围。判断的关键是这个项目在该区域里合不合法。

这个写法与第三百四十九条的禁设区不同。禁设区那一条是「禁止新设工业排污口和城镇污水集中处理设施排污口」，没有「违法」二字，是完全的类型化禁止。两处的写法差异，反映的是立法对不同事项的不同处理：排污口的禁止更绝对，工程项目的禁止要结合区域管控规则判断。

第三百六十三条是产业限制：禁止在沿海陆域建设不符合国家产业政策的化学制浆造纸、化工、印染、制革、电镀、酿造、炼油、岸边冲滩拆船及其他严重污染海洋环境的生产项目。

八类点名 + 一项兜底。八类项目有几个共同特征：耗水量大、废水成分复杂、治理难度高、事故风险高。

「岸边冲滩拆船」这一项要特别注意。冲滩拆船是把废旧船舶拖上滩涂，直接在滩涂上切割拆解。这种方式成本低，但油污、石棉、重金属直接进入滩涂和海水。法典在第三百八十八条又专门规定「禁止采取冲滩方式在海岸进行船舶拆解作业」，两处呼应。

注意第三百六十三条的限定是「不符合国家产业政策的」。如果某一类项目符合国家产业政策（比如鼓励类的高端化工新材料），是不是就可以建？条文的逻辑是：不符合产业政策的禁止，符合产业政策的还要过环评、过区域管控、过排放标准。产业政策是第一道筛子，不是唯一一道。

四、岸上打井：一个容易被忽略的作业类型

第三百六十四条只有一句：「从岸上打井开采海底矿产资源，应当采取有效措施，防止污染海洋环境。」

这一类作业的特殊性在于：井口在陆上，矿层在海底，钻井轨迹是斜的或者水平的。它既不是典型的海岸工程，也不是典型的海洋工程——工程主体在陆上，但开采的对象在海下。

典型的场景是滩海油田的定向井、水平井。胜利油田、冀东油田都有这类作业。井场在陆上或滩涂，通过定向钻井技术开采海底的油气。

这类作业的污染风险有两个方向。一是钻井液、岩屑的处置，如果管理不当，会通过地表径流或者渗漏进入海洋。二是井下事故导致的海底渗漏，原油从海底溢出。

「采取有效措施」的具体内容，要看石油天然气开采的行业规范、钻井作业的环保要求、以及环评批复的具体条件。

五、领海基点：一条有主权分量的条款

第三百六十五条第二句是这一篇里最特殊的内容：「不得造成领海基点及其周边环境的侵蚀、淤积、损害，不得危及领海基点的稳定。」

领海基点是划定领海宽度的起算点。我国的领海基线采用直线基线法，由相邻基点之间的直线连线构成。基点一旦移动，领海的范围就变了。这不是环境问题，是主权问题。

条文用了三个词：侵蚀、淤积、损害。侵蚀是海水冲刷导致基点所在的地物被削蚀，淤积是泥沙堆积导致基点周围的地形改变，损害是其他形式的破坏。三个词覆盖了工程可能造成的各类影响。

哪些工程会影响领海基点？港口建设改变水动力条件、围填海改变岸线形态、航道疏浚改变泥沙输移、采砂直接挖走基点的支撑地物。这些影响往往是渐进的，几年甚至十几年才显现。

「不得危及领海基点的稳定」是一句绝对要求，没有「经批准可以」的余地。这意味着如果一个项目可能影响基点稳定，即便其他方面都合规，也不能批。

实务中这一条的操作路径是：在环评阶段就要做基点影响专题论证，用数学模型模拟工程前后的水动力与冲淤变化，判断对基点的影响程度。论证不通过的，项目不能上。

第三百六十五条第一句讲的是材料：「不得使用含超标放射性物质或者易溶出有毒有害物质的材料。」这一句针对的是建筑材料——海砂、石料、水泥、钢材。海砂如果氯离子超标或者含有放射性物质，用于工程后会持续释放。这一点与海砂开采的管理相连：非法开采的海砂往往未经淡化处理，氯离子含量高，用于建筑会腐蚀钢筋。

六、爆破与溢油：两类事故风险的前置预防

第三百六十六条两款，讲的都是「避免」，是事前预防。

第一款：海岸工程和海洋工程建设项目需要爆破作业时，应当采取有效措施，保护海洋生态环境。

水下爆破的生态影响主要有三块。一是冲击波，爆炸产生的压力波能直接杀死鱼类和其他水生生物，对幼体、卵的影响更大。二是噪声，水下噪声会干扰海洋哺乳动物的声呐通讯、驱赶鱼群、造成听力损伤。三是悬浮物，爆破搅起的泥沙会掩埋底栖生物、堵塞鱼鳃。

「采取有效措施」包括：控制单响药量、采用延时爆破、设置气泡帷幕降低冲击波、避开鱼类繁殖期和洄游期、爆破前进行驱鱼作业。这些措施要写进环评文件和施工方案。

第二款：海洋石油勘探开发及输油过程中，应当采取有效措施，避免溢油事故的发生。

这一款的义务主体是海洋石油勘探开发与输油作业者。措施包括：井控设备、防喷器、井下安全阀、紧急关断系统、管道完整性管理、泄漏监测系统、应急预案。

「避免」是一个高标准的要求。溢油事故一旦发生，除了行政责任，还有民事赔偿、生态损害赔偿、可能的刑事责任。赔偿金额往往上亿。

七、配套条例的滞后：援引时的三个注意

两部配套条例现行文本都是 2018 年 3 月 19 日修订的，其中的机构名称已经过时。

第一个滞后处：「国家海洋主管部门」。2018 年机构改革后，国家海洋局的职责整合进自然资源部，对外保留国家海洋局牌子。条例里的「国家海洋主管部门」，现在的对应主体是自然资源部（国家海洋局）。

第二个滞后处：「国务院环境保护主管部门」。2018 年机构改革后，环境保护部改为生态环境部，这一表述对应生态环境部。

第三个滞后处：海岸工程条例第十类、海洋工程条例第九类的「会同」条款，分别写的是「国务院环境保护主管部门会同国家海洋主管部门」「国家海洋主管部门会同国务院环境保护主管部门」。机构改革后，这两个部门的职能分工也有调整——海洋工程的环境监管职责，2023 年机构改革后部分划入生态环境部。

这意味着：援引条例时，条文本身仍然有效，但其中指向的部门要按现行体制对应。写法律文书时，可以说「依《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第五条，海洋工程的选址和建设应当符合海洋功能区划……」，不必纠结条例里写的是哪个部门的名字。

但有一层风险要提示：条例的上位法《海洋环境保护法》已经废止，法典成为新的上位法。条例中与新法典冲突的内容失效，不冲突的内容继续有效。判断是否冲突，要逐条比对。这是法典施行后一段时间内的常态——配套法规的清理修订需要时间。

两类工程的准入义务看起来相似，判断要件却按海岸线一刀切开。把两套规则折成一张表：

最后一行容易被忽略。两个兜底条款的制定主体不同：海岸工程的兜底由国务院环境保护主管部门会同国家海洋主管部门规定，海洋工程的兜底由国家海洋主管部门会同国务院环境保护主管部门规定。会同的顺序不同，牵头部门就不同，出现新型工程时找谁申请分类认定，答案并不一样。

八、边界与不适用

第一，本篇只讲第三百六十二条到第三百六十六条。工程建设项目这一章还包括第三百六十七条至第三百七十条（排放禁令、油气装备固废、试油、油气应急预案），另篇展开。

第二，围填海的管理不完全是本条。围填海的历史遗留问题处理、指标管理、审批权限，按国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知及相关规定执行。

第三，海岸线的具体位置以法定修测成果为准。自然资源部门组织的海岸线修测成果，是判断工程类别的依据。

第四，军事工程不适用本条的审批程序。军事设施的建设管理按军事设施保护法等规定执行。

第五，本条不解决工程造成的损害赔偿。工程违规建设造成海洋环境损害的，赔偿按生态环境损害赔偿、环境公益诉讼、民事侵权处理。

第六，环评的具体要求看建设项目环境影响评价分类管理名录和环境准入清单，本条只作原则性要求。

第七，港口、航道等工程的行业管理另有规定。港口法、航道法对港口建设、航道养护有专门要求。

第八，本条不涉及工程建成后的运营监管。运营期的排放、倾倒、事故应急，分别适用本章其他条文和第十五章。

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本文所引条文以《中华人民共和国生态环境法典》（2026 年 3 月 12 日公布，自 2026 年 8 月 15 日起施行）为准。海岸工程与海洋工程的具体范围以《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》的列举为准；海岸线的位置以国家组织的海岸线修测成果为准；建设项目的环评类别以现行分类管理名录为准。配套条例的部门表述需按现行机构职能对应。本文不构成正式法律意见。

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