海岸工程与海洋工程：两个禁止条共用一个「责令关闭」，一分钱罚款都没有

海岸工程海洋工程污染防治：海洋分编第十三章只有九条（第三百六十二条至第三百七十条）。

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九条管两类工程：海岸工程和海洋工程。

七条写义务，两条写罚则。

七条里最重的两条——保护区里不许建、沿海陆域不许建不合产业政策的项目——共用一条罚则，后果是「责令关闭」。

没有罚款。

先看这几个要点

• 第三百六十二条第二款：禁止在依法划定的自然保护地、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域，违法建设污染环境、破坏生态的海岸工程和海洋工程建设项目或者从事其他活动。
• 第三百六十三条：禁止在沿海陆域建设不符合国家产业政策的八类生产项目——化学制浆造纸、化工、印染、制革、电镀、酿造、炼油、岸边冲滩拆船，加兜底。
• 这两条共用第一千一百四十九条，后果只有一句：由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭。
• 「责令关闭」全典只出现三次（第一千一百三十二条、第一千一百四十一条、第一千一百四十九条），海洋这一条是唯一一条不带罚款的。
• 处罚主体是县级以上人民政府，不是生态环境部门。 海洋罚则十一条里，这是唯一一条把处罚权直接给政府的。
• 第三百六十五条三款对第一千一百五十条三项，一一对应，罚格二十万至一百万，情节严重可责令停业关闭。
• 第三百六十二条第一款的「资金纳入投资计划」，没有罚则。
• 第三百六十四条「从岸上打井开采海底矿产资源」只有一句义务，罚则里找不到出口。
• 水污染分编有对应条款：第一千一百四十一条列了十五类小型严重污染水环境的项目。与第三百六十三条的八类只重叠四个。
• 「领海基点」全典三次：第三百六十五条、第七百四十四条、第一千一百五十条。
• 「岸边冲滩拆船」全典只出现一次，在第三百六十三条；「冲滩」出现五次，另有一处是第三百八十八条的拆解作业禁止。

一、第三百六十二条：钱要先进投资计划

第一款是义务，第二款是禁止。

第一款拆开有两层。

第一层是接口条款：「应当遵守国家有关建设项目生态环境保护的规定」。这句话把环评、三同时、竣工验收那一整套制度接了进来。 海洋工程不是另搞一套，走的是同一套建设项目管理制度。

第二层是资金条款：把污染防治和生态保护所需资金纳入建设项目投资计划。

这一句很实在，也很容易被当成套话。

「纳入投资计划」意味着什么？意味着环保投资不是项目建成后的追加预算，是立项时就要列进去的科目。这一条防的是「先建起来，环保设施以后再说」——钱没列，设施就不会建。

但这一层没有罚则。

资金没纳入投资计划，罚则里找不到对应条款。它能起的作用是：环评审批时看投资概算、竣工验收时核实际投入、审计时查资金流向。三个环节都能卡，但没有一个是行政处罚。

第二款是禁止，四个限定叠在一起。

「在依法划定的自然保护地、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域」——区域限定。 「违法建设」——合法性限定。 「污染环境、破坏生态的」——后果限定。 「海岸工程和海洋工程建设项目或者从事其他活动」——行为限定。

四个限定说明这一款不是绝对禁止。

在保护区内建一个不污染环境、不破坏生态的海岸工程（比如观测站、执法码头），不受这一款约束。关键字是「违法建设」——如果项目本身经过合法审批，且不产生污染或生态破坏，条文不禁止。

这个理解在同批的另一条里有印证：第一千一百四十九条的表述是「在依法划定的自然保护地、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域建设污染环境、破坏生态的海岸工程和海洋工程建设项目或者从事其他活动」——罚则条里没有「违法」两个字。

义务条写「违法建设」，罚则条写「建设」。 差两个字，射程宽窄不同。

二、第三百六十三条：八类项目

一句话，八类，加兜底。

化学制浆造纸、化工、印染、制革、电镀、酿造、炼油、岸边冲滩拆船。

注意三个特点：

第一，限定词是「不符合国家产业政策」。 不是一律禁止这八类，是禁止其中不符合产业政策的那一部分。符合产业政策、达到准入标准的同类项目，不受这一条约束。

第二，「沿海陆域」这个范围，第三百五十七条第三款给过定义：与海岸相连，或者通过管道、沟、渠、设施，直接或者间接向海洋排放污染物及其相关活动的一带区域。范围比岸滩宽得多。

第三，「岸边冲滩拆船」被列为一类生产项目。

这个词全典只出现一次。冲滩拆船是船舶拆解的一种落后方式——把船开到滩涂上搁浅，就地拆解，油污、石棉、重金属直接进滩涂和海水。

第三百八十八条第二款从另一个角度禁它：禁止采取冲滩方式在海岸进行船舶拆解作业。一条禁建项目，一条禁作业方式，同一个对象，两个切面。

「酿造」这一类，全典只在这里出现。

为什么把酿造列进来？因为酿造废水有机物浓度极高，COD 动辄上万，直排入海会造成局部厌氧。这一类在陆上水污染里反而不常被单列，因为可生化性好、处理技术成熟。海洋分编单列它，说明沿海小酒厂、酱油厂的直排问题在立法调研中被反映过。

三、第一千一百四十九条：一条罚则管两个禁止

一句话，一个「或者」，两个违法行为，一个后果。

前半句对应第三百六十二条第二款，后半句对应第三百六十三条。

后果只有一个：由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭。

没有罚款，没有没收，没有按日计罚，没有责令恢复原状。

这是海洋罚则十一条里最特殊的一条。

把它和其他十条放在一起看：

只有 1149 是单一后果。

「责令关闭」全典只出现三次，另两次在第一千一百三十二条（餐饮油烟）和第一千一百四十一条（十五小水污染项目）。三次里，只有 1149 不带罚款。

为什么？

因为这一类违法的项目，罚款解决不了问题。

一个已经建成的化工项目，罚五十万它照建，罚五百万它可能扛得住。要它停，只有关门一条路。 立法者把资源全押在「关闭」这个后果上，不再叠加罚款。

代价是：一旦「责令关闭」执行不下去，这条罚则没有第二档可用。

关不了——项目已经投产、涉及大量就业、地方保护——就只剩两个选择：一是拖，二是转其他条款（比如按排放类条款罚，但那要先有排污行为）。

还有一个细节值得注意：处罚主体是「县级以上人民政府」，不是生态环境部门。

「按照管理权限」五个字是关键。一个省级重点项目，县级政府关不了；一个县级项目，省级政府不必出面。权限怎么分，条文没写，看的是投资管理体制和干部管理权限。

这条也和程序有关：责令关闭不是行政处罚法意义上的「责令停产停业」那一档的简单延伸，它有独立的执行程序。被关闭的企业，救济时告的是作出关闭决定的人民政府，不是生态环境部门。 被告主体错了，法院会驳回起诉。

四、两套清单：八类与十五类，重叠四个

水污染分编有一条几乎同构的条款：

违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地设区的市、县级人民政府责令关闭。

十五类，限定词是「小型」。

把两套清单并排：

重叠四项：印染、制革、电镀、炼油。

海洋独有的四项：化学制浆造纸、化工、酿造、岸边冲滩拆船。 水独有的十一项：造纸（非化学制浆）、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电。

两套清单的筛选逻辑完全不同。

水那一套的着眼点是「小」——小型造纸、小型制革、小型炼焦，是历史上「十五小」「新五小」整治的延续，核心是规模不经济、污染治理设施上不起。

海洋这一套的着眼点是「入海」——化学制浆造纸的黑液、化工的难降解物、酿造的离浓度有机废水、冲滩拆船的油污和石棉，都是直接威胁海洋生态的类别。它不看规模，只看排放特征。

结果是：一个项目可能同时踩两套。

沿海一个中型化学制浆造纸厂，符合产业政策（不是「小型」），但排海。落第三百六十三条，走第一千一百四十九条，责令关闭。 如果它是「小型」，还同时落第一千一百四十一条。

两条都指向「责令关闭」，后果一样，但主体不同：1149 是县级以上人民政府按管理权限，1141 是所在地设区的市、县级人民政府。一个是「按权限」，一个是「所在地」，管辖口径不一致。

五、第三百六十五条与第一千一百五十条：一一对应

一句话，两项禁止。

第一项管材料：不得使用含超标放射性物质或者易溶出有毒有害物质的材料。 第二项管后果：不得造成领海基点及其周边环境的侵蚀、淤积、损害，不得危及领海基点的稳定。

第二项拆出来其实是三层：侵蚀、淤积、损害，加一条兜底「危及领海基点稳定」。

三项，正对义务条的两项三层。

第一项对材料。第二项对侵蚀、淤积、损害。第三项对危及稳定。

这是本批看到的唯一一组「义务条与罚则条完全对齐」的条文。 前面几篇里，要么罚则接不住（放射性废水、海洋垃圾），要么罚则比义务条宽（投饵投药、养殖密度），要么罚则落在别的节（入海排污口、危废过境）。这一组是例外。

「领海基点」这个词，全典出现三次。

一次在第三百六十五条（禁止造成侵蚀淤积），一次在第七百四十四条（国家对领海基点所在海岛实行特别保护），一次在第一千一百五十条（罚则）。

领海基点是划定领海宽度的起算点，是国家海洋权益的技术基础。 一个基点的岩体被冲刷掉，或者被淤积掩埋，直接影响基线位置。

所以第三项「危及领海基点稳定」是一个独立于「造成侵蚀淤积」的违法行为——不必等到真的侵蚀了，只要有危及稳定的可能，就落这一项。

罚格二十万至一百万，加上「责令停止违法行为、消除危害」。

「消除危害」这个后果在实务里最麻烦：领海基点周边的侵蚀淤积，怎么消除？恢复原状的成本可能远超罚款。所以说这一条的真正压力不在罚款，在「消除危害」四个字。

六、第三百六十四条：一句没有牙

一句话，一个义务主体，一个义务。

「从岸上打井开采海底矿产资源」——这是定向钻井、大位移井这类技术。井口在陆地，井底在海底，污染风险同时存在两端。

这一条没有对应的罚则。

第一千一百四十九条管的是「建设污染环境的工程」，第一千一百五十条管的是材料与领海基点。「从岸上打井没有采取有效措施」，两条都套不上。

那走哪儿？

走排放类条款。 打井过程产生的钻井液、岩屑、含油污水，排海落第一千一百四十七条第（四）项（油基泥浆和其他有毒复合泥浆）或第（五）项（未达标含油污水）。罚的是排放，不是「没采取措施」本身。

这个结构说明一件事：法典对工程类违法的规制，主要抓「结果」，不抓「过程」。 过程义务（采取有效措施、纳入投资计划、符合国家规定）写得很多，但大多没有独立的罚则，只有转化为具体的排放行为或者具体的后果，才落得到罚则上。

对律师的意义是：告这类案件，不要停留在「未采取有效措施」，要落到具体的排放事实或者具体的损害后果。

七、要件表：一个涉海工程案件怎么拆

第一行是全局性的，但法典没给定义。

「海岸工程」和「海洋工程」是两个法律概念，区分标准在《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》里：海岸工程指在海岸线两侧一定范围内建设的工程，海洋工程指在海岸线向海一侧建设的工程。 边界以海岸线划分。

这个区分决定了三件事：环评审批的层级、排污许可证的申请机关（第一百七十八条第二款：海洋工程向国务院生态环境主管部门或其海域派出机构申请）、以及罚则的适用。

第五行常被忽略。

一个保护区内的违法工程，如果已经投产排污，除了第一千一百四十九条的责令关闭，还可以按排放类条款另罚。两个行为、两个后果，可以并罚。

但要注意：责令关闭是「消灭主体资格」性质的后果，罚款是财产罚。并罚时执行顺序上，通常是先罚后关——关了之后再罚，钱收不上来。

八、责令关闭为什么难执行

第一千一百四十九条只有一个后果，这个后果偏偏最难执行。

难点有四层。

第一层，主体资格。 责令关闭的对象是「生产项目」，但项目不是法律主体，被关的其实是企业。一个企业有几个项目，关一个项目还是关整个企业？条文说「责令关闭」，没说是关项目还是关企业。

实务中的做法是先关项目（停止该项目的建设和运营），情节严重的才关企业。但「情节严重」的认定标准，条文没给。

第二层，执行主体。 决定是政府下的，执行靠谁？生态环境部门没有强制执行权，市场监管部门管营业执照，供电供水企业管断供。一个关闭决定要落地，需要四五个部门配合。

第三层，社会稳定。 一个沿海化工项目，背后是几百个就业岗位和上亿投资。地方政府在下关闭决定时，面对的压力不在法律层面。

第四层，救济周期。 企业申请复议、提起诉讼，关闭决定中止执行（除非属于不立即执行会造成重大损害的情形）。一个官司打两年，项目可能已经建成投产。

这四层叠起来，导致一个现象：第一千一百四十九条在实践中的适用率，远低于它的立法预期。

替代路径通常是两条：一是不批（在环评、用海审批环节卡住，不让它建起来）；二是按排放类条款罚（让它建着但天天挨罚）。 前者是事前，后者是事后，中间的「建成了再关」最难。

这也是为什么第三百六十二条第二款要写「违法建设」四个字——立法者预想的适用场景，是「未批先建」的那一类，不是「批了之后发现有问题」的那一类。

九、材料与领海基点：一条极难走的证明链

第一千一百五十条三项里，第一项和第三项的证据要求最高。

第一项，使用含超标放射性物质或者易溶出有毒有害物质的材料。

要证明这一项，三方证据缺一不可：

一是材料检测报告——证明材料本身的放射性比活度或者浸出毒性超标。检测依据是国家建筑材料放射性核素限量标准、危险废物鉴别标准。

二是使用事实——证明这批材料确实用在了这个工程上。采购合同、进场记录、监理日志、施工照片。

三是「超标」的基准——注意条文写的是「超标」，不是「含有」。任何材料都含微量放射性物质，超标才违法。 基准是国标限值，不是零。

三项证据里，第一项最难。 工程已经建成，材料已经浇筑在里面，取样要钻芯，检测要送有资质的机构，费用高、周期长。

第三项，危及领海基点稳定。

这一项的技术门槛更高。要证明「危及稳定」，需要：

一是基点位置与现状的对比——历史测绘数据、卫星影像、海图。 二是工程与变化的因果关系——潮流、泥沙、岸线演变的数值模拟。 三是「危及」的判断——是否可逆、是否影响基线位置。

这一类证据通常只能靠鉴定。 而海洋动力与岸线演变的鉴定，全国有能力的机构不多。

对律师的实务建议是：这类案件不要在「是否危及」上硬碰，要转向程序——工程有没有做过相应的论证、环评里有没有评价、论证结论与实际是否相符。 程序瑕疵比实体认定好证。

涉海工程生态破坏的一类典型，可以看北京市昌平区某环境研究所诉某流域水电开发有限公司生态破坏民事公益诉讼案——这类案件的争点，最后往往落在「环评有没有覆盖实际影响」上，而不是「有没有破坏」上。

十、边界：这四条管不到的三件事

第一，工程建成后的运营排放。 第三百六十二条到第三百六十五条管建设行为。运营期的排污走第三百六十七条、第三百六十八条，罚则落第一千一百四十七条。建设和运营是两条线。

第二，工程用海的权属。 海域使用权、填海造地的审批，走海域使用管理法和第三编第八百零六条。一个项目可能同时违反海域使用管理和海洋污染防治两套规定，两个案子分开打。

第三，工程造成的生态损害赔偿。 行政处罚之外，还有第一千零七十四条的生态损害赔偿。责令关闭不替代赔偿，赔偿也不替代关闭。

十一、三个常见误解

误解一：在保护区建工程，一定罚钱。

第一千一百四十九条只有「责令关闭」，没有罚款。要罚钱，得另找条款——比如排放类罚则。

误解二：八类项目一律禁止。

第三百六十三条的限定词是「不符合国家产业政策」。符合产业政策、达到准入标准的同类项目不在此列。

误解三：责令关闭是生态环境部门下的。

不是。第一千一百四十九条明确写「由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭」。告错了被告，法院直接驳回。

十二、真要应对，四条线

线一，定工程类型与位置。 海岸工程还是海洋工程，在不在保护区，这两问决定走 1149 还是 1150。

线二，查产业政策符合性。 是否属于八类，是否列入国家产业政策淘汰、限制目录。这一层要看发改委的产业目录，不是环保文件。

线三，查材料与基点。 工程材料检测报告、领海基点周边地形监测数据。这一类证据专业性极强，通常需要鉴定。

线四，算后果。 责令关闭的救济（告政府）、罚款的救济（告生态环境部门）、生态损害赔偿（磋商或诉讼），三条不同的路。

被关闭的企业，救济被告是作出决定的人民政府，起诉材料见告行政机关要收集哪些证据，范本见行政起诉状，受案范围见哪些行政行为能告，期限用行政复议期限计算器，步骤见民告官怎么告。

被罚款的一方，先核援引条款：1149 还是 1150，罚格差一个量级。申辩见行政处罚申辩书，步骤见被行政处罚了怎么办，强制执行规则见行政强制。

索赔一侧，损失项目参照赔偿计算，鉴定走环境损害鉴定评估服务合同，流程见环境污染损害赔偿全流程，举报入口见环境污染举报全流程，证据清单见环境污染受损要收集哪些证据。是否入刑看污染环境罪，行政争议归类见行政纠纷专题，执法程序疑问见行政处罚与执法程序问答，法典全文页在中华人民共和国生态环境法典。本批文章归在法条深读，同主题条文沿生态环境法典标签串读。前一篇讲海上溢油与应急：海上溢油谁指挥。

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本文的法条引用部分，条文原文均取自《中华人民共和国生态环境法典》文本，逐字核对。 产业政策符合性的判断以国家发展改革部门现行产业目录为准；海岸工程与海洋工程的分类标准，以国务院现行行政法规为准。

以上意见仅供参考，不构成正式法律意见。