自然保护地违法建设处罚，最重的一档不是罚款，是关闭。一千一百四十九条通篇没有一个钱字，只有一句「由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭」。对一家投了几个亿的沿海项目来说，关闭比任何罚款都重——罚款是一次性支出，关闭是资产全部沉没。

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这是本节唯一没有罚款的条文，也是本节唯一把处罚权完整交给政府的条文。部门在这条里没有位置，条文写的是「县级以上人民政府按照管理权限责令关闭」，不是「由某部门报请政府批准」。这个差别很关键：部门报请批准，决定权在政府但程序由部门启动；政府直接作出，部门连启动权都没有。

这一条列了两个情形。第一个是在三类特别保护区域里建海岸工程、海洋工程，或者从事其他活动；第二个是在沿海陆域建不符合国家产业政策的生产项目。两个情形的共同点不是污染，是「位置错了」或者「项目性质错了」。位置错了改不了，项目性质错了只能换，所以立法者给的手段只有一个：关掉。

这一篇要讲五件事。第一，这一条为什么没有罚款；第二，三类特别保护区域怎么认，「其他需要特别保护的区域」包括什么；第三，责令关闭在法律上是什么性质，能不能单独复议诉讼；第四，关闭与拆除差在哪里；第五，关闭之后还有哪三笔账要算。

先看这几个要点

  • 一千一百四十九条是本节唯一没有罚款的条文，后果只有一种：责令关闭。
  • 两个情形：在特别保护区域建设海岸工程、海洋工程或者从事其他活动；在沿海陆域建设不符合国家产业政策的生产项目。
  • 三类特别保护区域：依法划定的自然保护地、重要渔业水域、其他需要特别保护的区域。「依法划定」四个字是硬要求，没有划定文件就不能适用本条。
  • 处罚主体是县级以上人民政府，按照管理权限。不是生态环境部门，也不是「部门报请政府批准」。
  • 责令关闭是行政处罚，不是行政命令。这一点决定了它适用完整处罚程序、有听证权、受二年时效约束。
  • 关闭不等于拆除。条文用的是「关闭」，要拆设施须另有依据。
  • 本条不问是否造成污染。在保护区里建一个达标排放的酒店，仍然构成违法，因为位置本身不允许。
  • 「其他活动」是兜底表述，覆盖养殖、旅游、采砂、码头运营等非工程类活动。
  • 「不符合国家产业政策」的判断依据是现行有效的产业结构调整指导目录，看项目落在鼓励、限制还是淘汰类。
  • 与第一千一百四十五条（饮用水水源保护区）的差别：那一条是罚款加拆除关闭，这一条只有关闭。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百四十九条
  • 违反本法规定，在依法划定的自然保护地、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域建设污染环境、破坏生态的海岸工程和海洋工程建设项目或者从事其他活动，或者在沿海陆域建设不符合国家产业政策的生产项目的，由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭。
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二、这一条为什么没有罚款

一条罚则不带罚款，在环境法里很少见。理解这一点，要看这一条处理的是什么问题。

这一条处理的是位置错误与性质错误，不是排放问题。 在自然保护区核心区建酒店，酒店可能污水处理达标、垃圾清运规范、能耗也符合标准，从排放的角度看没有可指责的地方。但它还是违法，因为核心区本来就不许建酒店。这种情况下罚款解决不了问题——罚完了酒店还在，位置错误依然存在。唯一有效的办法是关掉。

罚款与关闭在这里不是量的差别，是质的差别。 罚款是对过去行为的制裁，关闭是对现在状态的纠正。对于位置违法，只有后者有意义。这一点与第一千一百四十一条（十六类小型项目不符合产业政策只关闭不罚款）思路一致，两条都是「改不了的错，只能停」。

没有罚款不等于没有后果。 关闭一个项目，企业损失的是全部投入：土地款、建设成本、设备、许可证价值、预期收益。这比任何罚款都重。而且关闭之后还有三笔账要算，这一点后面专门讲。

没有罚款还带来一个程序上的好处。 罚款决定与关闭决定的救济路径不同：罚款的争议点在数额，关闭的争议点在有没职权、有没依据、程序是否合法。当事人争关闭，往往比争罚款更容易赢——因为行政机关要证明的东西更多。

三、三类特别保护区域怎么认

条文列了三类，前两类有明确名称，第三类是兜底。

第一类，自然保护地。 按现行制度，自然保护地包括国家公园、自然保护区、自然公园三大类。国家公园与自然保护区通常分核心保护区与一般控制区，核心区内禁止人为活动，一般控制区限制人为活动。自然公园包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等，管理要求相对宽松，但仍有限制。判断某个项目是否落入本条，要先查该区域的自然保护地总体规划与功能区划。

第二类，重要渔业水域。 这是一个专业概念，指对渔业资源繁殖、索饵、越冬、洄游具有重要意义的 waters，包括产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道，以及重要的养殖水域。重要渔业水域的划定通常由省级以上渔业行政主管部门公布。实务中要注意：并非所有渔业水域都是「重要」渔业水域，判断依据是公布名录。

第三类，其他需要特别保护的区域。 这是兜底，覆盖海洋特别保护区、水产种质资源保护区、海洋公园、红树林分布区、海草床分布区、珊瑚礁分布区、海岸防护林带、领海基点周边海域等。这一类的边界最模糊，也是最容易发生争议的地方。争议的解决方式是：执法机关必须指明该区域属于哪一种「需要特别保护的区域」，并援引划定或者认定该区域的具体文件。只写「属于需要特别保护的区域」而不指明依据，事实认定不完整。

「依法划定」四个字是硬要求。 三类区域都必须是「依法划定」的，意味着要有划定文件、划定程序、划定范围图。没有划定文件，只是事实上生态敏感，不能适用本条。这一点是当事人最有力的抗辩入口之一。

四、第一个情形：建设与从事其他活动

第一个情形有两个分支：建设海岸工程、海洋工程建设项目；从事其他活动。

海岸工程与海洋工程的区别。 海岸工程指在海岸带范围内、依托陆域建设的工程，比如围堤、海堤、码头、跨海桥梁的陆上引桥、临海工业取排水设施。海洋工程指在海岸线向海一侧、主要在海域内建设的工程，比如海上平台、海底管线、人工岛、海上风电基础、围填海工程。两者的环境管理要求不同：海岸工程的环评由地方生态环境部门审批，海洋工程的环评由国家或者省级海洋主管部门审批（按现行分工）。区分它们的意义在于判断该项目是否落入本条以及适用哪一套程序。

「污染环境、破坏生态」是限定词还是描述词。 条文的表述是「建设污染环境、破坏生态的海岸工程和海洋工程建设项目」。这六个字容易被读成构成要件，即只有「会造成污染或者破坏生态」的项目才违法。但结合本条的立法目的看，这六个字更像是对海岸工程与海洋工程影响性质的描述，而不是要求执法机关逐个证明污染或者破坏。理由有三：第一，本条不设罚款，说明立法者关注的是位置而不是后果；第二，如果要求证明污染，等于把位置违法变成了结果违法，与保护区制度的目的相反；第三，同一节其他条文凡设结果要件的都会明写「造成……污染的」，本条没有这样写。

「其他活动」的范围。 兜底表述覆盖非工程类活动，比如在保护区内组织旅游、开展养殖、设置垂钓点、停靠船舶、堆放物料。这些活动可能完全无建设行为，但仍在禁止之列。

五、第二个情形：沿海陆域不符合产业政策

第二个情形把监管范围从海域推到陆域：在沿海陆域建设不符合国家产业政策的生产项目。

「沿海陆域」怎么划。 通常指海岸带范围内的陆域一侧，具体范围以海岸带综合保护与利用规划确定的边界为准。部分地方有更具体的定义，比如距海岸线一定公里范围内。这个边界是判断管辖的前提，也是当事人常争的点。

「国家产业政策」的判断依据。 主要是现行的产业结构调整指导目录，把项目分成鼓励类、限制类、淘汰类。落在淘汰类的，明确不符合产业政策；落在限制类的，要看是否满足限制条件；落在鼓励类的，一般符合。除指导目录外，还有产能置换政策、两高项目管控要求、长江经济带发展负面清单等，也可能构成「国家产业政策」的内容。

为什么把陆域项目也放进来。 因为沿海陆域的生产项目是海洋污染的陆源来源。一个靠近海岸的化工厂，即使排放口设在内河，污染物最终仍可能入海。把这类项目纳入本条，是从源头上控制陆源污染。这一条与防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例的功能有重叠，但本条的手段更硬——直接关闭。

判断时点。 项目是否符合产业政策，以建设时的政策为准，还是以处罚时的政策为准？通常以建设时为准，这是法不溯及既往的要求。但如果政策调整后项目持续运营，且新政策明确要求淘汰，则可能构成新的违法状态，此时以新政策为准，但要给合理过渡期。

六、责令关闭是行政处罚不是行政命令

这一点必须先定下来，因为它决定整套程序。

为什么是行政处罚。 行政处罚法列举的处罚种类里有「责令停产停业」「责令关闭」。责令关闭剥夺的是经营者继续经营的能力，与罚款、吊销许可证同属制裁性措施，不是要求当事人履行某种义务的命令。所以它适用行政处罚的完整程序：立案、调查、告知、听证、决定、送达。

有听证权。 责令关闭属于较重的处罚，当事人有权要求听证。执法机关必须履行听证告知义务，未告知即构成程序违法。这一点在实务中的成功率很高。

受时效约束。 行政处罚的追究时效是二年，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的为五年。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起算。对未取得许可持续运营的项目，通常认定为继续状态，时效从关闭或者停止运营之日起算。

可以单独复议诉讼。 关闭决定是一个独立的行政行为，当事人可以单独对它提起复议或者诉讼，不必等罚款（本条没有罚款）。这与「责令改正」不同——责令改正是否可诉，实践中还有争议；责令关闭的可诉性没有争议。

作出主体是政府，不是部门。 这一点与本节其他条文不同。其他条文写的是「报经有批准权的人民政府批准」，由部门决定、政府批准；本条直接写「由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭」，政府是作出主体。这意味着复议的被申请人是政府，诉讼的被告也是政府，不是生态环境部门。

七、关闭与拆除的区别

条文用的是「关闭」，不是「拆除」。这两个词在法律上差别很大。

关闭是停止使用。 建筑物、设施、设备都还在，只是不许再用于原来的用途。关闭之后，厂房可以改作他用（在不违反保护区规定的前提下），设备可以转让，土地可以另行安排。

拆除是消灭设施。 需要另有法律依据，比如城乡规划法对违法建筑的处理、海域使用管理法对非法用海设施的处理、防洪法对河道障碍物的处理。本条的关闭决定书如果写「责令拆除」，就超出了条文授权范围，属于超越职权。

实务中的处理。 很多关闭决定书会附带要求「拆除生产设备」「恢复原状」。这类要求如果要写，必须援引另外的依据，不能只援引本条。只援引本条而要求拆除，在复议中容易被认定适用法律错误。

恢复原状是另一个问题。 生态环境损害赔偿制度要求修复受损生态，这与行政处罚的关闭是两个制度。关闭不免除修复义务，修复义务的依据在生态环境损害赔偿相关规定，不在本条。

八、关闭之后的三笔账

关闭不是终点，是三笔账的起点。

第一笔，职工安置。 关闭意味着停产，职工面临失业。劳动合同法规定，用人单位被责令关闭的，劳动合同终止，应当支付经济补偿。经济补偿按工作年限计算，每满一年支付一个月工资。这笔钱如果企业无力支付，可能引发群体性事件，也是政府在批准关闭时必须权衡的因素。

第二笔，债务清偿。 关闭后企业可能进入清算或者破产。银行的抵押贷款、供应商的货款、职工的工资与社保，都要按破产法的顺位清偿。有抵押的财产优先清偿抵押债权，职工工资与社保优先于普通债权。这一步的复杂性往往超过行政处罚本身。

第三笔，生态环境损害赔偿与刑事责任。 在保护区建项目造成生态破坏的，要承担生态环境损害赔偿责任，包括修复费用、期间损失、鉴定评估费用。如果破坏程度严重，还可能构成污染环境罪或者非法占用农用地罪。行政处罚的关闭不免除这两项责任。

三笔账加起来，往往远超一个罚款数额。这也是为什么说「没有罚款不等于轻」。

九、与第一千一百四十五条的对照

第一千一百四十五条是饮用水水源保护区的罚则，与这一条在处理「位置违法」上有可比性。

对照项第一千一百四十五条第一千一百四十九条
违法类型在三级保护区建项目在特别保护区域建项目或者从事活动
罚款十万元至五十万元无
拆除关闭责令停止违法行为，处十万至五十万，并报经政府批准责令拆除或者关闭由县级以上人民政府责令关闭
是否可改正部分可以（改建增加排污量可减量）基本不可改正
作出主体生态环境主管部门（关闭需政府批准）县级以上人民政府

表格里最值得注意的一行是「罚款」。同样是位置违法，水源保护区那一条有罚款，特别保护区域这一条没有。差别的理由是：水源保护区的违法建设项目，有一部分是可以通过整改继续存在的（比如改建项目减少排污量），罚款有意义；特别保护区域的违法项目，大多数只能关掉，罚款没有实际意义。

十、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
区域是依法划定的自然保护地自然保护地总体规划、功能区划、设立文件行政机关
或者区域是重要渔业水域省级以上渔业主管部门公布的名录行政机关
或者区域属于其他需要特别保护的区域须指明具体类型并援引划定文件行政机关
存在建设行为或者从事其他活动施工记录、现场影像、运营记录行政机关
项目属于海岸工程或者海洋工程工程位置、审批文件、环评类别行政机关
第二情形：位于沿海陆域海岸带规划确定的边界行政机关
第二情形：不符合国家产业政策产业结构调整指导目录、产能政策、负面清单行政机关
作出主体是县级以上人民政府决定书落款、管辖权限文件行政机关
已履行处罚程序立案、告知、听证告知、送达行政机关
区域划定不合法或者不存在无划定文件、划定程序违法、范围图缺失当事人
项目符合产业政策产业目录归类、备案文件当事人

举证上有两个特点。第一，行政机关要证明「区域是依法划定的」，这一点的证据是划定文件与范围图，不是「众所周知」。第二，第二情形要证明「不符合国家产业政策」，依据是指导目录的具体条目，不能笼统写「属于落后产能」。

十一、边界与不适用

第一，未依法划定的区域不适用本条。 只是生态敏感、只是社会认为应当保护，但没有划定文件的，不能适用本条。这是最有力的抗辩点。

第二，非海岸工程、非海洋工程不适用第一情形。 内陆的建设项目，即使在沿海省份，也不落入本条的「海岸工程和海洋工程」。但可能落入第二情形（沿海陆域不符合产业政策）。

第三，符合产业政策的陆域项目不适用第二情形。 判断依据是现行有效的产业结构调整指导目录。项目在鼓励类或者限制类但满足限制条件的，不构成本项违法。

第四，本条的关闭不免除罚款。 本条没有罚款，但如果同一行为同时违反其他条文（比如未批先建违反环评节、超标排放违反一千一百四十七条），那些条文照罚。本条不罚款，不是说整个行为不罚。

第五，关闭不等于拆除，也不等于恢复原状。 要求拆除或者修复，须另有依据。

第六，历史遗留项目要区别对待。 保护区划定在项目建成之后的，项目本身在建设时可能合法。这时应当按「先有项目后有保护区」处理，给过渡期或者依法补偿，不宜直接适用本条关闭。

十二、给实务的三句话

第一句，争这一条，先争区域有没有依法划定。没有划定文件，整条就适用不上，比争项目性质有效得多。

第二句，责令关闭是行政处罚，有听证权、有时效、可以单独起诉。程序上的每一个环节都是抗辩点，而且被告是政府不是部门。

第三句，决定书写「拆除」就超出了本条授权。本条只给关闭，不给拆除，这一处用词错误在复议中很容易被抓住。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百四十九条撰写，与《中华人民共和国海洋环境保护法》法律责任章及第一千一百四十一条、第一千一百四十五条对照，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，自然保护地划定文件、重要渔业水域名录与产业结构调整指导目录请以现行有效文本为准。本文不构成正式法律意见。