饮用水水源保护区的建设项目管制，不是一道线，是三道线。同样一个项目，落在一级保护区、二级保护区还是准保护区，命运完全不同。

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法典第一千一百四十五条第一款把这三道线的禁令写在三个分项里，每一档的判断标准都不一样。一级保护区看「用途」：只有与供水设施和保护水源有关的项目才能建。二级保护区看「排放」：不排放污染物的项目可以建。准保护区看「程度」：只有对水体污染严重的项目、以及增加排污量的改建项目不能建。

这一篇只讲第一款。第二款的网箱养殖、旅游、垂钓，第三款的供水单位水质，另有一篇展开。

先看这几个要点

  • 三档禁令的强度递减：一级最严（看用途）、二级次之（看排放）、准保护区最宽（看程度）。
  • 一级保护区的判断标准是「是否与供水设施和保护水源有关」，无关的一律不得新建改建扩建。
  • 二级保护区的判断标准是「是否排放污染物」，不排放的可以建。
  • 准保护区的判断标准是「是否对水体污染严重」以及「是否增加排污量」，只有这两类被禁。
  • 三档的罚格完全相同：十万元以上五十万元以下，一档。
  • 罚款与拆除关闭是「并」的关系，必须同时作出，不能只罚款。
  • 拆除或者关闭的决定要报经有批准权的人民政府批准，生态环境主管部门不能自己定。
  • 「停止违法行为」是必为，不是可为。
  • 相比旧法，本条只删掉了「县级以上地方人民政府」的层级限定，实质内容未变。
  • 保护区划定文件是适用前提，没有划定就没有保护区，也就没有本条。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百四十五条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：
  • （一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；
  • （二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；
  • （三）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量。
  • 违反本法规定，在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，处二万元以上十万元以下的罚款。个人在饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，可以处五百元以下的罚款。
  • 违反本法规定，饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，由供水主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业整顿。
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三款，三个完全不同的规则体系。这一篇只看第一款。

二、三档的强度阶梯

把三个分项并排读，会发现一个清晰的递进。

一级保护区：看用途。 只有「与供水设施和保护水源有关」的项目能建。这是一个正面清单，不在清单里的一律不得新建改建扩建。判断标准是项目的功能和用途，不是它排不排放污染物。一个零排放的软件园，在一级保护区里也建不了，因为它与供水和水源保护无关。

二级保护区：看排放。 只要不排放污染物，就可以建。这是一个负面清单，禁的是排放行为。同样一个软件园，在二级保护区里可以建，因为它不排放污染物。

准保护区：看程度。 只有「对水体污染严重」的新建扩建项目、以及「增加排污量」的改建项目被禁。其余都可以建。一个排放少量生活污水的培训中心，在准保护区里可能可以建，因为它的污染不严重。

三级之间，从「看功能」到「看排放」再到「看程度」，管制的颗粒度越来越粗，宽容度越来越大。这个设计对应着距离取水口的远近：一级保护区离取水口最近，水质风险最高；准保护区在流域上游，风险传导需要时间。

三、一级：看用途

一级保护区的禁令是「新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目」。

这里的关键词是「与供水设施和保护水源有关」。 这是一个正面限定，需要执法机关判断项目的功能属性。

哪些属于「与供水设施和保护水源有关」？

取水口、取水泵站、输水管线、水质监测站、水源保护标志与隔离设施、应急池、调蓄设施。这些项目的功能直接服务于取水和护水，属于可以建设的范围。

哪些不属于？

工业企业、餐饮住宿、房地产开发、养殖场、旅游设施、办公用房、仓储物流。这些项目的功能与取水护水无关，无论是否排放污染物，都不得在一级保护区内新建改建扩建。

判断的难点在「混合功能」项目。 比如一个水源管理站附带职工宿舍，宿舍部分算不算「与保护水源有关」？一个监测站附带小型实验室，实验室算不算？

稳妥的判断方法是看主要功能和必要性。 项目的主要功能是否服务于取水护水、是否为水源保护所必需、规模是否与保护需求相匹配。附属设施如果超出必要限度，超出部分不属「有关」。

还有一个常被忽略的点：「改建、扩建」也在禁止之列。 一级保护区内已建成的、与供水和水源无关的项目，不能改建、不能扩建。这意味着存量项目被冻结——既不能扩大，也不能改造升级，只能维持现状或者搬迁。

四、二级：看排放

二级保护区的禁令是「新建、改建、扩建排放污染物的建设项目」。

关键词是「排放污染物」。 这里没有限定「水污染物」，是一个广义表述。实务中主要看水污染物，但大气污染物、噪声、固体废物也应当纳入考虑。

判断一个项目是否「排放污染物」，要看三个环节。

建设期。 施工废水、扬尘、噪声、建筑垃圾。几乎所有建设项目在施工期都会排放污染物。 如果严格按这个理解，二级保护区内什么项目都建不了。所以实务中通常区分「施工期的临时排放」与「运营期的持续排放」，主要看运营期。

运营期。 是否有废水外排、是否有废气排放、是否有固废产生、是否有噪声。有其中任何一项，就属于排放污染物的项目。

退役期。 拆除、场地修复产生的污染物。

这个判断标准带来一个现实结果： 二级保护区内能建的项目，基本限于「运营期零排放」的类型——不产生废水、不产生废气、不产生固废的办公、研发、仓储类项目（且要处理好生活污水）。

生活污水怎么办？ 这是二级保护区建设项目最实际的问题。人员在项目内工作生活，必然产生生活污水。处理方式决定了项目能不能建： 纳管外排的，属于排放污染物；全回用、零排放的，可能不属；就地处理达标排放的，仍属排放。

实务中的通行做法是「污水全部收集外运」或者「深度处理后回用」。 这两种方式可以主张不构成「排放污染物的建设项目」，但要有完整的方案和运行记录支撑。

这里有一个判断上的细节：雨水算不算污染物排放。

一个项目如果在二级保护区内，屋面雨水、地面雨水经雨水口直接排入附近沟渠，最终进入水体。这算不算「排放污染物」？

通常不算。 清洁雨水不属于污染物。但如果厂区地面有物料堆存、有车辆冲洗、有装卸作业，初期雨水可能携带污染物，这时初期雨水就属于污水，需要收集处理。判断的关键是「初期雨水是否被污染」，不是「有没有雨水排放口」。

实务中，二级保护区内项目的环评文件通常会写「雨污分流、初期雨水收集」。如果环评写了但实际没做，除了可能违反环评要求，还可能被认定构成排放污染物的建设项目，从而落入本项。

五、准保护区：看程度与增量

准保护区的禁令有两个：新建、扩建「对水体污染严重」的建设项目；改建建设项目「增加排污量」。

第一个禁令看「程度」。 「对水体污染严重」不是一个精确的法律概念，需要结合行业类别、工艺特征、污染物种类和数量判断。主要的判断依据是产业结构调整指导目录的淘汰类、限制类，以及行业准入条件。

一个年产十万吨的造纸厂，即使达标排放，也属于「对水体污染严重」；一个不产生工业废水的标准厂房，不属于。

第二个禁令看「增量」。 改建项目本身不被禁止，被禁的是「增加排污量」的改建。这意味着准保护区内允许「减量改建」和「等量改建」。

「排污量」的计算是一个技术活。 按许可排放量算？按实际排放量算？按环评预测算？实务中通常以环评批复或者排污许可证载明的许可排放量为基准，改建后不超过原许可量的，属于不增加。

这个规则给企业留了一条技术改造的路。 准保护区内的老项目，可以通过「减量替代」的方式技改——新增一条生产线，同时削减另一条的排放量，总量不增。这条路径在环评审批中叫「区域削减」或者「以新带老」。

六、罚款与拆除关闭绑在一起

第一款的后果是「责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭」。

「并」字是关键。 它意味着罚款与拆除关闭不是选择关系，是并列关系。执法机关不能只罚款不报请拆除，也不能只拆除不罚款。

这个设计与第一千一百三十八条相同，与第一百一百四十一条不同。 第一千一百四十一条只有关闭没有罚款；本条是罚款加拆除关闭。

为什么要绑在一起？ 因为只罚款不管项目，等于允许企业花钱买违法资格。一个投资几千万的项目，罚五十万，项目继续运营，违法状态持续。只有拆掉或者关掉，违法状态才消除。

报批程序是必经环节。 生态环境主管部门作出罚款决定，同时报请有批准权的人民政府批准拆除或者关闭。这个报批不是形式，是实质审查。 人民政府要考虑职工安置、社会稳定、项目性质，可能批准，也可能不批准。

如果人民政府不批准拆除关闭怎么办？ 罚款决定仍然有效，但违法状态继续存在。这种情形在实务中会出现，处理方式通常是：政府另行安排搬迁、补偿，或者通过其他途径解决。

对企业而言，最该争取的时机在报批之前。 在政府作出拆除关闭决定前，企业可以提出申辩、可以申请听证、可以提出替代方案（如搬迁、转型、土地置换）。一旦决定作出，救济难度大得多。

七、与相邻条文的分界

与第一千一百三十八条的分界。 那一条管泉域保护范围与岩溶区，本条管饮用水水源保护区。两者可能重叠：一个项目既在水源保护区又在岩溶区。此时罚格相同（都是十万到五十万），但条文依据不同。执法机关通常优先适用本条，因为保护区的划定文件和禁令更明确。

与第一千一百四十一条的分界。 那一条管十六类小型严重污染项目，后果只有关闭；本条管保护区内的建设项目，后果是罚款加拆除关闭。

与环评罚则的分界。 未批先建走第二节的环评罚则，选址违规走本条。同一个项目可能同时被两条罚，因为评价对象不同。

与《水污染防治法》禁止性规定的分界。 旧法在保护区管理制度部分有大量禁止性规定（禁止设置排污口、禁止网箱养殖、禁止旅游垂钓等），本条是把这些禁止性规定对应的罚则集中起来。注意：设置排污口的罚则不在本条，在排污许可那一节。

八、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
区域要件项目是否位于依法划定的饮用水水源一级、二级或者准保护区执法机关，需政府划定文件与坐标
行为要件是否属于新建、改建、扩建执法机关，需立项、施工、验收资料
一级 用途项目是否与供水设施和保护水源有关执法机关
二级 排放项目运营期是否排放污染物执法机关，需环评文件与排污方案
准保护区 程度项目是否对水体污染严重执法机关，需行业类别与工艺分析
准保护区 增量改建后排污量是否增加执法机关，需许可量与实际量对比
罚格十万元至五十万元，一档执法机关
附加后果必须报请人民政府批准拆除或者关闭执法机关与人民政府

这张表里最需要补强的是第一行。保护区的范围要有依法划定的文件，文件要有明确的边界坐标。 没有划定文件、或者划定文件已经失效、或者项目位置在边界上有争议，都是有效的抗辩点。

第三行到第六行是分档判断，每一档的判断标准都不同，不能混用。把一级保护区的「用途」标准套到二级保护区，或者把准保护区的「程度」标准套到一级保护区，都是适用错误。

九、边界与不适用

第一，保护区划定前已建成的项目原则上不溯及既往。 本条规范的是新建、改建、扩建行为。法典施行前建成、之后没有改建扩建的项目，不因本条被追溯处罚。但只要动土改建，就可能落入本条。

第二，保护区划定文件是适用前提。 没有依法划定、或者划定未经批准、或者已经撤销的保护区，不能适用本条。

第三，不排放污染物的项目在二级保护区可以建。 本条第二项禁的是「排放污染物的建设项目」。零排放项目不落入本项。

第四，准保护区允许减量或者等量改建。 本条第三项禁的是「增加排污量」的改建。减量替代的技改不落入本项。

第五，线性工程穿越保护区要单独评价。 输油管道、公路、铁路穿越保护区，是否属于「建设项目」、是否属于「排放污染物」，要结合环评结论判断。这类项目的特殊性在于无法选址回避，实务中通常要求采取加厚管壁、双层套管、事故池等措施。

第六，本条的拆除不等于行政强制执行。 责令拆除或者关闭是行政命令，当事人不履行的，要另行启动强制执行程序。

十、给实务的三句话

给企业： 选址前先查三份文件——保护区划定文件、边界坐标、当地水源保护规定。三份都过关再谈其他。已经落在保护区内的存量项目，不要轻易改建扩建，一动就可能落入本条。

给执法者： 三档的判断标准不同，决定书里要写清适用的是哪一项、依据的是哪一个标准。拆除关闭必须报政府批准，不能由部门自己定。

给代理人： 抗辩入口有四个：保护区划定文件是否有效、项目位置是否在边界内、是否属于新建改建扩建、是否符合所在档位的例外（一级的用途、二级的零排放、准保护区的减量）。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百四十五条第一款与《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第一款逐字对照撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，饮用水水源保护区划定文件、边界坐标与地方性禁令请以现行有效的政府文件为准。本文不构成正式法律意见。