网箱养殖和钓鱼，在一级保护区里都是禁止的，但罚起来差了两百倍。网箱养殖罚二万到十万，个人钓鱼可以处五百元以下。

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这个差距不是随意定的。网箱养殖是经营活动，投饵、鱼粪、药物直接进入水体，一个网箱的污染量抵得上几百个钓鱼人。个人垂钓是休闲活动，污染轻微。立法者用两把尺子量两种行为，道理在这里。

但条文里有一个更细的分界，很多人没注意到：「从事网箱养殖」前面没有「组织」二字，「组织」只修饰后面的「旅游、垂钓或者其他活动」。这个语法差别，决定了个人搞网箱养殖也要按二万到十万罚。

这一篇要讲清四件事：两轨怎么分、「从事」与「组织」的语法差别、五百元以下的裁量空间、以及第三款为什么把执法主体换成了供水主管部门。

先看这几个要点

  • 第二款分两轨：从事网箱养殖、组织旅游垂钓等活动，二万到十万；个人游泳垂钓，可以处五百元以下。
  • 「组织」二字只修饰「旅游、垂钓或者其他活动」，不修饰「网箱养殖」。
  • 因此个人从事网箱养殖，也按二万到十万处罚，不适用五百元以下。
  • 个人的处罚是「可以处五百元以下」，有不予处罚的裁量空间。
  • 第三款的执法主体是供水主管部门，不是生态环境主管部门。
  • 第三款罚格二万到二十万，情节严重报政府批准可以责令停业整顿。
  • 旧法第九十二条那句「对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分」，法典删掉了。
  • 三款三个执法主体：第一款、第二款生态环境主管部门；第三款供水主管部门。
  • 一级保护区内禁止的活动，在二级保护区、准保护区不一定禁止，要看地方规定。
  • 供水单位包括自来水公司、自建设施供水单位、二次供水单位。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百四十五条
  • 违反本法规定，有下列情形之一的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：
  • （一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；
  • （二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；
  • （三）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量。
  • 违反本法规定，在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，处二万元以上十万元以下的罚款。个人在饮用水水源一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，可以处五百元以下的罚款。
  • 违反本法规定，饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，由供水主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业整顿。
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第一款上一篇已经拆过。这一篇看后两款。

二、两轨怎么分

第二款的结构是「一句话、两句话」。

第一句：从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，处二万元以上十万元以下。

第二句：个人在一级保护区内游泳、垂钓或者从事其他可能污染饮用水水体的活动的，可以处五百元以下。

两轨的分界线，表面看是「单位还是个人」，实际看是「经营还是休闲」「组织还是自发」。

第一轨针对的是有组织、有规模、有经济收益的活动。 网箱养殖是经营，一个网箱投资几万，一年出鱼几千斤。组织旅游是把人带到保护区里来，收门票、收船费、收导览费。组织垂钓是开钓场、办比赛。这些活动的共同点是：有人从中获利，污染是规模化的。

第二轨针对的是个人的休闲行为。 一个人周末到水库边钓鱼，一个人夏天到水库游泳。这些行为污染轻微，但在一级保护区里必须禁止——不是因为钓一条鱼会污染水质，而是因为如果不禁，每天几百人涌进来，水质必然受影响。

两轨的处罚方式也不同。 第一轨是「处」二万到十万，没有「可以」，属于应当处罚；第二轨是「可以处」五百元以下，有不予处罚的裁量空间。

三、「从事」为什么不带「组织」

这是一个容易被忽略的语法细节，但它决定了处罚档次。

条文的表述是「从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动」。

拆开看：

  • 行为一：从事网箱养殖。
  • 行为二：组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。

「组织」二字只在行为二前面，行为一用的是「从事」。

这个差别的后果是：网箱养殖不区分组织者与参与者，只要从事就按二万到十万罚。 一个农民在一级保护区里放两个网箱养鱼，虽然是个人，也按二万到十万，不适用五百元以下。

而旅游、垂钓则区分组织者与个人。 组织者按二万到十万，个人按五百元以下。

为什么这样设计？ 因为网箱养殖没有「组织者」与「参与者」的区分，养网箱的人就是经营者本人。而旅游、垂钓有明确的组织者（旅行社、钓场老板、村里的带头人）和参与者（游客、钓友）。把板子打在组织者身上，比对每个游客罚款更有效。

这个细节在实务中有实际意义。 执法机关查获一级保护区内的网箱养殖，不能因为当事人是个人就按五百元处理。反过来，查获一群人钓鱼，要区分是自发还是有人组织——有人收费、有人带队、有人提供船只的，组织者按二万到十万，其他人按五百元以下。

四、五百元以下的分量

「可以处五百元以下」，这句话有三层含义。

第一层，「可以」意味着可以罚，也可以不罚。 行政处罚法规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。个人在一级保护区钓鱼，多数属于这一类。

第二层，「五百元以下」是一个很低的额度。 这个额度从旧法沿用至今，二十年没变。按现在的收入水平，五百元对多数人不构成实质威慑。它的功能不是惩罚，是宣示禁令。

第三层，罚款之外还有「责令停止违法行为」。 这是必为的，不是可为的。即使不予罚款，也要责令停止。当事人拒不停止的，可以按规定处理。

实务中的执行难题在这里。 一个钓鱼的人，被罚五百元，他交了就走了，下次还来。真正有效的办法不是罚个人，是管住组织者和入口。 这也是为什么第一轨的罚格定得高——打掉组织者，比罚散客有效。

对执法机关而言，还有一个现实考虑：执法成本。 一次巡查抓到五个钓鱼的，做五份笔录、五份决定书，成本远高于罚款收入。所以实践中，多数是劝离，只有拒不配合的才处罚。这不算不作为，是裁量权的正常行使。

五、第三款：供水单位的责任

第三款换了对象，也换了执法主体。

对象是「饮用水供水单位」。 包括城市自来水公司、自建设施供水的单位（如大型厂矿的自备水厂）、二次供水单位（如物业公司的水箱清洗与供水）。农村小型集中供水工程、分散式供水设施，是否属于「供水单位」，要看地方规定。

义务是「供水水质符合国家规定标准」。 这里的国家标准是生活饮用水卫生标准，包含微生物、毒理、感官性状和一般化学指标、放射性指标四大类。

罚格是二万到二十万。 这个区间跨度十倍，裁量空间很大。考虑的因素包括：超标项目的危害程度（微生物超标比色度超标严重得多）、超标倍数、持续时间、影响人数、是否及时告知用户、是否采取应急措施。

情节严重可以停业整顿。 注意是「可以」，不是「应当」；而且要报经有批准权的人民政府批准。停业整顿对一个水厂意味着全城停水，这个决定的分量远超罚款，所以程序设计得更谨慎。

六、删掉的处分条款

这是本条最值得说的一处减法。

旧《水污染防治法》第九十二条的表述是：「饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的，由所在地市、县级人民政府供水主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业整顿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。」

法典第一千一百四十五条第三款把最后一句删了。

删掉这一句，意味着什么？

第一层，对单位负责人的处分不再由本条直接规定。 过去供水水质不达标，除了罚单位，还要处分直接负责的主管人员。现在这条路径没有了。

第二层，不意味着责任人完全没有责任。 如果水质不达标导致传染病传播或者人身损害，可能涉及传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例的追责；如果构成犯罪，可能涉及玩忽职守、重大责任事故等罪名；如果是国家工作人员，还有政务处分的路径。

第三层，这个删除可能与处分制度的整体调整有关。 近年来公职人员处分统一由政务处分法、监察法规范，部门法里的「给予处分」条款逐步清理，避免重复与冲突。

对供水企业的意义在于： 行政责任的落点更清晰了——罚单位、停业整顿，不再直接牵涉个人处分。但民事赔偿与刑事风险仍然存在，不能因此松懈。

七、三个执法主体

这一条三款，三个执法主体，是本条最容易被搞错的地方。

第一款，生态环境主管部门。 管建设项目。

第二款，生态环境主管部门。 管网箱养殖、旅游、垂钓。

第三款，供水主管部门。 管供水水质。

为什么第三款换主体？ 因为供水水质监管属于供水行业管理，主管部门通常是住房城乡建设部门或者水务部门。生态环境部门管的是水源地水质和排污，不管水厂出水。

这个分工会带来一个现实问题： 水源地水质出问题，生态环境部门管；水厂出水不合格，供水部门管；中间的输配水管网污染，可能涉及住建、卫健、水务多个部门。老百姓遇到自来水发黄、有异味，往往不知道该找谁。

实务中的处理路径是： 先向供水单位投诉，再向供水主管部门反映，同时可以向卫生健康部门举报（生活饮用水卫生监督由卫健部门承担）。行政诉讼中，如果告错了部门，法院会释明变更被告，但会耽误时间。

这里还有一层容易忽略的：供水单位与用水人之间的关系是合同关系还是公共服务关系。

民法典合同编把供用水合同列为有名合同，供水单位有持续供水的义务，用水人有缴费义务。供水水质不达标，既构成行政违法，也构成合同违约。用户可以选择投诉举报走行政路径，也可以直接起诉走民事路径，两条路可以并行。

民事路径的好处是能拿到赔偿（如因水质问题导致的净水设备损坏、医疗费用），行政路径的好处是能推动整改（罚款、停业整顿）。实务中，居民往往先投诉，投诉无果再起诉，两种手段交替使用。

八、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
第二款 区域是否位于饮用水水源一级保护区内执法机关，需划定文件与坐标
第二款 行为一是否从事网箱养殖执法机关，需现场勘验、养殖设施照片
第二款 行为二是否组织旅游、垂钓等活动执法机关，需收费凭证、组织证据
第二款 个人行为是否游泳、垂钓或者从事其他可能污染水体的活动执法机关，需现场笔录
第三款 主体是否为饮用水供水单位执法机关，需供水许可或者经营资料
第三款 水质供水水质是否符合国家规定标准执法机关，需有资质机构的检测报告
第三款 情节是否属于情节严重执法机关
罚格第二款二万至十万，个人五百元以下；第三款二万至二十万执法机关

这张表里最需要补强的是第二款「行为二」一行。「组织」的证明，不能只看人多。 一群人在钓鱼，如果没有收费、没有统一安排、没有提供便利，就是各自的自发行为，不能认定为「组织」。证据通常是收费记录、微信群公告、船只提供、钓位划分。

第三款的「水质」一行，关键是检测报告的合法性与代表性。取样点、取样时间、检测项目、检测机构资质，四项都要合规。 一次取样不合格，不能直接推定长期不合格。

九、边界与不适用

第一，二级保护区、准保护区的垂钓不一定违法。 本条第二款限定「一级保护区」。二级保护区是否禁止垂钓，要看地方性法规的规定。不能把一级保护区的禁令直接套到二级。

第二，个人在保护区内的通行、耕作不落入本条。 本款禁的是网箱养殖、旅游、垂钓、游泳等可能污染水体的活动。原住民在保护区内通行、种地，不属于本款对象。

第三，网箱养殖的存量项目有过渡安排。 保护区划定前已经存在的养殖设施，通常由地方政府安排限期拆除或者补偿。过渡期内的养殖，是否处罚要看地方政策，不宜一律按本条处理。

第四，供水水质不达标不等于供水单位一定违法。 如果是原水水质突变（如上游突发污染）导致，供水单位已采取应急措施、及时告知用户，可以作为从轻或者免罚的情节。

第五，「可以处五百元以下」包括不予处罚。 违法行为轻微、及时改正、没有造成危害后果的，可以不予处罚。这不属于放纵，是法定裁量。

第六，本条的罚款不影响民事赔偿。 因供水水质不达标造成人身损害，用户可以另行主张赔偿。

十、给实务的三句话

给个人： 一级保护区里钓鱼，多数情况是劝离，拒不配合才罚。但别以为罚得轻就可以常来——组织者被查到是二万起。

给经营者： 网箱养殖不看你是单位还是个人，只要在一级保护区里养，就是二万到十万。旅游、垂钓的组织者同理，收费、带队、提供船只都算「组织」。

给供水单位： 水质不达标的应对重点不是争罚款，是争「原水突变」这个情节，并留存应急措施与告知记录。停业整顿要报政府批准，但一旦启动，影响的是全城。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百四十五条第二款、第三款与《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第二款、第九十二条逐字对照撰写，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，生活饮用水卫生标准、保护区划定文件与地方性禁令请以现行有效的国家标准与政府文件为准。本文不构成正式法律意见。