海岸工程材料超标处罚，问的不是工程质量，是材料里有什么。同样一座海堤，用合格的石料与砂料，是合法建设；用了放射性超标的海砂、用了会溶出重金属的矿渣，就是违法。这一条把材料本身写进了罚则，管的是源头。

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一千一百五十条列了三项。第一项管材料，第二项管后果，第三项管风险。三项的共同点是都围绕着「海」这个特殊环境：海水是强电解质，长期浸泡会加速材料中有害物质的溶出；海岸带是动态地貌，工程会改变泥沙输移，引发侵蚀或者淤积；领海基点是主权标志，一旦移位或者损毁，后果不是修复能解决的。

三项里最特殊的是第二项和第三项，它们都把「领海基点」写进了罚则。这在环境法里很少见——领海基点本来是海洋权益的概念，不是污染防治的概念。把两者放在一起，说明立法者认为海岸工程的环境影响与海洋权益是同一件事的两面：改变海岸地貌，既破坏生态，也动摇基点。

这一篇要讲五件事。第一，三项各自的构成要件差别在哪里；第二，领海基点为什么被单独保护，这一条的主权意义；第三，责令停止违法行为、消除危害这两种处置与责令改正有什么不同；第四，为什么罚格只有一档；第五，材料检测与侵蚀认定的举证要点。

先看这几个要点

  • 三项分三种构成：第一项是材料要件（用了什么材料），第二项是结果要件（造成了侵蚀、淤积、损害），第三项是危险要件（危及稳定，不要求实际损害）。
  • 罚格只有一档：二十万元以上一百万元以下。没有分项分档，三项共用一个档次。
  • 处置措施是责令停止违法行为、消除危害，不是「责令改正」。这两个词在本节里含义不同。
  • 「情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭」。关闭要两个条件：情节严重、政府批准。
  • 三项的对象都是海岸工程和海洋工程建设项目，不是一般的排污行为。
  • 第一项的「易溶出有毒有害物质」是关键。材料本身可能不含超标污染物，但遇海水会溶出，这一项管的是溶出后的风险。
  • 第二项的「领海基点及其周边环境」比基点本身范围更宽，周边环境的侵蚀、淤积也算。
  • 第三项不要求已经造成损害，只要危及稳定就构成。这是预防性条款。
  • 中国已公布领海基点数量有限，每一个基点都有精确坐标，判断是否「危及」需要专业测量。
  • 与第一千一百四十九条（特别保护区域建项目只关闭）的分工：那一条管位置，这一条管材料与基点。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百五十条
  • 违反本法规定，海岸工程和海洋工程建设项目有下列情形之一的，由负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工责令停止违法行为、消除危害，处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
  • （一）使用含超标放射性物质或者易溶出有毒有害物质的材料；
  • （二）造成领海基点及其周边环境的侵蚀、淤积或者损害；
  • （三）危及领海基点稳定。
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二、三项分成三种构成

同一条里的三项，构成要件差别很大，判断顺序也不一样。

第一项是材料要件，看「用了什么」。 判断对象是建筑材料，比如填海用的砂石、护岸用的块石、堤身用的混凝土骨料、防波堤用的矿渣。判断标准是材料中的放射性核素含量是否超标、材料在海水浸泡条件下是否溶出有毒有害物质。这一项不要求造成任何后果，用了就违法。

第二项是结果要件，看「造成了什么」。 判断对象是领海基点及其周边环境的状态变化，包括侵蚀（岸线后退、基床冲刷）、淤积（泥沙堆积、基床掩埋）、损害（基点标志破损、基座开裂）。这一项必须有实际后果，没有后果就不构成。

第三项是危险要件，看「有没有威胁」。 判断对象是工程对基点稳定性的影响，比如在基点附近取砂导致基床失稳、在基点周边建堤改变水流导致冲刷加剧。这一项不要求已经造成损害，只要有危及稳定的具体危险就构成。

三种构成的举证难度递增。材料要件最难（要取样检测），结果要件次之（要前后对比测量），危险要件最易也最难——易在不需要等损害发生，难在「危及」是一个预判，需要专业论证。

三项可能重合。 在基点附近取砂填海，可能同时构成第一项（材料）、第二项（造成侵蚀）、第三项（危及稳定）。这时是一个行为触犯三个分项，按一档处罚，在档次内从重裁量，不并罚三倍。

三、第一项：两种材料、两条判断线

第一项列了两类材料：含超标放射性物质的材料；易溶出有毒有害物质的材料。

第一类，含超标放射性物质。 这一类主要指向海砂、部分工业废渣、磷石膏、粉煤灰等。海砂是填海与建筑的主要材料，如果取自放射性异常区域，可能含超标的镭、钍、钾。判断标准是建筑材料放射性核素限量标准中的内照射指数与外照射指数。超标即违法，不问是否造成实际照射。

第二类，易溶出有毒有害物质。 这一类更复杂。材料本身可能不含超标污染物，但在海水浸泡条件下会溶出重金属、氟化物、硫化物等。典型情形是：用未经处理的冶炼渣做护岸材料，渣中的重金属在海水长期浸泡下缓慢溶出；用含硫矿渣做堤身填料，硫化物氧化后形成酸性排水。

「易溶出」怎么判断。 通常用浸出毒性试验，按危险废物鉴别标准中的浸出方法进行，用海水或者模拟海水作为浸提剂。这里有一个技术要点：淡水浸出与海水浸出的结果差异很大，海水的高离子强度会改变溶出行为，所以判断海洋工程的溶出风险，应当用海水做浸提剂，不能直接套用陆域的淡水浸出数据。

「有毒有害物质」的范围。 参照危险废物鉴别标准、海洋倾倒物质评价规范，覆盖重金属、有机污染物、石油类、放射性核素等。

举证的三个环节。 一是取样，要在工程现场按批次、按部位取样，不能只取一处；二是检测，要有资质的检测机构，按适用方法检测；三是比对，要与现行有效的标准限值比对，标准版本要写清。三个环节缺一，第一项的事实认定就不完整。

四、第二项：侵蚀、淤积、损害三种后果

第二项的表述是「造成领海基点及其周边环境的侵蚀、淤积或者损害」。三种后果并列，任一成立即构成。

侵蚀。 指海岸或者海床被冲刷后退。工程改变沿岸泥沙流，下游侧会出现冲刷；在基点附近取砂，会直接造成基床下切。侵蚀的认定要有前后对比：工程前的海图、地形测量数据，工程后的复测数据。没有前期数据，侵蚀的认定只能靠邻近未受影响区域的对比推算，证明力弱。

淤积。 指泥沙在基点周边堆积。与侵蚀相反，淤积是加积过程。淤积的危害是掩埋基点标志、改变基点周边的水深条件。淤积的认定同样需要测量数据。

损害。 这是一个兜底表述，覆盖除侵蚀、淤积以外的其他不利变化，比如基点标志物破损、基座开裂、周边生态破坏。这一项的弹性最大，也最容易产生争议。

「周边环境」的范围。 条文写的是「领海基点及其周边环境」，不是只有基点本身。周边的范围有多大？通常以基点所在岛礁及其邻近一定距离的海域为准，具体范围要结合工程影响范围确定。这个范围不是固定的，而是要证明工程影响能够到达。

因果关系的证明。 这是第二项最难的部分。海岸侵蚀可能由自然因素（海平面上升、风暴潮）与人为因素（工程、取砂）共同造成。要证明「工程造成」，通常需要：一是工程前后的对比数据，二是数值模拟（潮流、泥沙输移模型），三是排除其他因素的论证。三者结合，才能形成完整证据链。

五、第三项：不要求后果的危险要件

第三项的表述是「危及领海基点稳定」。注意用词：危及，不是造成。这是一个危险犯的写法，不要求实际损害发生。

「危及」的判断标准。 通常看三个方面：一是工程与基点的空间关系，距离越近、影响越大；二是工程对水动力条件与底质稳定性的改变程度；三是基点本身的地质条件与抗扰动能力。三者结合，形成「具体危险」的判断。

为什么设危险要件。 因为领海基点的损害不可逆。基点是主权标志，一旦移位或者消失，不是修复能解决的——重新测定、重新公布涉及国家行为。等到损害发生再罚，已经晚了。所以立法者把防线前移到「危及」这一阶段。

危险要件的举证。 不需要等损害发生，但需要专业论证。通常的做法是委托专业机构做数模分析，论证工程引起的流速变化、冲刷深度是否足以影响基点稳定。这份论证报告是核心证据，也是当事人最容易攻击的环节——模型参数选取、边界条件设定、验证数据来源，每一处都可以质疑。

「稳定」的含义。 包括基点的平面位置稳定、高程稳定、基座结构稳定。三者任一受到威胁，都可能构成「危及稳定」。

六、领海基点为什么被单独写进罚则

领海基点是测算领海宽度的起算点。中国的领海基线采用直线基线法，由相邻基点之间的连线构成。基点一旦移位，基线跟着变，领海范围、毗连区范围、专属经济区范围都要重新测算。这不是环境问题，是国家主权与海洋权益问题。

把领海基点写进环境罚则，逻辑是这样：海岸工程与海洋工程是唯一能够大范围改变海岸带地貌的人类活动，而地貌改变是基点失稳的直接原因。要保护基点，最有效的手段是管住工程。所以立法者把基点保护嵌进了海岸工程的罚则体系。

这一条的主权意义，在实务中带来两个后果。

第一，这类案件的敏感性高。 涉及领海基点的案件，往往不只是行政机关在处理，还可能涉及自然资源、海洋、军队等部门的意见。企业在应对时，要充分估计案件的复杂度。

第二，举证标准更严。 因为后果不可逆，执法机关与司法机关对「危及稳定」的认定通常持谨慎态度，要求有充分的专业论证。这一方面对当事人有利——论证不充分就罚不了；另一方面也意味着，一旦论证成立，抗辩空间很小。

「周边环境」的扩张解释。 条文把「周边环境」也纳入保护范围，意味着不直接触及基点、但改变了基点周边水动力条件或者地貌的工程，也可能构成违法。这个扩张解释的边界，是「工程影响能否到达基点周边」，而不是「工程距离基点多远」。

七、责令停止违法行为与消除危害

本条的处置措施是「责令停止违法行为、消除危害」，与本节其他条文常用的「责令改正」不同。这个差别不是文字游戏。

责令改正是要求当事人纠正违法行为，通常针对可以改正的情形，比如补办手续、修复设施、调整工艺。

责令停止违法行为是要求当事人立即停止，不问能不能改正。用在继续施工就会持续扩大影响的情形。

消除危害是要求当事人消除已经造成的危害后果，比如清除淤积、回填冲刷坑、修复基点基座。这是一个结果性义务，比停止行为更重。

三种措施在本条里是并列的，可以同时作出。实务中常见的问题是执法机关只写「责令改正」，而本条的法定措施是「责令停止违法行为、消除危害」，用词不符会被认定适用法律错误。

消除危害的可行性问题。 有些危害是消除不了的，比如已经发生的岸线后退。这时「消除危害」应当理解为采取补救措施减轻危害，而不是恢复原状。要求恢复原状，须另有依据（生态环境损害赔偿制度）。

消除危害的费用谁承担。 由违法者承担。如果违法者不履行，行政机关可以代履行，费用由违法者承担。代履行的依据在行政强制法，不在本条。

八、二十万至一百万的单一档

本条三项共用一个罚格：二十万元至一百万元。这个设计与其他条文的分项分档不同。

为什么不分开。 三项的后果都指向同一个对象——海洋环境与海洋权益；三项的社会危害性在同一量级；分档反而会增加执法的不确定性。立法者选择一档，把裁量空间留给具体情节。

八十万的跨度怎么用。 二十万至一百万的跨度是五倍。裁量要考虑：材料超标倍数或者溶出浓度、侵蚀淤积的范围与深度、基点受威胁的程度、工程规模、主观状态（是否明知材料不合格）、事后处置（是否主动停工、主动消除危害）。

下限二十万的含义。 这一档的下限是二十万元，比一千一百四十七条的十万元高一倍。理由是海岸工程与海洋工程的投资规模大，十万元起不到约束作用。

没有第二档。 条文只写了「情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭」，没有写「情节严重处更高罚款」。这意味着即使情节严重，罚款上限仍然是一百万元，加重的手段是停业关闭而不是加罚。

九、与第一千一百四十九条的对照

两条都管海岸工程与海洋工程，容易混。

对照项第一千一百四十九条第一千一百五十条
管什么位置（在特别保护区域建项目）材料与基点（用了什么、动了什么）
罚款无二十万元至一百万元
处置由县级以上人民政府责令关闭责令停止违法行为、消除危害，处罚款
情节严重不设报政府批准停业关闭
作出主体县级以上人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门机构
是否要求后果不要求第二项要求，第一、三项不要求

一句话概括：位置错了走一千一百四十九条，材料错了或者动了基点走一千一百五十条。两条可以并用——在保护区里用超标材料建工程，既位置违法又材料违法，两个违法行为分别处罚。

十、要件与举证

要件（违法构成）判断标准谁来举证
项目属于海岸工程或者海洋工程工程位置、审批文件、环评类别行政机关
第一项：材料含超标放射性物质建筑材料放射性核素检测，内外照射指数超标行政机关
第一项：材料易溶出有毒有害物质海水浸出毒性试验结果超标行政机关
第二项：造成侵蚀、淤积或者损害工程前后地形测量对比、基点状态检查行政机关
第二项：因果关系数值模拟、排除其他因素行政机关
第三项：危及领海基点稳定专业论证报告、水动力与底质稳定性分析行政机关
情节严重超标倍数、影响范围、基点受威胁程度、主观状态行政机关
停业关闭已报政府批准批准文件在卷行政机关
材料合格同批次检测报告、出厂合格证、进场复验记录当事人
侵蚀淤积系自然因素历史海图、邻近未影响区域对比、气象水文资料当事人
从轻减轻情节主动停工、主动消除危害、主动赔偿当事人

举证上有两个技术门槛。第一是材料检测，取样方案、浸提剂选择、检测方法都要符合规范，否则结果不被采信。第二是侵蚀归因，单纯的数据对比不足以证明因果关系，通常需要数模支撑。

十一、边界与不适用

第一，非海岸工程、非海洋工程不适用本条。 内陆工程用了超标放射性材料，适用放射性污染防治那一节或者建筑材料相关规定，不适用本条。

第二，合格材料不构成第一项违法。 有合格的检测报告、有进场复验记录、按批次取样合格，即使后来发现个别部位超标，也可能因已尽检验义务而减轻责任——但注意，行政处罚看的是客观状态，检验义务履行到位只是裁量情节，不当然免责。

第三，没有后果不构成第二项违法。 第二项要求实际造成侵蚀、淤积或者损害。工程建在基点附近但没有造成任何变化，不落第二项，但可能落第三项。

第四，没有具体危险不构成第三项违法。 「危及稳定」需要有专业论证支撑的具体危险，不是「可能有影响」。

第五，本条的罚款不免除修复义务。 消除危害是行政处罚的内容，生态修复是损害赔偿的内容，两者并行。

第六，涉密信息要特别处理。 领海基点的精确坐标属于敏感信息，案件材料中涉及坐标的部分应当按保密规定处理，不公开审理或者不公开质证。

十二、给实务的三句话

第一句，第一项争检测，第二项争归因，第三项争论证。三项的举证门槛不同，抗辩入口也不同，不能混着打。

第二句，材料检测要看浸提剂是淡水还是海水。海洋工程用淡水浸出数据判断溶出风险，方法就错了，这是技术上的硬突破口。

第三句，本条的法定措施是「责令停止违法行为、消除危害」，不是「责令改正」。决定书用错词，就是适用法律错误。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百五十条撰写，与《中华人民共和国海洋环境保护法》法律责任章及第一千一百四十九条对照，核对日期 2026 年 10 月。条文以库内正式文本为准，建筑材料放射性核素限量标准与浸出毒性鉴别标准请以现行有效文本为准；领海基点坐标属敏感信息，本文不涉及具体坐标。本文不构成正式法律意见。