海洋到底归几个部门管：四款条文写了四个系统，两个真正的执法者没进名单

海洋污染防治监督管理体制，不是条文，是找错人。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌​‌​​‌​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

陆上排污，县级以上生态环境部门管，几乎不用想。海上不是。同一片水面，可能同时挂着四个系统、六七个部门、十几个机构的名。

第三百三十六条想把这件事说清楚，用了四款。四款写了四个系统。但真正的两个执法者，一个都没进名单。

先看这几个要点

• 第三百三十六条四款，四个系统：生态环境（陆源、海岸工程、海洋工程、倾倒废弃物）、交通运输与海事（港区水域非军事非渔业船舶、港区外非渔业非军事船舶）、渔业渔政（渔港水域非军事船舶、渔港外渔业船舶）、军队（军事船舶）。
• 切分标准是「船的种类 + 水域方位」，不是行政区划。港区、渔港、军事，三个方位词决定了四套管辖权。
• 海警机构不在这四款里。 但「海警」全典出现十六次，海洋分编占五次（第三百四十条、第三百四十八条、第三百七十三条、第三百七十四条、第三百七十六条），全是程序角色——提供资料、接收通报、被征求意见、接收报告。
• 而罚则里海警有实权：第一千零九十五条至第一千零九十九条（环评违法）写「由生态环境主管部门、海警机构按照职责分工」处罚；第一千一百五十一条（海洋油气勘探开发造成污染）只写海警机构；第一千一百五十二条（倾倒）海警机构可以扣押船舶。
• 自然资源部门也不在这四款里。 但第七百三十六条把海洋资源调查、海洋生态预警监测、警报和公报全交给了它。
• 于是同一片海有两份公报：生态环境部门的「国家海洋生态环境状况公报」（第三百三十九条），自然资源部门的「海洋生态预警监测公报」（第七百三十六条）。
• 第三百三十七条给了一个兜底：跨部门协调不成，由国务院作出决定。「由国务院作出决定」全典只出现这一次。
• 第三百三十九条把公报权给了生态环境部门，「统一发布」四个字；第一百三十八条也写「统一发布国家生态环境质量……信息」，两条是总与分的关系。
• 第三百四十条是双向资料义务：有关部门和海警机构向生态环境部门提供编制公报所必需的资料；生态环境部门反过来向它们提供监督管理有关资料。反向那一款，全典少见。
• 第三百四十一条的海洋辐射环境监测，没有罚则。 而且「海洋辐射环境监测」全典只出现一次。
• 第三百四十六条给了三种现场权力：制止、调查取证、采取有效措施防止事态扩大。「巡航」二字全典只出现这一次，「海上联合执法」也是唯一。
• 海洋分编六十条里「指定部门」零次。 噪声分编有十处「指定部门」，海洋一处也没有——海上没有「地方政府指定一个部门」这种空间。

一、第三百三十六条：四款，四个系统

四款，四个主语，四组宾语。写得很工整。

拆开看：

第一款，生态环境部门。 对象是物不是船——陆源污染物、海岸工程、海洋工程、倾倒废弃物。四类，正好对应第十二、十三、十四章。

第二款，交通运输部门与海事管理机构。 对象是船，但加了限定：港区水域内的「非军事船舶」，港区水域外的「非渔业、非军事船舶」。两个否定词，把军事和渔业排除在外。

这一款里还有三处细节值得单拎出来：

第一处，「组织、协调、指挥重大海上溢油应急处置」。 溢油应急的指挥权在交通运输部门，不在生态环境部门。这个安排和直觉相反——溢油是污染，污染归生态环境。但海上溢油的处置要靠船、靠设备、靠海上交通管制，只能给交通运输。

第二处，「登轮检查处理」。 只有对外国籍船舶才写这四个字，而且限定在管辖海域内「航行、停泊和作业」的船舶造成的污染事故。「登轮检查」全典只出现这一次。

第三处，末句，「应当吸收渔业渔政主管部门参与调查处理」。 船舶污染事故给渔业造成损害的，渔业渔政部门只能「参与」，不能主导。参与权不是决定权。 这条写得很克制，但实务意义明确：渔船主张损失，鉴定和调查的主导方在海事。

第三款，渔业渔政部门。 对象是「渔港水域内的非军事船舶」和「渔港水域外的渔业船舶」。「渔业船舶」四个字是核心——只要船是渔船，不管它在哪，都归渔政。

第三款还有一个兜底句：「负责调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故」。前款指的是第二款的海事调查范围。两款的边界靠「是不是船舶污染事故、是不是给渔业造成损害」来切。

第四款，军队生态环境保护部门。 一句话，军事船舶，从监管到事故调查，全归军队。

四款之间没有交叉，也没有空白吗？

从文本上看是有空白的。第二款排除「军事船舶」和「渔业船舶」，第三款只接「渔港水域内的非军事船舶」和「渔港外渔业船舶」，第四款只接军事船舶。

那「渔港水域外的军事船舶」和「渔港水域内的渔业船舶」呢？ 前者归军队（第四款没有水域限定），后者归渔政（第三款明确包含）。文本上能兜住。

真正的问题不在这里，在名单之外。

二、名单里没有海警，但海警在开罚单

把「海警」两个字在全典里搜一遍，十六处：

六次是程序角色，八次是实权。

第一千一百五十一条尤其干脆：违反本法规定进行海洋油气勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由海警机构责令改正，给予警告，并处二十万元以上一百万元以下的罚款。没有「按照职责分工」，没有「有关部门」，就一个主体。

第一千零九十五条至第一千零九十九条是环评违法的罚则，五条全部写「由生态环境主管部门、海警机构按照职责分工」。这是法典里唯一一组把海警和生态环境部门并列写在处罚主体位置的条文。

那么问题来了：第三百三十六条为什么不写海警？

可能的解释是立法技术上把海警当作「负有海洋生态环境保护监督管理职责的部门、机构」的一种，用概括表述覆盖。海洋罚则十一条里，八条确实写的是「负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构按照职责分工」——这个概括表述可以包含海警。

但一千零九十五条到一千零九十九条偏偏没走概括表述，而是点名。 点名意味着立法者认为这五条必须明确海警，不能靠概括。同一部法典，同一片海，两种写法并存，实务里就会出现一个问题：一个海洋油气开发的环评违法案件，到底该找生态环境部门还是海警？

文本给的答案是「按照职责分工」。而职责分工的依据，本该是第三百三十六条——可第三百三十六条里没有海警。

这与噪声分编的情况结构相同：第五百四十八条列了六个部门，没有市场监督管理部门，而第五百五十五条第三款要市场监管部门抽查特种设备、第一千一百八十二条要它处罚。分工条漏了实际执法者，是这部法典反复出现的一个技术瑕疵。

遇到这类案件，实践中的处理路径是先看处罚决定书上的主体，再看该主体在本省、本海域的职责分工文件。分工文件比法典条文更具体，而分工文件恰恰是法典授权、法典自己没写全的那一层。

三、名单里也没有自然资源部门，而它发另一份公报

「统一发布」四个字，看起来很绝对。

但把第七百三十六条放在一起读：

国务院自然资源主管部门组织开展海洋资源调查和海洋生态预警监测，发布海洋生态预警监测警报和公报。其他负有海洋生态环境保护监督管理职责的部门和机构在各自职责范围内开展监测、监视。

两个部门，两份公报。

一份叫「国家海洋生态环境状况公报」，主体是生态环境部门，内容是生态环境质量。 一份叫「海洋生态预警监测公报」，主体是自然资源部门，内容是资源调查与生态预警。

从名字上能分开，从实务上经常分不开。 一份公报说某片海域水质达标，另一份公报说同一片海域生态预警等级上升，两句话都真，但公众看不懂，诉讼里也会被对方拿去互相攻击。

再看第一百三十八条：国务院生态环境主管部门统一发布国家生态环境质量、重点污染源监测信息及其他重大生态环境信息；省级以上人民政府生态环境主管部门定期发布生态环境状况公报。

三条叠起来，公报体系是三层：全国生态环境质量信息（第一百三十八条第一款）、生态环境状况公报（第一百三十八条第二款）、国家海洋生态环境状况公报（第三百三十九条）。海洋那一份是专门列出来的，不是从总公报里切一块。

这个安排说明立法者认为海洋监测需要单独一份。原因不难猜：海洋监测的成本、点位、周期和陆地完全不同，靠陆域网络覆盖不了。

四、第三百四十条：一条双向义务

第一款是别人给它，第二款是它给别人。

环境保护立法里的资料条款，绝大多数是单向的——其他部门向主管部门提供数据。反向写一款的很少。 这一款的意义在于：生态环境部门掌握的海域数据，也要回流给海事、渔政、海警，否则海上执法没有底图。

第三款是定义。「河流终端与受水体（海）相结合的地段」——十四个字说清了河口在哪。

这个定义不是学术性的。它决定两件事：一是哪一段水质适用入海河口生态环境质量要求（第三百五十一条），二是哪一段的监测数据要进公报。河口往上退一公里还是往下推一公里，标准可能不一样。

五、第三百三十八条：规划只有两级

一级是国家级规划，一级是组织实施。

注意第一款里的编制主体：生态环境部门会同有关部门、机构和沿海省级人民政府。省级是「会同」对象，不是编制主体。第二款里，沿海地方各级人民政府的动词是「组织实施」。

没有省级海洋生态环境保护规划这一层。

对比一下大气和水：大气有重点区域联合防治（第五章），水有重点流域水污染防治（第十章），都是跨越行政区的规划层级。海洋只有全国一盘棋加地方实施。

这个安排有它的道理——海域按管理海域划分，沿海各省管自己那片，中间靠全国规划统一。但跨省的海湾、河口、跨界污染带，就落在「全国规划」和「各省实施」之间的缝里。

缝里的事，第三百三十七条有一条出口。

六、第三百三十七条：协调不成，国务院定

三十七个字，两层：先协调，后决定。

「由国务院作出决定」这六个字，全典只出现这一次。

这条的分量在于它承认了一件事：部门之间的争议，靠部门自己解决不了。 海洋的四个系统、六七个部门，遇到重大事项必然有分歧——溢油谁指挥、入海排污口谁排查、倾倒区选在哪、渔业损失谁鉴定。协调不成，往上交。

对当事人的意义是间接的，但不是没有。 当一个海洋案件的管辖出现争议、两个部门互相推，第三百三十七条可以用来主张「该协调而未协调」。这类主张走的是行政不作为的路子，行政机关不办事怎么办里列了从书面申请到起诉的四步。

七、第三百四十一条：一句监测，没有牙

一条，两句，没有罚则。

「海洋辐射环境监测」这七个字，全典只出现这一次。注意是「应急监测方案」，不是「监测方案」——少了「应急」两个字，这一条的意思就全变了。

为什么单列一条？因为海洋辐射是跨分编的：放射性污染防治分编管的是核设施、核技术利用、铀矿、放射性废物，全在陆上和近岸作业环节；海洋辐射环境监测管的是结果——海水里、海底沉积物里、海产品里的放射性水平。

但这一条只有「制定方案并组织实施」，没有对应的违法后果。 监测方案没做、没实施，罚谁？罚则里找不到。这类条款在法典里叫「职责性条款」，约束的是行政机关，不是相对人。

对当事人来说，它的用处是反向的：当你要证明某片海域的辐射水平异常，监测方案和公报就是现成的证据来源。 申请公开、要求监测，依据在这一条。

八、第三百四十六条：海上执法的三种现场权力

一条里塞了四种动作：监督检查、联合执法、制止与取证、防止事态扩大。

「巡航」全典只出现这一次。「海上联合执法」也是唯一一次把联合执法的场景写到海上——另一处是第五十条，讲的是跨行政区域、流域、海域执法的通用授权。

「必要时有权采取有效措施，防止事态扩大」这句最需要留意。

它不是行政处罚，也不是行政强制措施里的查封扣押。它是一个概括授权。概括授权在现场有用，在事后审查时最容易被质疑——什么叫必要，什么叫有效措施，条文没给标准。

实务里这类措施通常表现为：责令停止作业、要求船舶驶离、临时拖带、现场围控。相对人不服，可以走的路径是复议或诉讼，主张该措施超出必要限度。 行政强制的基本规则见行政强制，期限计算用行政复议期限计算器。

九、要件表：一个海洋案件，先定主体再定条

这张表的第一行最容易出错。 一条船只要挂的是渔业船舶证书，不管它在港区里还是港区外，污染监管都归渔政；反过来，一条非渔业船舶停在渔港里，归渔政管（第三款前半句），开出渔港就归海事管（第二款）。

船在前、水在后。船的性质优先于水的方位。

十、边界：哪些事这四个系统都管不了

第一，跨省海湾的整体治理。 第三百三十八条只有全国规划和地方实施两层，跨省海湾的协调靠第四十五条的重点海域综合治理。第四十五条在总则编，不在海洋分编——适用范围上要先跨出去。

第二，海上养殖的日常监管。 第三百四十三条把养殖水域滩涂规划、禁养区清理交给沿海县级以上地方政府，尾水监测交给养殖单位自己。渔业渔政管渔船，不管养殖尾水；养殖尾水的执法主体在地方，具体部门由地方定。这一层海洋分编没写死。

第三，海洋生态保护红线内的开发活动。 这一块在第三编第八百零六条，不在海洋分编。红线内的监管主体是沿海省级政府加自然资源、生态环境部门，与第三百三十六条的四系统不是一回事。

第四，海洋自然资源资产的损害赔偿。 依据是最高法专门规定：最高人民法院、最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定。起诉主体、损害范围、鉴定路径都与普通环境公益诉讼不同。

十一、三个常见误解

误解一：海上污染都找海警。

不是。海警的实权集中在环评违法（第一千零九十五条至第一千零九十九条）、海洋油气开发污染（第一千一百五十一条）、倾倒（第一千一百五十二条）三类。陆源排放、入海排污口、海水养殖，海警不管是常态。

误解二：渔业损失由渔政说了算。

第三百三十六条第二款末句写的是「吸收渔业渔政主管部门参与调查处理」，主导方在海事。渔政的意见是参与意见，不是认定结论。 渔业损失最终要靠鉴定，路径见环境损害鉴定评估服务合同。

误解三：公报只有一份。

两份。生态环境部门的「国家海洋生态环境状况公报」，自然资源部门的「海洋生态预警监测公报」。引用时要写清是哪一份，否则对方一句「你引的不是那份」就能把证据打掉。

十二、要打起来，主体先钉死

海洋行政案件的准备顺序，和陆上不一样。

第一步，钉主体。 看处罚决定书落款，再回查该主体在本海域的职责分工文件。分工文件不在法典里，在国务院部门规章和地方文件里。

第二步，钉水域。 内水、领海、毗连区、专属经济区，管辖强度依次递减。第三百五十九条给「内水」下了定义，是这条链的起点。

第三步，钉行为类型。 陆源、工程、倾倒、船舶，四类四章四组罚则。

第四步，算期限。 复议六十日、诉讼六个月，起算点从收到决定书之日起。行政复议期限计算器可以先跑一遍。

证据一侧，海洋案件与陆上最大的差别是取证窗口极短——潮汐、稀释、船舶移动，几小时就变。发现排污的第一时间该做什么，环境污染举报全流程里有步骤；告行政机关要准备哪些材料，告行政机关要收集哪些证据列了清单；起诉状范本在行政起诉状。哪些行政行为能告、哪些告不了，参见哪些行政行为能告。行政处罚管辖的一般规则，见行政处罚管辖。

渔政执法的一类典型争议，可以看海南某船务公司诉三沙市渔政支队行政处罚案——处罚主体、管辖水域、扣押程序三个问题都在这类案子里。

十三、把这一篇和上一篇接起来读

第三百三十六条为什么这么难写，答案在第三百三十四条。那个分编开头只有二十一个字，不谈水体类型也不谈活动环节，把划界的活全交给了下游。下游的第一层，就是这四款分工。

反过来说，读完这一篇再回看第三百三十四条，会明白那句话为什么能那么短：范围靠分编，分编靠分工，分工靠部门。

分编边界那一篇在这里：海洋污染的边界：七条适用范围条共用一个模板。

同主题条文可以沿生态环境法典标签串读，本批统一归在法条深读。海洋案件的损害赔偿口径与项目归集，参照赔偿计算；超标排放是否入刑，看污染环境罪；行政争议的归类在行政纠纷专题；执法程序上的常见疑问，行政处罚与执法程序问答里有现成答案。

---

本文的法条引用部分，条文原文均取自《中华人民共和国生态环境法典》文本，逐字核对。 部门职责分工以现行有效的国务院部门职责规定和地方文件为准，法典条文只作框架。

以上意见仅供参考，不构成正式法律意见。