海上交通安全法管哪片海：从「沿海水域」到「管辖海域」，一字之差管到二百海里

海上交通安全法适用范围这个问题，2021 年修订之后有了一个新答案。旧法第二条写的是「在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人」，新法第二条改成了「在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动」。

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两处改动都只有几个字，后果却不小。第一处把适用范围从「沿海水域」扩到「管辖海域」，管到了领海之外；第二处把管理对象从「人、船、物」换成「活动」，一部行政法的抓手从主体变成了行为。这两处不改，后面一百二十条里的很多条文就没有落脚点。

这一篇只讲总则八条，也就是整部法的地基：管哪片海、管哪些事、谁来管、管的原则是什么。看起来最空的一章，其实是全书最需要较真的地方——后面每一篇讲到具体的罚则、具体的许可，都要先回答「这件事在不在这部法的范围里」。

先看这几个要点

一、条文原文

第一条是立法目的，四个短句对应四项任务：管秩序、保安全、护权益、维国权。与旧法相比，删去了「保障船舶、设施和人命财产的安全」里的「船舶、设施」表述，改为更概括的「生命财产安全」。这一改动与后面把管理对象从物改为活动是同一逻辑。

第二条是整部法的门，值得逐字拆。

二、「沿海水域」改「管辖海域」，管到了二百海里

先看旧法怎么写的：

「沿海水域」不是一个严格的法定概念。原交通部 1990 年代的文件里，它通常被解释为「沿海港口、内海和领海」，也有理解为「领海及以内水域」。无论哪种解释，都到不了领海之外。

「管辖海域」则是被多部法律反复使用、含义相对确定的表述。按《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，我国管辖的海域包括四层：

海域范围一旦这样理解，第二十六条（专用航标审批）、第四十八条（施工作业许可）、第五十一条（碍航物打捞清除）、第九十五条至第一百一十六条的罚则，全部都可以落在领海之外。比如在专属经济区里进行海底管线铺设，作业船舶未取得许可，海事管理机构可以依第一百零五条处以三万元以上三十万元以下罚款——这个结论在旧法下是推不出来的，因为旧法只管「沿海水域」。

对比《中华人民共和国海洋环境保护法》第二条，用的是同一措辞：「本法适用于中华人民共和国管辖海域」。这说明 2021 年修改海上交通安全法时，立法机关有意把两部法的空间适用范围拉到同一层，避免出现「污染管得到、航行管不到」的错位。

一个需要预先说清的边界

「管辖海域」扩张，不等于海上交通安全法可以管到公海。公海上外国船舶之间的活动，我国没有管辖权，除非涉及海盗、奴隶贩卖、非法广播、无国籍船等国际法允许的情形，那些规则在《联合国海洋法公约》和国内的相关法律里，不在本法。

中国籍船舶在公海上出事，本法管不管？答案是管，但不是靠第二条，而是靠第八十六条——那一条专门规定「中国籍船舶在中华人民共和国管辖海域外发生海上交通事故的，应当及时向海事管理机构报告事故情况并接受调查」。也就是说，船籍国管辖是独立于空间范围的另一条管辖纽带，本条不解决这个问题。

三、从「管人管物」到「管活动」

第二个改动更隐蔽，但同样是结构性的。

旧法第二条列举的是主体和客体：「一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人」。这是主体立法思路，先确定谁受管，再规定他应该怎样。

新法第二条列举的是行为：「航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动」。这是行为立法思路，先确定哪些活动受管，再规定从事这些活动的人应当怎样。

两种思路在实务中的差别，可以用一个例子看：

一艘无人驾驶的遥控测量船在港区水域作业，船上没有人。旧法框架下要问：它是「船舶」还是「设施」？操作它的人在不在船上，算不算「人员」？这套追问很容易卡住。新法框架下不必绕这一圈：遥控船在水上作业，这本身就是「与海上交通安全相关的活动」，本法适用，操作者依第七条的规定承担遵守义务。

同样的思路还体现在第三十四条第二款「船舶所有人、经营人或者管理人不得指使、强令船员违章冒险操作、作业」。这一款管的是「指使」这个行为，而指使的人可能根本不在船上，甚至在岸上另一个城市。若按旧法的主体思路，要先证明他是「船舶所有人、经营人」，才谈得上义务；按行为思路，只要他实施了指使行为，就在本法射程内。

「其他与海上交通安全相关的活动」这句兜底

兜底条款的用法有讲究。它不能单独作为处罚依据——应当给予行政处罚的行为，必须由法律、法规、规章明确规定，这是《中华人民共和国行政处罚法》第四条确立的处罚法定原则；同法第十六条进一步明确，除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。兜底句的作用是把某类行为纳入本法的调整范围，使后续的具体条文（例如第四十八条的许可要求、第一百零五条的罚则）能够适用。

换句话说，兜底句解决「进不进门」，具体条文解决「进门之后怎么办」。这个区分在行政诉讼中很关键：被告不能只说「你违反了第二条兜底条款」，必须指出违反了哪一条具体义务。

四、「航行、停泊、作业」三类行为各指什么

第二条例举了三类行为，加一个兜底。三类之间不是并列的三种状态，而是覆盖了船舶在水上的全部生命周期。

航行最直观，船在水上移动。第三十五条到第四十四条的大部分内容都与航行有关：航区限制、信号显示、富余水深、瞭望、安全航速、禁航区。

停泊容易被忽视。船抛了锚、靠了泊位，很多人以为「已经安全了，法律不管了」。恰恰相反，第四十七条要求船舶「应当在符合安全条件的码头、泊位、装卸站、锚地、安全作业区停泊」，并且「停泊不得危及其他船舶、海上设施的安全」。第一百零三条第九项把「在不符合安全条件的码头、泊位、装卸站、锚地、安全作业区停泊，或者停泊危及其他船舶、海上设施的安全」列为可罚行为。停着也能违法，这是实务里经常被漏掉的一点。

作业的范围最宽。附则第一百一十七条对「施工作业」下了定义：勘探、采掘、爆破，构筑、维修、拆除水上水下构筑物或者设施，航道建设、疏浚（航道养护疏浚除外）作业，打捞沉船沉物。请注意最后一项——打捞沉船本身就是「施工作业」，依第四十八条需要取得海事管理机构的许可。这一条与第五十一条（碍航物所有人应当在限期内打捞清除）合起来看，会得出一个不太直观但正确的结论：船东自己打捞自己的沉船，也要办施工作业许可。

三类行为之外还有兜底，例如船舶污染物接收、水上娱乐活动、体育赛事、科学观测，都依第四十九条按「水上水下活动」管理。

五、谁来管：四级体制与实际分工

第四条用了两句话安排管理体制。

第一句，「国务院交通运输主管部门主管全国海上交通安全工作」，指的是交通运输部。部长之下设海事局，2021 年新法用的表述是「国家海事管理机构」，这就是交通运输部海事局。

第二句，「国家海事管理机构统一负责海上交通安全监督管理工作，其他各级海事管理机构按照职责具体负责辖区内的海上交通安全监督管理工作」。这句话确立的是「统一负责 + 分级负责」的双层结构，而不是简单的上下级授权。统一负责意味着规则制定、证书式样、检验标准、信息系统由中央一级统一；分级负责意味着具体的检查、许可、处罚由辖区机构实施。

实际的组织形态是：

与旧法对比，机构名称的变化非常明显。1983 年旧法第三条写的是「中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关」。港务监督是 1980 年代的建制，1998 年机构改革后，港务监督的职能并入海事局，名称随之退出法律文本。如果现在还按「港务监督」去找主管部门，会找错门。这一点在处理 2000 年前后的历史案件时尤其要注意——那时候的行为，主管部门是港务监督，文书上盖的也是港监的章。

第四条只解决海上交通安全这一条线。渔业船舶、军事船舶、体育运动船舶的管理分工，第一百一十八条和第一百一十九条另有安排，那部分内容在末篇专门讲。

六、第三条「交通用海」：一句被低估的新增条款

「国家依法保障交通用海。」七个字，2021 年新增，旧法没有。

这七个字的分量在于它改变了用海冲突的处理立场。过去航道、锚地被养殖区、风电、海底管线挤占，解决的路径通常是「航行安全给经济建设让路」，理由是航道没有独立的用海地位——它不像养殖那样有明确的用海权人，也不像风电那样有立项批文。结果是航路越改越窄，锚地越挪越远。

第三条把「交通用海」写进法律，等于承认航道、锚地、定线区本身是一种需要被保障的用海需求。具体落地靠第十九条（划定海上交通功能区，划定时要征求渔业渔政、生态环境、自然资源部门意见）和第二十六条（专用航标审批）。第十九条那句「应当征求渔业渔政、生态环境、自然资源等有关部门的意见」，就是这条原则在程序上的体现：划区不是海事局一家说了算，其他用海方必须有发言机会。

第二款是工作原则：「安全第一、预防为主、便利通行、依法管理」。四个词里，「便利通行」最容易被跳过，但它是有用的解释工具——当一条规定有两种解释，一种让船走得更顺、一种让船走得更难，在安全标准相同的前提下，应优先选择前者。这是行政法上「有利于相对人」解释规则在本法的具体落点。

七、第六条船员劳动安全：宣示条款能不能用

第六条规定国家依法保障船员的劳动安全和职业健康，维护船员的合法权益。排在总则里，位置很靠前，但没有任何罚则与之对应。

这类条款在实务中有没有用？要分两层看。

不能直接拿去起诉。 船员主张工资、工伤、遣散费，请求权基础是劳动合同、劳务合同、《中华人民共和国船员条例》、《工伤保险条例》，不是第六条。第六条没有规定具体的权利义务内容，也没有规定违反的后果，属于典型的政策性宣示，不能作为独立的请求权基础。

但可以用来解释其他条文。 第十四条要求国际航行船舶取得海事劳工证书，四项条件里包括「保障船员在船舶上的工作环境、职业健康保障和安全防护、工作和休息时间、工资报酬、生活条件、医疗条件、社会保险等符合国家有关规定」「建立符合要求的船员投诉和处理机制」「就船员遣返费用……提供相应的财务担保或者投保相应的保险」。这三项就是第六条的具体化。当一条船的海事劳工证书被撤销或者被拒绝颁发，理由可以直接落到第六条宣示的原则上，说清楚这部法为什么关心船上的休息时间和遣返费用。

还有一处：第四十二条禁止船员在值班前和值班期间摄入可能影响安全值班的食品、药品或者其他物品，第九十九条对违反者罚款一千元至一万元或者暂扣适任证书。这条规定的正当性基础，一半是航行安全，一半就是第六条的「劳动安全」——把船员的疲劳和药物影响当作安全风险，而不是当作个人私德问题。

八、第七条：权利与义务的对等表述

第七条一句话里塞了三层意思。

第一层是义务：从事相关活动的单位、个人，应当遵守有关海上交通安全的法律、行政法规、规章以及强制性标准和技术规范。注意列举的顺序，从法律一直到强制性标准和技术规范，四级规范全部纳入。这意味着违反强制性国家标准，也可以构成本法上的违法，不必等到违反法律条文。例如船舶信号显示不符合《内河避碰规则》以外的强制性标准，同样可能被认定违法。

第二层是权利：依法享有获得航海保障和海上救助的权利。这条容易被当成空话，但它对应着具体的国家义务：第二十一条的海上交通支持服务系统、第二十五条的航海气象信息播发、第二十六条的公用航标、第七十一条的专业搜救队伍。当沿海某段航路的助航标志长期缺失，船舶因此搁浅，这个「权利」可以成为论证主管部门未尽保障义务的起点。

第三层是义务：承担维护海上交通安全和保护海洋生态环境的义务。把海洋环境保护写进海上交通安全法，看起来跨界，实际上很自然——船舶碰撞导致的溢油，第一现场是航行事故，第二现场是污染事故，两件事由同一批人、同一批设备、在同一个时间窗口里处置。第一百零八条、第一百零九条关于危险货物的罚则，第二十四条关于通信频道值守的规定，都是这两项义务的交汇点。

九、第八条：科技条款的实际作用

第八条鼓励先进科学技术在海上交通安全工作中的应用。这一条没有强制力，但在两个地方会被引用。

一是新型设备的检验与认可。无人机、自主航行船舶、电子证书、远程检验，这些都不在传统的检验规范里。海事管理机构在给这些新事物定规矩时，第八条提供了法律上的正当性基础——不是突破法律，而是法律本身就鼓励。

二是事故调查中的技术认定。当事故原因涉及设备缺陷或者系统失效，调查报告援引技术标准时，第八条可以作为「国家鼓励应用先进技术，因此对技术的可靠性有相应要求」的论证链条的一环。当然，真正决定责任的还是具体的强制性标准，第八条只是背景。

十、对照表：总则八条的判断要件

十一、边界与不适用

这篇只覆盖总则第一至八条，有几处必须说明边界，免得读者拿着总则去套具体案子。

第一，总则不管定义。 船舶、海上设施、内水、施工作业、海上交通事故、海上险情、危险货物、海上渡口这八个术语的定义，都在附则第一百一十七条。写这一篇时凡涉及定义，都是引用附则，不是总则本身的内容。

第二，总则不管渔业船舶和军事船舶。 渔业船舶的登记、渔业船员、渔港水域内的交通安全、渔业船舶之间的事故调查，由渔业渔政主管部门负责；军事船舶和军事管辖区另有规定。这两块分别由第一百一十八条、第一百一十九条安排，在末篇详述。

第三，总则不管民事赔偿。 因海上交通事故引发民事纠纷的，依第一百一十五条可以申请仲裁或者提起诉讼；赔偿的实体规则在《中华人民共和国民法典》侵权责任编和《中华人民共和国海商法》里。本法是行政管理法，罚的是行政责任，不解决赔多少。

第四，第六条和第八条没有罚则。 这一点前面已经说过，重申一次是因为它最容易被误用。没有罚则的条款，在行政处罚决定书里不能作为处罚依据出现，最多作为说理部分的背景。

第五，本法的空间适用范围与《海商法》不同。 《海商法》第二条讲的是「海上运输」这一特定关系，第四条讲的是「海事海商」案件的适用范围，那是私法关系的适用范围。本法第二条讲的是行政管理的地域与行为范围。两套尺子不能混用，一艘在专属经济区作业的渔船，可能受本法管辖，却完全不涉及《海商法》的海上运输关系。

本文所引条文以《中华人民共和国海上交通安全法》（2021 年 4 月 29 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议修订，自 2021 年 9 月 1 日起施行）第一条至第八条为准；海域范围参照《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，适用范围表述参照《中华人民共和国海洋环境保护法》第二条。某一具体活动是否落入本法适用范围，仍需结合活动发生的水域、船舶国籍、作业性质与主管机关的认定意见综合判断。本文不构成正式法律意见。

以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。

延伸阅读

• 海上交通安全法全文（2021 年修订）
• 中华人民共和国海商法全文
• 中华人民共和国海洋环境保护法全文
• 海事诉讼特别程序法全文
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