生态保护与修复十五条：七带十二水，和一条没有名称的方案义务

生态环境法典生态保护与修复，写在第一编第二章，第三十五条到第四十九条，十五条。这十五条的位置在总则里，内容却是分则性质的——它把生态保护、资源管理、特定区域保护、淘汰制度这些本来散在各单行法里的总纲性内容，收进了法典的第一编。

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读这一章先要看清一个结构特征：十五条里十四条的主体是「国家」或者「各级人民政府」，只有第四十条落到开发利用者头上。

• 第三十五条到第三十九条，五条，主体都是「国家」，讲的是制度：系统治理、主体功能区、资源总量管理、自然资源资产产权、生态产品价值实现。
• 第四十一条到第四十五条，五条，主体也是「国家」，讲的是特定领域和特定区域：水、生物多样性、自然保护地、区域生态屏障、重点海域。
• 第四十六条、第四十七条，两条，主体是「各级人民政府」，讲农业农村和城乡建设。
• 第四十八条，一条，主体是国家，讲环境健康。
• 第四十条是唯一一条相对人义务条款。

这个结构决定了本章的可诉性分布：十四条是国家的任务，企业无从违反；一条是企业义务，却缺细则；另有两条藏着可罚的行为（第四十二条第二款、第四十九条）。

先看这几个要点

• 第三十五条是系统治理的总纲：山水林田湖草沙一体化保护与修复，自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合。
• 第四十条是本章唯一落到相对人的义务条款：开发利用自然资源应当依法制定有关生态环境保护的方案并予以实施。方案没有法定名称、没有审批程序、没有罚则，这是本章最大的空白。
• 第四十一条的「四水四定」：以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。
• 第四十四条列了七带十二水：三个「区」加四个「带」，七条河加五个湖。
• 第四十五条是少见的具体授权：由生态环境主管部门会同七个部门加海警机构划定重点海域，报国务院批准。
• 第四十八条把「生态环境与健康」写进法典，三项制度：监测、调查、风险评估。
• 第四十九条的淘汰制度有罚则，罚则在第一千二百二十二条：货值一倍至五倍，并没收违法所得。
• 第四十二条第二款也是义务条款，引进外来物种、研究开发利用生物技术，要采取有效措施防止破坏生物多样性。

一、第三十五条：系统治理写成了方法

一句话，三层：加强保护与修复是任务；一体化是方法；自然恢复为主是优先级。

「山水林田湖草沙一体化」这七个字，是 2016 年以后生态修复领域的核心方法论。 它的针对性很明确：过去修复是分要素做的——林业部门种树、水利部门治河、农业部门改土、自然资源部门治矿山，各做各的，结果是一棵树种在干涸的河床上，一条河治好了上游却毁了下游。

一体化要求把山水林田湖草沙当成一个生命共同体，按生态系统的完整性来设计修复方案。落到项目上，一体化会体现在三个地方：修复单元的划定按流域或山系而不是按行政区；修复目标按生态系统的结构和功能设定而不是按面积；修复效果的评价周期拉长到三到五年而不是验收当年。

「自然恢复为主」是优先级规则，不是技术偏好。 它的意思是：能靠自然恢复的，不要上人工工程。这条规则背后是大量教训——过度工程化的修复，比如河道硬化、山体挂网喷播、湿地挖湖造景，花的钱多，生态效果反而差。

「自然恢复与人工修复相结合」是搭配规则：退化程度轻、有自然恢复潜力的，以自然恢复为主，辅以封育、禁牧、限采；退化程度重、自然恢复不可逆的，才上人工修复，比如矿山地质环境治理、污染地块修复、石漠化治理。

这条规则在实务中的用处：修复方案是否过度工程化，是可以争的。 生态环境损害赔偿磋商、公益诉讼判决的修复方案、土地复垦方案，如果方案设计明显超出生态需要、成本畸高，可以依第三十五条主张按自然恢复为主的原则调整。这类抗辩在实务中出现得不多，但逻辑成立。

二、第三十六条到第三十九条：四项基础制度

这四条都是「国家健全……制度」，一句一条，讲的是生态保护的底层制度。

主体功能区制度 2010 年由国务院《全国主体功能区规划》确立，把国土空间按开发强度分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类区域，按功能分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。法典用的是功能分类那套。

这项制度与生态环境分区管控（第五十七条以下）是两套东西，容易混。 主体功能区是发展定位的划分，决定「这个地方该发展什么」；生态环境分区管控是环境准入的划分，决定「这个地方能排什么、不能建什么」。前者由发展改革部门主导，后者由生态环境部门主导。两者在空间上叠加使用。

一句两层：总量管理加强度节约。总量管理对应的是用水总量、建设用地总量、能耗总量、碳排放总量这一组控制指标；全面节约对应的是节能、节水、节地、节材、资源综合利用。

三个内容：产权制度、委托代理机制、有偿使用。

「全民所有自然资源资产所有权委托代理机制」是 2020 年以后的新改革。 全民所有自然资源资产的所有权由国务院代表国家行使，但国务院不可能直接管每一块地、每一片林，所以要建立委托代理：委托省级和市地级政府代理行使所有权。这套机制的落地文件是《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》。

这项改革对企业的实际影响在「所有者」和「监管者」的分离上。 过去一个地方的自然资源部门既是所有者代表（决定资源怎么用），又是监管者（审批、处罚），还是修复责任人。委托代理机制试图把这三重身份在不同层级、不同主体之间分开。分开之后，企业谈资源使用（比如采矿权出让、林地占用）时的对手方会变，合同主体也可能变。

一句三层：机制、路径、两个「化」。

生态产品价值实现是「绿水青山就是金山银山」的制度化。路径主要有五条：生态补偿（第一百一十一条以下）、生态产品经营开发（林下经济、生态旅游、碳汇交易）、生态资源权益交易（排污权、用能权、用水权、碳排放权）、绿色金融支持、生态保护修复的产业化运营（EOD 模式）。

「生态产业化」和「产业生态化」是方向相反的两件事。 前者是把生态资源变成产业，比如一片林子做碳汇、做旅游；后者是把产业改造成生态友好的，比如传统制造业做绿色改造。两者在政策上同等重要，落到企业身上是完全不同的两套动作。

三、第四十条：唯一一条相对人义务，和一个没写清的「方案」

这是本章唯一直接对相对人设定义务的条款。主体是「开发利用自然资源」的单位和个人，义务有六项：合理开发、节约集约、高效利用、防止污染环境破坏生态、减少温室气体排放、依法制定并实施生态环境保护方案。

前五项是原则性要求，第六项是具体的作为义务：制定方案并实施。

问题在于：这个「方案」是什么方案？

法典没有给名称，没有给内容要求，没有给审批程序，没有给编制资质要求，也没有给罚则。

在现行制度里，功能上最接近的「方案」有四类：

这四类方案能不能等同于第四十条的「方案」？ 两种读法。

宽松读法：第四十条是概括性授权，现有各类方案已经覆盖了「生态环境保护方案」的功能，不必另设新方案。按这种读法，企业只要依法编了水土保持方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案、环评文件，就算履行了第四十条的义务。

严格读法：第四十条要求的是一个独立的、综合的生态环境保护方案，现有各类方案各管一段（水土、地质、污染），没有一个统合的方案，所以第四十条的义务尚未被现有制度承接。

哪一种读法对企业有利？宽松读法。 严格读法意味着企业要多编一份方案，多一道程序，多一个被罚的口子。

这个争议在实务中怎么落地？ 取决于配套规定。如果国务院或者生态环境部出台了「开发利用自然资源生态环境保护方案管理办法」，严格读法就成立；如果一直没有配套规定，执法机关直接依第四十条处罚企业未编制方案，会遇到「义务内容不明确」的抗辩——行政处罚法要求处罚依据明确，义务条款过于概括时，处罚的合法性会被质疑。

给企业的实务建议：不要赌这个空白。 在配套规定出台前，把现有的水土保持方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案、环评文件做扎实，同时在项目环境管理制度里留一份统合性的生态环境保护措施文件，成本很低，风险却能压掉。

还有一个细节值得注意：第四十条写了「减少温室气体排放」。 这是把气候义务写进了资源开发环节。采矿、采伐、取水这类资源开发活动，过去的环境义务聚焦在污染和生态破坏，现在多了碳排放这一项。具体怎么落地，要看碳排放统计核算和环评里的碳评价要求。

四、第四十一条：四水四定

两款。第一款是「三水统筹」：水资源、水环境、水生态。这三个词代表了水治理的三个阶段：水量够不够（资源）、水质好不好（环境）、水生态健不健康（生态）。过去主要管前两个，第三个是近十年才成为重点。

第二款是「四水四定」：以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。

「以水定产」四个字，对高耗水行业是最硬的一条约束。 它的意思是：一个地方能发展多少产业，先看有多少水。缺水地区不能再上高耗水项目，不管这个项目能带来多少产值。

这套原则的落地工具是水资源刚性约束制度：用水总量控制指标、用水效率控制指标（万元 GDP 用水量、万元工业增加值用水量）、地下水水位控制指标、河湖生态流量保障目标。规划审批、项目核准、取水许可，都要过这几道指标。

实务中的表现：取水许可越来越难拿。 在用水总量已经接近或超过控制指标的地区，新增取水要么等别人退出（水权交易），要么用再生水、淡化海水替代。企业做项目选址，水资源论证的结论可能直接决定项目能不能落地。

五、第四十二条、第四十三条：生物多样性与自然保护地

两款，第一款是国家任务，第二款是义务条款。

第一款四项制度：协调机制、调查、监测、评估、保护。加上「生物多样性保护空间体系」的布局。

第二款的主体是两类行为：引进外来物种，和研究、开发和利用生物技术。义务是「采取有效措施，防止对生物多样性的破坏」。

这一款是有罚则可接的。 外来物种相关的处罚在野生动物保护法、生物安全法、外来入侵物种管理办法里都有；生物技术相关的在生物安全法、农业转基因生物安全管理条例里。法典本身在分则里也有对应条款。

实务要点：外来物种的合规链条有三段。 引进前的审批（从境外引进需要审批）、引进中的检疫、引进后的管控（不得随意释放、丢弃）。第三段最容易出事——观赏鱼、宠物龟、水草，买回来不想养了往河里一倒了事，这在法律上是「释放外来物种」，可以罚。

一句三层结构：国家公园为主体，自然保护区为基础，自然公园为补充。

这是 2019 年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》确立的分类，法典把它法律化。 三类保护地的定位不同：国家公园保护的是具有国家代表性的自然生态系统，实行最严格的保护；自然保护区保护的是典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种、有特殊意义的自然遗迹；自然公园保护的是重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观，可以适度开展科普、游憩。

这个分级对企业的意义在准入。 三类保护地的管控强度不同，允许的活动也不同：国家公园核心区原则上禁止人为活动，一般控制区限定有限活动；自然保护区的核心区、缓冲区、实验区三级管控各有清单；自然公园相对宽松，但建设活动仍受限制。

具体管控规则在自然保护地相关法规、《国家公园法》和各类自然保护地总体规划里，法典第四十三条只给了体系框架。遇到具体项目选址，要看的是那一层的管控清单，不是这一条。

六、第四十四条、第四十五条：七带十二水与重点海域

这一条列了两份清单，值得逐个数清。

区域生态屏障七个：三个「区」——青藏高原生态屏障区、长江重点生态区、黄河重点生态区；四个「带」——东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带。

重要江河湖泊十二个：七条河——长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河；五个湖——洞庭湖、鄱阳湖、太湖、洪泽湖、巢湖。

七带十二水，一共十九个对象。 这个清单不是随便列的，它对应着已经有的国家战略和专项法律：青藏高原生态保护法、长江保护法、黄河保护法，以及三北工程、海岸带保护修复工程。

清单的法律意义在于它给了政策资源一个法律落点。 列入清单的区域，中央财政的生态保护修复资金、专项债、政策性金融支持更容易落地；地方的国土空间规划要专门考虑这些区域的生态屏障功能；督察也会把这些区域的问题列为重点。

清单没列进去的，不等于不重要。 比如秦岭、武夷山、海南热带雨林，这些是国家公园体系的重点，但在第四十四条的区域屏障清单里没有单独列出。第四十四条是「重点推进」的清单，不是「唯一保护」的清单，不能反过来读。

两款，一条完整的授权链条。

第一款是授权加程序：生态环境主管部门牵头，会同七个部门加海警机构（发展改革、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水行政、渔业渔政、林业草原，加海警机构，一共八个会签单位），划定重点海域及其控制区域，拟订综合治理行动方案，报国务院批准后实施。

这是法典里少见的具体授权条款。 一般来说法典写在总则里的条文都是原则性的，这一条却把牵头部门、会签部门、划定对象、方案内容、批准程序全写清了。原因是海洋治理的部门分割特别严重——涉海的有生态环境、自然资源、交通运输（海事）、农业农村（渔政）、海警、水利、林草，没有一个牵头机制，事情推不动。

第二款是地方的落地义务：沿海设区的市级以上地方政府，按综合治理行动方案制定本管理海域的实施方案，采取特别管控措施，推进重点海域治理与美丽海湾建设。

注意主体是「设区的市级以上」，不是县级。沿海县、区不单独制定方案，纳入所在市的方案。

「美丽海湾建设」是生态环境部 2021 年启动的一项工作，按「一湾一策」推进海湾综合治理。法典把它写进条文，是从部门工作升格为法律要求。

对企业的影响：重点海域划定后，控制区域内的排放标准、排污口设置、养殖规划、岸线利用都会收紧。涉海项目的选址和环评，要把这份综合治理行动方案当成前置条件看。

七、第四十六条、第四十七条：农业农村与城乡建设

两款，主体都是各级人民政府。

第一款是一份很长的清单，三类内容：农业生态环境保护与新技术应用、农业污染源监测预警、十一项生态失调现象的防治。

十一项可以分成两组。土地退化类六项：土壤污染、土地沙化、酸化、盐渍化、贫瘠化、石漠化，加地面沉降一共七项。生态失调类：植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝、外来物种入侵，六项。合起来十三项——条文写的是「防治土壤污染和土地沙化、酸化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝、外来物种入侵等生态失调现象」，第一组七项，第二组六项，共十三项。

这份清单的价值在于它把农业环境问题的类型说全了。 实务中遇到农业面源污染、耕地退化、养殖污染，可以在这份清单里找到对应的类型，进而找到对应的单行法和配套规定。

第二款是农村人居环境：公共服务水平、综合整治、人居环境。这一款对应的是农村生活污水、垃圾、黑臭水体治理。主体是政府，不是村民，也不是企业。

一句，主体是「城乡建设」这个行为，实际执行者是规划、建设主管部门和建设单位。

保护对象五类：植被、水域、自然景观、人文遗迹、古树名木。要求是「结合当地自然的生态环境特点」。

「古树名木」写进法典，是一个具体的抓手。 古树名木的保护在城市更新、道路拓宽、房地产开发中最容易被牺牲。法典把它列为城乡建设中应当保护的对象，意味着砍伐、移植古树名木不只是违反城市绿化条例，还违反法典第四十七条。罚则在分则和相关条例里。

八、第四十八条：环境健康首次入法

一句，三层：三项制度、一项研究、一项预防控制。

「生态环境与健康」作为独立条款写进法典，是第一次。 旧环境保护法第三十九条只有一句「国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。」对比可见，法典把「环境」改成「生态环境」，把「环境污染有关的疾病」扩到「环境污染、生态破坏等有关的疾病」。

三项制度的落地情况差别很大。 监测有基础——生态环境部门有环境健康监测网络；调查在做——部分省份开展过环境健康调查；风险评估刚起步——环境健康风险评价的技术规范还在完善。

对企业和个人的实际意义在因果关系证明上。 环境污染导致健康损害的案子，最大的难点是证明因果关系：污染物从哪来、暴露途径是什么、剂量多少、医学上能不能归因。第四十八条要求建立监测、调查、风险评估制度，长远看会为这类案件提供技术基础和数据支撑。但在个案里，第四十八条本身不能作为请求权基础——它没有规定任何人可以据此要求赔偿或者要求政府做什么具体的事。

九、第四十九条：淘汰制度，与罚则的接口

四款，一条完整的制度链，也是本章唯一有明确罚则接口的条文。

第一款，制度宣告：对严重污染环境、破坏生态的技术、工艺、设备、材料、产品实行淘汰制度。五类对象：技术、工艺、设备、材料、产品。

第二款，目录与期限的确定权：发展改革部门会同有关部门确定淘汰期限，纳入国家综合性产业政策目录。注意是发展改革部门主导，不是生态环境部门。 这与产业结构调整指导目录的制定权一致。

第三款，四类主体的停止义务：生产者、进口者、销售者、使用者，在期限内停止生产、进口、销售、使用目录内的设备、材料、产品；技术、工艺的采用者停止采用。

第四款，转让禁止：被淘汰的设备、材料、产品，不得转让给他人使用。

这四款对应第一千二百二十二条：

两条并排看，罚则的构成要件就清楚了：第四十九条设定义务，第一千二百二十二条设定罚则，而且罚则把义务四款的内容几乎全接住了——生产、进口、销售、使用，加采用技术工艺，再加转让。

这里有一个容易被想当然读错的地方。 很多人以为淘汰设备的罚则只管「生产销售」，不管「转让」，理由是转让不算经营。但罚则原文写得很明白：「或者将淘汰或者限期淘汰的设备、材料、产品转让给他人使用的」，转让是独立的行为类型，不以有偿为条件，无偿送人也算。

注意罚则的表述与义务条款有两处细微差别，值得抠：

一是罚则写「国家有关目录、名录」，义务条款第二款只写了「国家综合性产业政策目录」。 罚则的范围更宽——除了产业政策目录，还有各类名录，比如淘汰落后生产能力目录、产业结构调整指导目录里的淘汰类、以及部门发布的其他名录。这意味着即便某个设备不在综合性产业政策目录里，只要在别的国家名录里，照样能罚。

二是罚则多了「限期淘汰」四个字。 义务条款区分了「淘汰」和「限期淘汰」（第四款说的是「被淘汰的设备、材料、产品」），罚则把两类都管住了。实务中「限期淘汰」是更常见的状态——目录给的往往是一个期限，期限内还可以用，期限一到就必须停。

实务中最容易踩的一个坑：转让。 一台用了十年的淘汰锅炉，自己不用了，卖给或者送给隔壁厂，以为处理掉了就没责任。按第一千二百二十二条，转让行为本身就要罚，而且罚的是转让方——货值一倍至五倍，还要没收违法所得。

第二个坑：淘汰期限的起算。 目录里写的是「自某年某月某日起淘汰」，超过这个日期还在用，就是违法。但设备是早买的、工艺是早上的，很多人以为「老设备老办法」。淘汰制度没有老设备豁免——期限一到，不管设备哪年买的，都得停。

第三个坑：目录的层级。 国家综合性产业政策目录是国家级目录，地方还有自己的淘汰目录。国家目录没有列、地方目录列了的，按地方规定处理；两者都列的，按国家目录的期限执行。

十、要件核对表

十五条摊成一张表，重点是分清哪条能罚、哪条不能。

这张表最重要的一列是第四列。 十五条里，明确可以罚的只有第四十二条第二款和第四十九条，其余十三条要么是国家任务，要么是义务过于概括。遇到具体案件，先看这一列，再看罚则接口那一列。

十一、边界：这一章用不上的四种情形

第一种，拿第三十五条到第三十九条要求政府做具体的事。 这五条的主体是国家，内容是国家健全某项制度。企业或者个人不能据此要求政府必须建立某个机制、必须出台某项政策。这类诉求属于政策形成自由，法院不受理。

第二种，用第四十条直接处罚而不指明方案名称。 第四十条要求「依法制定有关生态环境保护的方案」，但「依法」指向的是哪部法、哪个方案，条文没有说。执法机关以「未制定生态环境保护方案」为由处罚，必须指明具体依据——是水土保持法要求的水土保持方案，还是矿山地质环境保护规定要求的方案。指不出来，处罚决定就站不住。

第三种，把第四十四条的七带十二水当成禁建区清单。 第四十四条讲的是「推进生态屏障建设」「加强生态环境保护」，不是「禁止建设」。某个项目落在长江重点生态区范围内，不意味着自动不能建，要看的是生态保护红线、生态环境分区管控准入清单、自然保护地管控规则这一层具体规定。

第四种，用第四十八条主张健康损害赔偿。 第四十八条是国家建立制度的任务，没有赋予个人请求权。环境污染导致健康损害，请求权基础在民法典侵权责任编和法典的侵权责任条款，因果关系要靠鉴定，不是靠这一条。

十二、三句话

第一句，这一章十五条里十四条主体是国家，落到相对人头上的只有第四十条一条，而那条缺细则。 遇到这一章的案件，先数主体，再看有没有罚则接口。

第二句，明确能罚的只有两处：第四十二条第二款的外来物种与生物技术，第四十九条的淘汰目录（罚则在第一千二百二十二条）。 其余的罚则要到单行法里找。

第三句，七带十二水是一份重点推进清单，不是禁建清单。 项目落在清单范围内，要查的是红线、分区管控准入清单、自然保护地管控规则这些具体规定。

延伸阅读

• 法典开篇十五条：六项原则、一条域外条款、一个法定节日：第一章基本规定，第六条「系统治理」原则与第三十五条的对应关系。
• 监督管理体制八条：一个「四统一」、一份清单、两条「长」：自然资源部门两个统一职责，与本章第三十八条产权制度的衔接。
• 用淘汰设备：法典罚货值一倍到五倍，节能法一分不罚：第四十九条与第一千二百二十二条的完整对照。
• 外来物种引进释放丢弃：三条链、四种罚：第四十二条第二款的罚则细节。
• 生态保护红线内能做什么不能做什么：一张清单说清管控规则：第四十三条自然保护地与生态保护红线的空间关系。
• 自然保护地核心保护区和一般控制区怎么分：进区活动的边界：第四十三条三类保护地的管控分级。
• 自然保护地界线标志处罚：拆一块界碑两万元，核心区盖楼最高五百万：自然保护地违法的罚则落点。
• 生态保护红线与生态保护补偿：红线内不能干什么、保护者能拿到什么：第三十九条生态产品价值实现的补偿路径。
• 标签：[生态环境法典｜生态修复｜自然保护地｜生物安全｜生态保护红线
• 法规：中华人民共和国生态环境法典｜中华人民共和国长江保护法｜中华人民共和国黄河保护法｜中华人民共和国青藏高原生态保护法｜中华人民共和国国家公园法｜中华人民共和国生物安全法｜中华人民共和国水土保持法
• 案例：北京市昌平区某环境研究所诉某流域水电开发有限公司生态破坏民事公益诉讼案｜中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案｜异地补植与恢复原状的生态内涵｜秦家学滥伐林木刑事附带民事公益诉讼案
• 流程：环境污染举报流程｜行政复议流程
• 指南：行政处罚应对指南｜行政机关不作为怎么办
• 文书：行政处罚申辩书范本
• 证据：环境污染侵权证据指引
• 合同：矿山生态修复与地质环境治理合同｜草原与湿地生态管护服务合同｜水保方案编制与水土保持监测服务合同
• 词条：环境污染责任｜责令停产停业｜代履行
• 问答：行政处罚常见问题
• 类案：环境污染侵权类案检索
• 工具：行政复议文书助手
• 分类：法典深读
• 专题：行政争议
• 赔偿：赔偿标准总览
• 罪名：非法采矿罪｜滥伐林木罪

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以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。第四十条「生态环境保护方案」的名称、内容与审批程序尚待配套规定明确，第四十八条环境健康三项制度的落地进度各地不一，具体案件请以律师正式意见为准。