治污设施建设与技术导向目录：政府建硬件，企业照目录选工艺

污染防治设施建设与技术导向目录，是第二编通则里两条「对象都不是企业」的条款。第一百六十五条要求各级人民政府统筹规划、建设并保障运行城乡治污设施；第一百六十六条要求生态环境部定期公布污染防治技术、工艺和设备导向目录。

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两条都不设企业义务，也都没有罚则。但它们最容易被误用：企业以为用了导向目录里的技术就合规，或者以为不在目录里就违法。两个方向都错。

先说位置。第一百六十五条、第一百六十六条在第二编第一分编通则，紧接第一百六十四条的排污口与逃避监管之后，第一百六十七条起的三种经济手段之前。顺序是：先有设施（165），再有技术（166），然后才是排污权、环保税、环责险这些经济杠杆（167–169）。

先看这几个要点

• 第一百六十五条的义务主体是「各级人民政府」，不是企业。企业和这条的关系只有一种：使用政府建的设施时，按规定排放。
• 四类设施、三个动作：污水处理设施及配套管网、固废收集运输处置设施场所、其他污染防治设施；动作是统筹规划、建设、保障正常运行。
• 这一条与第三百零一条几乎重复：通则版写「统筹规划、建设……保障其正常运行」，水污染分编版写「应当通过财政预算和其他渠道筹集资金，统筹安排建设……提高收集率和处理率」。同一制度写两遍，是法典的常见做法。
• 「保障其正常运行」的责任在政府，但出水水质的责任在运营单位（第三百零三条第二款）。这个切割很重要。
• 第一百六十六条的「导向目录」是鼓励性的，不是强制性的。 不在目录里不违法，在目录里也不等于免责。
• 真正有强制力的是另外两个目录：第一编第四十九条的淘汰目录（纳入国家综合性产业政策目录）和第四百八十八条的限期淘汰名录。
• 只有淘汰类才有罚则：第一千二百二十二条对生产、进口、销售、使用淘汰设备材料产品，或者采用淘汰技术工艺的，罚货值一倍以上五倍以下。导向目录没有罚则。

一、两条的分工：一个建硬件，一个指方向

1.1 硬与软

第一百六十五条是「硬」的：污水处理厂、管网、垃圾收集转运站、危废处置中心，都是看得见摸得着的设施。

第一百六十六条是「软」的：技术、工艺、设备的目录，是信息供给。

两者的关系是：政府先把硬件建起来，国家再告诉市场用什么技术去运行这些硬件。 顺序不能倒——没有设施，目录没有落点；没有技术，设施运行效率上不去。

1.2 为什么都写在通则里

按理说，污水处理设施属于水污染分编、垃圾处置属于固废分编。为什么要在通则里再写一遍？

因为通则要给出「共性规则」。 不管哪一类污染，治污设施的建设主体都是政府，技术方向都要国家引导。通则写共性，分编写个性。

这也解释了为什么第一百六十五条和第三百零一条内容高度重合——前者是通则的概括版，后者是水污染分编的具体版。

二、第一百六十五条：一个政府义务、四类设施、三个动作

2.1 主体：各级人民政府

「各级」包括国务院、省级、市级、县级、乡镇级。

这一条不设企业义务，一个字没提企业。 企业在这一条下的角色只有两个：

• 使用者：向城镇污水集中处理设施排水，要符合水污染物排放标准（第三百零三条第一款）；
• 受益者或受影响者：设施建在附近，可能产生邻避问题。

2.2 四类设施

条文明列两类加一个兜底：

• 城乡污水处理设施及配套管网；
• 固体废物的收集、运输和处置设施、场所；
• 其他污染防治设施（兜底，包括污泥处置、危废处置、渗滤液处理等）。

「城乡」两个字值得注意。 它不只是城市，还包括乡村——这与第一百七十条（农村污染防治的财政支持）呼应，说明法典把农村治污设施建设也纳入了政府义务。

「及配套管网」四个字也很关键。 只建厂不建管网，污水收不上来，厂子晒太阳。这是过去十几年最常见的教训，法典把它写进了义务。

2.3 三个动作

• 统筹规划：不是想建就建，要先规划（第三百零二条规定了全国和地方的城镇污水处理设施建设规划）；
• 建设：真金白银投入；
• 保障其正常运行：建完不能闲置。

第三个动作最容易失守。 很多地方建了污水处理厂，因为运营经费不足而低负荷运行甚至停运。这在法律上是政府未履行第一百六十五条的义务。

2.4 与第三百零一条的重复书写

把两条并排看：

两处差别值得注意：

差别一，主体范围。 通则写「各级」，分编写「县级以上」。乡镇一级在通则里有义务，在水污染分编里没有明确——这可能是考虑到乡镇财力，也可能是起草时的疏漏。

差别二，通则多了「保障其正常运行」，分编多了「雨污分流」。 前者是运行责任，后者是技术要求。

实务中的引用选择： 涉及设施闲置停运的，引第一百六十五条（有「保障正常运行」）；涉及管网建设、雨污分流的，引第三百零一条。

2.5 「保障其正常运行」与运营单位责任

政府负责「保障运行」，运营单位负责「出水水质」，两者不是一回事。

三层责任分得很清楚：

• 排水企业：进水要达标（第一款）；
• 运营单位：出水要达标（第二款）；
• 监管部门：监督检查（第三款）。

政府在哪里？ 政府在第一百六十五条的「建设与保障运行」里。如果设施因政府投入不足而停运，责任在政府；如果设施正常运行但出水超标，责任在运营单位。

这个切割对第三方运营企业极其重要。 承接政府购买的污水处理运营服务，合同里要写清：进水超标、设施老化、政府欠费导致的不达标，责任怎么分。法典把出水责任压在运营单位头上，运营单位只能用合同把上游风险传导回去。

2.6 设施不建、建了不用，怎么救济

第一百六十五条没有罚则，政府不履行怎么办？三条路：

路一，举报。 依第一编第一百四十六条，向负有监督管理职责的部门或者上级机关、监察机关举报。

路二，公益诉讼。 依第一编第一百四十七条，符合条件的社会组织可以对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼。政府不建治污设施导致水体污染，理论上可以成为公益诉讼的对象（实践中更多以行政机关为被告提起行政公益诉讼）。

路三，行政公益诉讼。 由检察机关提起，诉前程序是检察建议。这是目前最有效的路径——很多地方的污水处理设施建设，是被检察建议推动的。

三、第一百六十六条：导向目录的性质

3.1 一句话，三个信息

• 主体：国务院生态环境主管部门（国家级，地方不能制定同类目录）；
• 动作：定期公布；
• 对象：污染防治技术、工艺和设备导向目录。

3.2 「导向」两个字决定了它的性质

导向目录是信息供给，不是行为规范。

它告诉市场：这些技术是当前推荐的、可行的、经济合理的。但它不产生「必须采用」的义务，也不产生「不得采用」的禁止。

三个推论：

• 用了导向目录里的技术，不等于免责——技术对但运行不好，照样违法；
• 没用导向目录里的技术，不等于违法——只要达标排放，用什么技术是企业自主权；
• 导向目录不能作为处罚依据——它不是法，也不是强制性标准。

3.3 那它有什么用

三个实际用途：

用途一，技术选型的参考。 企业上新项目选治污工艺，可以对照导向目录，选成熟可靠的路线。

用途二，环评和许可的技术支撑。 第一百八十条第一款第三项要求「采用污染防治设施可以达到许可排放浓度等要求或者符合污染防治可行技术」——「污染防治可行技术」这个概念，与导向目录同源。

用途三，抗辩素材。 企业被指「未采取有效措施」，可以举证自己采用的是导向目录推荐的技术，且按规范运行。这不能免责，但能影响裁量——说明企业尽了合理注意义务，不是故意规避。

四、四个目录的分工：这是本篇的核心

4.1 容易被混的四个目录

法典里至少出现四个与技术、工艺、设备有关的目录或名录：

4.2 两组、两类

两组： 导向类（166、963）、淘汰类（49、488）。

两类： 鼓励（无罚则）、禁止（有罚则）。

记住一句话：导向目录看方向，淘汰目录看红线。 前者不产生义务，后者产生禁止性义务，违反要罚。

4.3 淘汰制度的完整链条

四款，四个要点：

• 第一款：建立淘汰制度；
• 第二款：谁定目录、纳入哪个目录（国家综合性产业政策目录）；
• 第三款：四类主体的停止义务——生产者、进口者、销售者、使用者停止生产、进口、销售、使用；技术工艺的采用者停止采用；
• 第四款：不得转让。

第四款是容易被忽略的一层。 被淘汰的设备不能自己用，也不能卖给别人用，送人也不行——前面拆第一千二百二十二条时讲过，转让不以有偿为条件。

4.4 罚则只对应淘汰类

这一条的规范对象是「目录、名录中禁止或者淘汰的」，不是「导向目录推荐的」。

所以：

• 用了导向目录之外的技术 → 不违法（除非该技术在淘汰目录里）；
• 用了淘汰目录里的技术 → 违法，罚货值一到五倍；
• 把淘汰设备卖给别人 → 也违法，同样罚货值一到五倍。

「货值金额」是计算基数，不是违法所得。 这一点对罚款数额影响很大——卖了一台旧设备赚两千块，但设备货值十万，罚款基数就是十万，罚一到五倍就是十万到五十万。

五、企业怎么用这两条

5.1 第一百六十五条：三个用法

用法一，接入市政管网的合规边界。 企业排入城镇污水集中处理设施，要符合水污染物排放标准（第三百零三条第一款）；排入不符合处理工艺要求的工业废水，罚十万到一百万（第一千一百四十条）。所以「有市政管网就能随便排」是错的。

用法二，设施停运时的应对。 政府建的污水处理厂停运，导致企业污水无处可去，企业可以：向生态环境部门反映、要求政府履行第一百六十五条义务、必要时通过举报或公益诉讼推动。企业不能因为管网停运就直排——直排仍然违法。

用法三，第三方运营的合同设计。 承接政府购买的运营服务，合同要写清进水水质责任、设施改造责任、欠费停运的责任分担。法典把出水责任压给运营单位，合同是把风险传导回去的唯一工具。

5.2 第一百六十六条：两个用法

用法一，技术选型的说明书。 新项目选工艺，对照导向目录，选成熟路线；环评报告里引用导向目录，说明技术可行。

用法二，被指「未采取有效措施」时的举证。 举证三点：采用的技术在导向目录内、按技术规范运行、有运行记录。这不能免责，但能证明尽到注意义务。

六、要件核对表

这张表要看最后一行与倒数第二行的对比： 165 与 301 都是政府义务、都没有罚则；49 有禁止性义务、有罚则。三者的强制力完全不同。

七、边界：这四条用不上的七种情形

第一种，拿第一百六十五条处罚企业。 义务主体是政府，罚不了企业。

第二种，拿第一百六十六条当合规依据。 导向目录是鼓励性的，不在目录里不违法。

第三种，把导向目录当淘汰目录用。 两者性质相反，前文已详。

第四种，主张「政府没建管网所以我直排合法」。 不合法。管网缺失不构成直排的免责事由，企业应当自行处理或者转运。

第五种，把「保障其正常运行」理解成运营单位的义务。 那是政府的义务；运营单位的义务是出水水质（303Ⅱ）。

第六种，用第一百六十六条要求地方公布本地导向目录。 条文只授权国务院生态环境主管部门。

第七种，以为「用了导向目录技术就一定达标」。 技术对、设计对、运行不到位，照样超标。

八、三句话

第一句，第一百六十五条是政府义务，企业在这条下只有「使用者」和「受影响者」两个身份。

第二句，第一百六十六条的导向目录是鼓励性的，不是合规依据；真正有强制力的是第四十九条的淘汰目录和第四百八十八条的限期淘汰名录。

第三句，四个目录两组两类：导向类看方向、无罚则；淘汰类划红线、罚货值一到五倍。 混用这两类，方向就全错了。

延伸阅读

• 排污口与逃避监管：十种方式列在一句里，哪一种最容易认定：第一百六十三条、第一百六十四条，本文的前一条。
• 三种经济手段：排污权交易、环保税、环境污染责任保险：第一百六十七条至第一百六十九条，本文的后三条。
• 三同时与验收：污染防治设施不得擅自拆除或闲置：企业自建设施的三同时义务，与政府建设公共设施的义务不同。
• 水污染防治与饮用水水源保护：排污口、地下水与三级保护区：第三百零一条至第三百零四条所在分编的实务汇总。
• 用淘汰设备：法典罚货值一倍到五倍，节能法一分不罚：第一千二百二十二条的逐项拆解，本文第四节罚则的详版。
• 清洁生产审核：哪些企业强制做、怎么做、不做罚多少：第四百八十八条与第九百六十三条的清洁生产目录体系。
• 危险废物怎么管：产生、贮存、转移三道手续和一个联单：固废处置设施的使用规则。
• 污染防治编开篇三条：管什么、十二字方针、十类污染谁防治：第二编通则入口。
• 标签：[生态环境法典｜合规｜行政处罚
• 法规：中华人民共和国生态环境法典｜中华人民共和国水污染防治法｜中华人民共和国固体废物污染环境防治法｜城镇排水与污水处理条例
• 案例：李劲诉华润置地（重庆）有限公司环境污染责任纠纷案｜北京市昌平区某环境研究所诉某流域水电开发有限公司生态破坏民事公益诉讼案｜某公司诉江西省南昌市生态环境局、南昌市人民政府行政处罚及行政复议案
• 流程：环境污染举报全流程：闻到臭味、河水变黑怎么办｜行政处罚听证全流程：要被罚一大笔，先申请听证
• 指南：行政机关不作为怎么办｜厂子排污，庄稼死了找谁赔
• 文书：行政处罚申辩书（范本）
• 证据：环境污染受损：要收集哪些证据？
• 合同：环境监测与排污许可服务合同｜土壤污染调查与修复服务合同
• 词条：行政处罚种类｜从轻、减轻与不予处罚｜行政许可
• 问答：行政处罚与执法程序｜噪声、油烟与环境污染维权
• 类案：企业排污构成污染环境罪的边界在哪？｜被污染了，怎么证明是工厂干的、能赔多少？
• 工具：行政复议期限计算器
• 分类：法典深读
• 专题：行政争议
• 赔偿：赔偿标准总览
• 罪名：污染环境罪

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以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。污染防治可行技术与导向目录的具体对应关系、政府未履行第一百六十五条义务时的责任形式，尚待配套规定与司法实践明确，具体案件请以律师正式意见为准。