清洁生产五条：定义消失、「规划」降为「方案」与三项措施

《中华人民共和国清洁生产促进法》在二〇二六年八月十五日废止。它是法典第一千二百四十二条废止清单里唯一一部「促进法」——同清单里的其他九部都是污染防治或者环境保护的骨干法律，只有它是促进型立法。废止之后，它的内容由法典第四编第二章第二节接管，从第九百六十条到第九百七十三条，十四条。十四条对旧法的四十条，压缩了一半多。压缩的方式不是简单删减，而是重写：旧法的定义条变成了鼓励条，旧法的三项「规划」全部降为「方案」，旧法的五项措施减为三项，旧法「从源头削减污染」的目标改成「从源头降低资源消耗」。 这些变化看起来是措辞调整，实际改变了清洁生产制度的重心——从「管污染」转向「管资源」。本篇处理第九百六十条至第九百六十四条，重点是前两条：定义为什么消失、「规划」降为「方案」意味着什么。后三条讲钱、讲目录、讲指南，是这套制度的执行工具。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第九百六十条：定义为什么消失了

旧法第二条：「本法所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。」

法典第九百六十条：「国家鼓励通过开展绿色设计、使用清洁的能源和原料、采用先进适用的工艺技术与设备等措施，从源头降低资源消耗，减少污染物和温室气体的产生、排放，推进清洁生产。」

两句话的句式和功能完全不同。旧法是「本法所称……是指……」的定义句式，法典是「国家鼓励通过……推进……」的鼓励句式。

定义条消失，意味着什么？

第一层，判断标准失去法定表述。 判断逻辑与传统产业绿色转型里讲的约束性标准同源。 一个技改项目是不是清洁生产项目，能不能享受清洁生产专项资金、能不能按清洁生产审核要求办理，过去可以直接对照旧法第二条的要素：是否改进设计、是否使用清洁能源原料、是否采用先进工艺设备、是否改善管理、是否综合利用。现在没有这个对照表了。

实践中判断的依据转向了下位规范：清洁生产审核办法、清洁生产评价指标体系、行业清洁生产标准。这三套东西是由发展改革部门和生态环境部门制定的，不是法律。

第二层，旧法第二条的目的表述也消失了。 「以减轻或者消除对人类健康和环境的危害」——这是清洁生产的终极目的，法典没有保留。删掉之后，清洁生产的价值指向变得模糊：是降资源消耗，还是减排放，还是两者兼有？条文里两个都写了（「降低资源消耗，减少污染物和温室气体的产生、排放」），但哪个优先，没有说。

第三层，从「削减污染」到「降低资源消耗」的位移。 这是最实质的变化。

旧法：从源头削减污染。 法典：从源头降低资源消耗。

前者管的是排放口，后者管的是投入端。两者有重合——降低资源消耗往往也减少排放——但不是一回事。一个企业可以通过末端治理削减污染，而不改变资源消耗；也可以通过降低消耗减少排放，但如果不改变工艺，单位产品的排放浓度可能不变。

这个位移与整部法典的定位一致。 第四编的主线见绿色低碳发展编的适用范围与四大方向。 法典第四编叫「绿色低碳发展」，主线是资源效率和碳排放，不是污染防治。污染防治在前三编。清洁生产放进第四编，就要服从第四编的主线——从「怎么少排污」变成「怎么少用资源、少排碳」。

第四层，措施的减少。 五项变三项。

删掉的「改善管理」是一项软措施，指的是企业内部的环境管理制度、操作规程、员工培训。删掉之后，清洁生产的技术色彩更浓——只认硬件改造，不认管理改进。

删掉的「综合利用」是废物利用，这一块现在归到循环经济章（第九百七十五条至第九百九十条）。这是章节分工的结果，不是内容的消失。

第五层，「避免」二字的删除。 旧法要求「减少或者避免」污染物的产生和排放。「避免」是一个更高的标准——不仅减少，还要尽可能不产生。法典只留「减少」。一字之差，要求降低了一档。

三、第九百六十一条：「规划」为什么降为「方案」

这是本篇第二个重点。

旧法第八条有四款，用了三个层级的「规划」：

• 国家清洁生产推行规划（国务院批准后公布）
• 行业专项清洁生产推行规划（行业主管部门制定并组织实施）
• 地方推行清洁生产的实施规划

法典第九百六十一条对应三款，名称全变了：

• 全国清洁生产推行方案
• 行业推进清洁生产的重点任务和重点项目
• 地方推进清洁生产的实施方案

「规划」和「方案」在行政法上的区别不是文字游戏。

第一，程序不同。 规划要纳入国家规划体系（法典第五十六条），要经过编制、论证、衔接、批准、公布等程序，要与国土空间规划、上级规划相衔接。方案是工作文件，程序简单得多。

第二，期限不同。 规划通常有五年周期，与国民经济和社会发展规划同步。方案可以是年度的，也可以是专项的，期限灵活。

第三，效力不同。 规划是政策依据，可以作为下位规划、专项政策的制定依据。方案是工作安排，效力限于执行层面。

第四，公开程度不同。 规划一般要向社会公布。方案可能只在一定范围内发布。

降级的实际后果是什么？ 规划与方案在规划体系里的位置，见国土空间生态修复规划。

从好处看，方案比规划灵活。清洁生产的技术更新快，五年不变的规划容易过时；年度或者专项方案可以跟着技术走。

从坏处看，方案的约束力弱。规划有法定的编制审批程序，方案的制定程序是部门内部的事。地方的实施方案如果不编、编了不落实，追责的依据比规划弱。

还有一处值得注意：行业这一层的变化最大。 旧法要求行业主管部门「制定行业专项清洁生产推行规划并组织实施」，这是一个独立的规划；法典只要求「确定本行业推进清洁生产的重点任务和重点项目，并组织落实」，没有独立的规划文件。行业层面的制度供给明显减弱。

地方这一层的变化也有讲究。 旧法说「确定本地区清洁生产的重点项目，制定推行清洁生产的实施规划」，法典说「制定推进清洁生产的实施方案」。从「规划」到「方案」，从「实施」到「推进」，两个词都往弱的方向走。

四、第九百六十二条：三层资金与一个遗漏

这一条三款，对应三层资金来源。

第一款，中央预算。 中央财政清洁生产专项资金加中央预算安排的其他清洁生产资金，投向三类：全国方案确定的重点领域、重点行业、重点工程，以及生态脆弱地区的清洁生产项目。资金使用的具体办法由财政部、发展改革部门会同有关部门制定。

这一款几乎照抄旧法第九条第一款，只有两处改动：「清洁生产促进工作」改为「清洁生产推进工作」，「国家清洁生产推行规划」改为「全国清洁生产推行方案」。从「促进」到「推进」，从「规划」到「方案」，都是跟着前面改的。

第二款，地方财政。 县级以上地方人民政府统筹地方财政资金，引导社会资金支持清洁生产重点项目。也是照抄旧法第九条第二款。

第三款，中小企业发展基金。 「在按照国家规定设立的中小企业发展基金中，应当根据需要安排适当数额用于支持中小企业实施清洁生产。」

这一款在旧法里也有，位置不同。旧法把它放在第三十二条，属「鼓励措施」一章；法典把它并入资金条款的第三款，位置更合理。

所以第九百六十二条不是遗漏，是整合。 真正需要留意的是另一件事：旧法第七条的两款没有对应的法典条文。

旧法第七条：「国务院应当制定有利于实施清洁生产的财政税收政策。国务院及其有关部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当制定有利于实施清洁生产的产业政策、技术开发和推广政策。」

法典第九百六十条至第九百六十四条没有这一条。财政税收政策、产业政策、技术政策的制定义务，没有进法典。

这一处删除的影响是：清洁生产的税收优惠政策（资源综合利用增值税优惠、环境保护专用设备投资抵免企业所得税等）失去了一个「应当制定」的法条依据。当然，这些政策在税法和财税文件里有具体规定，不依赖旧法第七条。但从制度完整性看，删掉这一条意味着清洁生产与财税政策的连接条款消失了。

五、第九百六十三条与第九百六十四条：目录与指南的分家

旧法第十一条两款，一款讲导向目录，一款讲指南，合在一条里。

法典把它拆成两条：第九百六十三条讲目录，第九百六十四条讲指南。

目录这一条有两处变化。

变化一，发布主体。 旧法：「国务院清洁生产综合协调部门会同国务院环境保护、工业、科学技术、建设、农业等有关部门」。法典：「国务院发展改革部门会同国务院生态环境、工业和信息化、科学技术、住房城乡建设、农业农村、林业草原等有关部门」。抽象表述变具体，五个部门变六个（加了林业草原），与机构改革后的部门名称对应。

变化二，新增第二款。 「县级以上地方人民政府应当指导和支持清洁生产技术、工艺、设备和产品的研究开发，以及清洁生产技术示范和推广应用。」这是旧法没有的。旧法第十条讲信息系统和技术咨询服务体系，在法典里变成了第九百七十条。第九百六十三条第二款是新加的，把地方政府的指导支持义务写进来了。

指南这一条有一处变化，但很关键。

旧法：「国务院清洁生产综合协调部门、环境保护部门和省、自治区、直辖市人民政府负责清洁生产综合协调的部门、环境保护部门会同同级有关部门，组织编制重点行业或者地区的清洁生产指南。」

法典：「省级以上人民政府发展改革、生态环境、工业和信息化部门会同有关部门，组织编制重点行业或者地区的清洁生产指南。」

编制主体从「国务院部门＋省级部门」两层，改成「省级以上」一层。 这个表述在立法技术上是合并——「省级以上」既包括国务院部门，也包括省级部门。但实际操作中，这个变化意味着省级部门可以独立编制指南，不必等国家的指南。

这个变化有实际意义。不同省份的产业结构差别很大，一个省的清洁生产指南可以根据本省的重点行业来编，不必全国一刀切。

六、五条与旧法的完整对照

把五条和旧法对应条文排在一起。

这张表说明一件事：清洁生产制度在法典里被「瘦身」了。 定义没了，规划降级了，财税政策条没了，措施减了两项。留下来的是资金、目录、指南三个执行工具。

瘦身的原因不难理解：清洁生产本来就是一个跨领域的概念，它的具体内容分散在节能、节水、节材、综合利用、污染治理各个方面。法典把「综合利用」划给循环经济章，「节能」划给能源节约章，「污染治理」划给前三编，留给清洁生产的只剩「工艺技术」这一块。范围缩小，条文自然减少。

七、要件与举证

清洁生产领域的争议，主要是专项资金申请、清洁生产审核、优惠资格认定三类。

八、边界与不适用

第一，第九百六十条不创设强制义务。 它用的是「国家鼓励」，不是「企业应当」。企业不开展清洁生产，不构成违法。强制性的清洁生产审核规定在第九百六十七条，那一条才是硬约束。

第二，第九百六十一条的方案不是许可条件。 全国清洁生产推行方案是工作文件，不能直接作为项目准入的门槛。

第三，第九百六十三条的导向目录不是强制标准。 列入鼓励类不等于享受优惠，列入淘汰类才有强制力（按产业结构调整指导目录处理）。

第四，清洁生产促进法已经废止，不能再引用。 这一点要特别注意：二〇二六年八月十五日之后写法律意见，引《清洁生产促进法》第二条、第八条，就是引废止的法律。替代条文是法典第九百六十条至第九百七十三条。

第五，旧法保留的效力问题。 清洁生产促进法在废止清单里，所以是整体废止，不是部分废止。旧法的全部四十条都不再有效，不能因为法典只吸收了十四条就认为其余二十六条继续有效。这一点与水保法、防沙治沙法完全不同——那两部法没有被废止，未被吸收的条文继续有效；清洁生产促进法被废止，未被吸收的条文就是消失了。

第六，清洁生产审核的具体办法仍由部门制定。 第九百六十六条第三款规定「清洁生产审核的具体办法，由国务院发展改革、生态环境部门会同有关部门制定」。这个办法的名称、内容、程序，全部在部门规章层面。

九、给实务的三句话

第一句，写法律意见不要再引清洁生产促进法。 它已经整体废止，四十条全部失效。替代条文是法典第九百六十条至第九百七十三条。这是本批最容易犯的错误。

第二句，「规划」降为「方案」影响的是追责路径。 地方没有编制清洁生产实施方案，追责依据比「未编制规划」弱得多。主张政府不作为，要找有明确义务表述的条文，不要停在第九百六十一条。

第三句，判断是否属于清洁生产，依据在评价指标体系，不在法典。 法典没有定义，行业清洁生产评价指标体系才是判断标准。这一点在专项资金申请和审核评估中特别重要。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百六十条至第九百六十四条、第九百六十六条至第九百六十七条，以及已废止的《中华人民共和国清洁生产促进法》第二条、第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。