循环经济四条的加法与减法：从「综合管理部门」到「发展改革部门」

循环经济在《中华人民共和国生态环境法典》第四编第二章，从第九百五十二条到第一千条，四十九条。开头的第九百五十三条至第九百五十六条分别是方针、体制、规划和产业政策，四条构成这一章的总则部分。这四条几乎逐句对应《中华人民共和国循环经济促进法》的第三条、第五条、第六条、第十二条，但对应不是照抄——有两处删得相当彻底，也有一处加得很关键。最重要的一处是体制：旧法通篇用的是「循环经济发展综合管理部门」这个抽象表述，法典直接写成「发展改革部门」。抽象变具体，看起来只是措辞，实际影响的是复议被申请人、诉讼被告、职责边界的认定。另有两处删除：规划必须包含的量化指标没了，规划应当包含循环经济内容的强制要求也没了。这两处删除让循环经济从「有指标可考核」退回到「有方向可遵循」。本篇把四条和旧法逐条对平，重点讲三件事：循环经济促进法为什么没被废止、体制表述的具体化意味着什么、两处删除的实际后果。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、先确认一个前提：循环经济促进法没有被废止

法典第一千二百四十二条的废止清单只有十部法律：环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、清洁生产促进法。

循环经济促进法不在其中。

这一点在 P83 批里已经讲过一次原理，这里再用一次：法典与保留单行法是「一般规定加具体规定」的关系，法典未吸收的条文不等于失效，须回单行法适用。第一千二百三十九条「其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定」是适用规则的落点。

这个结论在本章特别重要，但有一个说法必须纠正：不能说「法典第四编没有罚则」。 准确的结构是——第四编条文本体（第九百三十八条至第一千零五十三条）确实不含罚则，但法典法律责任编第十三节「违反绿色低碳发展管理规定」是专为第四编义务设的罚则节，从第一千二百二十条到第一千二百二十七条共八条：第一千二百二十条罚未注明产品材料成分；第一千二百二十一条罚不实施强制性清洁生产审核、审核弄虚作假、不报告审核结果；第一千二百二十二条罚生产使用淘汰名录中的设备材料产品；第一千二百二十三条罚未建立与销售量相匹配的废旧产品回收体系；第一千二百二十四条罚违反限制商品过度包装的强制性标准；第一千二百二十五条罚违反一次性塑料制品禁限规定；第一千二百二十六条罚碳排放权交易违规。最后是转介条第一千二百二十七条：「违反本法有关绿色低碳义务，本节未规定行政处罚的，依照《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国能源法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》等法律法规的规定予以处罚。」

所以引条顺序是三步，不是一步。 第一步，先查第一千二百二十条至第一千二百二十五条有没有对应罚则，有就引法典加该条；第二步，本节确实没有规定的，才依第一千二百二十七条转引循环经济促进法等四部法；第三步，实体规则部分引法典第四编。「实体看法典、罚则看旧法」这个口号是错的，它会让人跳过第十三节直接去翻旧法，漏掉法典自己已经设好的罚则——本批写作时就犯过这个错，回头核了第一千二百二十条至第一千二百二十七条才改过来。

循环经济促进法第六章「法律责任」仍然有效，但它现在是备用而不是唯一。同一原理在水土保持与防沙治沙领域的运用，见水土保持的定义、方针与主管体制。

三、第九百五十四条：一个抽象表述的具体化

旧法第五条第一款：「国务院循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理全国循环经济发展工作；国务院生态环境等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。」

法典第九百五十四条第一款：「国务院发展改革部门负责组织协调、监督管理全国的循环经济发展工作；国务院生态环境、工业和信息化、住房城乡建设等有关部门在各自职责范围内，负责有关循环经济的监督管理工作。」

两句话有两处改动。

第一处，「循环经济发展综合管理部门」变成「发展改革部门」。

「综合管理部门」是一个功能性表述，指的是承担综合协调职能的部门，具体是哪个部门，旧法没有点名。实践中大家都知道是发展改革委，但这是从机构职能配置推出来的，不是从法条直接读出来的。

法典直接写「发展改革部门」，等于把这个推定固化为法条。

这个改动的实务意义有三层。 职责划分决定复议对象，规则见行政复业务流程。

第一层，复议与诉讼的主体明确了。对循环经济管理行为不服，复议被申请人、诉讼被告是发展改革部门，不是生态环境部门。过去因为条文抽象，当事人有时会搞错对象，法院要花力气解释。

第二层，职责边界清晰了。发展改革部门是「负责组织协调、监督管理」，其他部门是「在各自职责范围内负责监督管理」。前者是综合，后者是专项。综合部门可以协调，但不能代替专项部门行使职权；专项部门不能以「综合部门没协调」为由不履职。

第三层，机构改革后的职能归属有据了。二〇一八年机构改革后，循环经济的综合管理职能仍在发展改革委，资源综合利用的部分职能划到工业和信息化部，固体废物管理在生态环境部，建筑垃圾在住房城乡建设部。法典点名这四个部门，与机构改革的实际格局一致。

第二处，配合部门从「生态环境等」扩为「生态环境、工业和信息化、住房城乡建设等」。

旧法只点了生态环境一个部门，其余用「等」概括。法典点了三个。「工业和信息化」对应工业固废综合利用、再生资源回收，「住房城乡建设」对应建筑垃圾、生活垃圾、城市环卫。这两个领域恰恰是循环经济的主战场，旧法没有点名是一个缺陷，法典补上了。

第二款是同样的结构，地方层面。 注意地方只到「县级以上地方人民政府」，没有说乡镇。乡镇的循环经济工作由县级部门覆盖。

四、第九百五十五条：三项指标为什么重要

旧法第十二条第二款：「循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。」

法典第九百五十五条第三款：「循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等。」

后半句没了。

这三个指标不是可有可无的装饰。

资源产出率，指单位资源投入产出的经济价值，是衡量资源利用效率的宏观指标。它的倒数就是资源消耗强度。

废物再利用率，指废物被再次利用的比例。

资源化率，指废物被作为原料利用或者再生利用的比例。

三个指标构成一套完整的循环经济衡量体系：投入端看产出效率，中间看再利用，末端看资源化。

为什么删掉它们后果较重？

因为规划如果没有量化指标，就无法考核。循环经济发展规划是五年规划体系里的专项规划，它的落地方式是分解到年度、分解到地方、纳入考核。没有指标，分解什么？考核什么？

当然，实践中发展改革委仍然在算这些指标，统计口径在《循环经济促进法》配套的统计制度里有。第九百五十八条还专门规定「国家建立健全循环经济统计制度，加强资源消耗、综合利用、废弃物产生等的统计管理，并将主要统计指标定期向社会公布」。所以数据是有的，只是规划不必强制包含这些指标。

这个删法反映了一个立法取向：从「指标约束」转向「目标引导」。 类似的取向在第九百五十六条也能看到。

五、第九百五十六条：整款删除的连锁反应

旧法第六条：「国家制定产业政策，应当符合发展循环经济的要求。县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当包括发展循环经济的内容。」

法典第九百五十六条第一款只保留了第一句。

第二款整款删除。

这一款的删除带来的连锁反应比表面上大。它原本是一个「横向嵌入」条款：循环经济不只在自己的专项规划里出现，还要嵌进国民经济和社会发展规划、年度计划、环境保护规划、科学技术规划。这是「把循环经济纳入主流决策」的制度安排。

删掉之后，循环经济的规划载体只剩下第九百五十五条的专项规划。专项规划的影响力远小于总体规划：总体规划管全局，专项规划管一条线。循环经济从「嵌入所有规划」变成「自己一个专项规划」，地位下降了。

当然，实践中「十四五」「十五五」规划纲要里都有循环经济的章节，这是政策安排，不是法条强制。法典不再强制要求，意味着如果某一级政府的总体规划不写循环经济，也不构成违法。

第二款是新增的。 「国家支持在技术可行、经济合理和有利于保护生态环境的前提下，推广资源循环型生产模式，促进资源循环利用产业集约化、规模化发展。」

这一句的旧法对应条文在别处（旧法第三章、第四章讲减量化、再利用、资源化的具体制度），法典把它提到总则位置，作为一个原则性支持条款。三个前提值得注意：技术可行、经济合理、有利于保护生态环境。三个前提是「支持」的边界——一个资源循环利用项目如果技术上不可行、经济上不划算、或者本身污染环境，不在支持范围内。

六、第九百五十三条：三原则进方针

旧法第三条：「发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。」

法典第九百五十三条：「发展循环经济应当坚持减量化、再利用、资源化，遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。」

两处差异。

加法：「减量化、再利用、资源化」写进方针。 这三项是循环经济的核心内容，旧法第二条用四款专门定义了它们，但第三条的方针条文里没有提。法典把内容和方针合并到一句里，表述更紧凑，也更有指引性。

减法：「是国家经济社会发展的一项重大战略」被删。 这个定位表述在旧法里是开篇第一句，法典没有保留。这个删除与前面两处删除是同一个方向：从「战略定位」转向「具体规则」，从「宣示」转向「操作」。

三原则的排序也有讲究：减量化在前，再利用在中，资源化在后。这个顺序反映的是优先级——首先要在源头减少资源消耗和废物产生（减量化），其次要让废物继续作为产品使用（再利用），最后才是把废物作为原料利用（资源化）。 三者的资源效率依次递减。

这个优先级在实务中经常被忽略。一个企业把废料打成原料再用，自认为做了循环经济，其实它做的是第三档（资源化），前两档（减少产生、重复使用）都没做。判断一个项目是不是真正的循环经济，先看它有没有做减量化。

七、四条的体系位置与实务用法

把四条连起来：第九百五十三条定方针和原则，第九百五十四条定谁管，第九百五十五条定怎么规划，第九百五十六条定产业政策怎么配合。

这是一个标准的「总则四件套」结构：原则、主体、工具、配套。

实务中这四条怎么用？

用法一，确定管辖。 循环经济领域的行政争议，先看是哪一类：资源综合利用认定、再生资源回收管理、限制一次性用品、强制回收目录，各自的主管部门不同。第九百五十四条给了基本框架：发展改革部门综合，生态环境、工信、住建专项。

用法二，判断规划效力。 一份循环经济发展规划，能不能作为项目审批的依据？严格说不能。规划是行政内部文件和政策指引，不是行政许可的条件。除非规划的内容被写进了具体的准入条件、用地条件或者环评要求。

用法三，主张政策支持。 企业主张自己属于循环经济项目，要求享受税收优惠（资源综合利用增值税优惠、企业所得税优惠），依据是财税部门的优惠目录，不是法典。但第九百五十六条的「国家支持」可以作为政策背景。

八、要件与举证

循环经济领域的争议，主要是资源综合利用认定、优惠资格、行政处罚三类。

九、边界与不适用

第一，第九百五十四条不能作为处罚依据。 它是职责划分条款，不是义务条款。企业不能因为「发展改革部门没有监督管理」被处罚。

第二，第九百五十五条的规划不是许可条件。 规划是政策工具，不能直接作为项目准入的门槛。要有具体依据，得落到产业政策目录、能耗标准、环评要求上。

第三，第九百五十六条的「支持」不是补贴承诺。 国家支持推广资源循环型生产模式，不等于对特定企业有补贴义务。补贴依据在财政税收政策里。

第四，第九百五十三条的三原则不产生独立的法律责任。 企业没有做到减量化，不构成违法，除非违反了具体的能耗标准、排放标准或者强制回收规定。

第五，循环经济的罚则要先查法典第一千二百二十条至第一千二百二十七条。 这八条是第四编义务的罚则节，已设罚则的直接引法典，本节未规定的才依第一千二百二十七条转引循环经济促进法等四部法。只引第四编条文而不引任何罚则，是适用法律错误；反过来跳过第十三节直接引旧法，是漏引。

第六，本章不覆盖清洁生产。 清洁生产在第九百五十九条以下，属第二章第二节，与循环经济是并列关系。两者的区别是：清洁生产关注生产过程，循环经济关注资源流向。

十、给实务的三句话

第一句，处罚先查第一千二百二十条至第一千二百二十七条。 这八条是专为第四编义务设的罚则节，第一千二百二十二条管淘汰名录、第一千二百二十三条管废旧产品回收体系、第一千二百二十四条管过度包装、第一千二百二十五条管一次性塑料，都有明确罚款幅度；本节没有规定的，才依第一千二百二十七条转引循环经济促进法第六章。

第二句，确定被告先看是综合事项还是专项事项。 综合协调事项找发展改革部门，资源综合利用找工信部门，固废与回收找生态环境部门，建筑垃圾找住建部门。第九百五十四条把这条线画清楚了。

第三句，规划不能当准入条件用。 循环经济发展规划是政策文件，不是许可依据。要卡项目，得找到具体的目录、标准或者批复。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百五十三条至第九百五十六条、《中华人民共和国循环经济促进法》第二条、第三条、第五条、第六条、第十二条撰写，条文以现行有效文本为准。文章观点供参考，具体案件请结合事实与证据判断，不构成正式法律意见。