生态保护补偿六条：三条腿、六种方式，和一份不能挪用的钱

生态保护补偿，写在第一编第六章，第一百一十一条到第一百一十六条，六条。这一章在法典里位置很特殊：前面五章讲的都是「不许做什么」，这一章讲的是「做了有回报」。

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六条的结构是三条腿加一个底座。

三条腿：财政纵向补偿（第一百一十三条）、地区间横向补偿（第一百一十四条）、市场机制补偿（第一百一十五条）。这三条对应第一百一十一条第一款的三分法。

六种方式：资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务（第一百一十一条第二款）。

一个底座：监测支撑体系、统计体系、标准体系（第一百一十六条）。没有这三个体系，补偿算不清、说不明、发不准。

这一节对企业有实际意义。 前面几十条大多是义务和禁止，企业读起来只有压力；这一章给了路径——生态产品怎么卖、补偿基金怎么参与、EOD 项目怎么落地，法律依据都在这里。

先看这几个要点

• 第一百一十一条是总纲：三种机制、十六字方针、六种方式。
• 十六字方针：政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续。
• 六种方式里，两项是给钱（资金补偿、购买生态产品和服务），四项是给机会（对口协作、产业转移、人才培训、共建园区）。
• 第一百一十三条第二款列了七类补偿要素：森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地，加其他重要生态环境要素。
• 第一百一十三条第三款是差异化补偿：按外溢性、重要性、敏感性、脆弱性分档，加大对红线覆盖比例较高地区的支持。
• 第一百一十三条第四款是专款专用：确保用于生态保护补偿，不能挪用。
• 第一百一十四条第二款给横向补偿加了激励：跨省的重点区域，中央和省财政可以给引导支持。
• 第一百一十五条是企业入口：购买生态产品和服务、建立市场化运作的补偿基金。

一、第一百一十一条：三种机制、十六字方针、六种方式

两款。第一款讲机制，第二款讲方式。

第一款的骨架是三种机制加十六字方针。

三种机制：

财政纵向补偿——上级财政给下级，中央给地方。这是主渠道，规模最大。 地区间横向补偿——受益地区给保护地区。这是补充渠道，靠协商。 市场机制补偿——通过市场交易实现。这是发展方向。

十六字方针：政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续。

「政府主导」放在第一位，说明现阶段补偿主要靠财政。 这与我国生态保护补偿的实践一致——中央财政的转移支付占了绝大部分，横向补偿和市场补偿是补充。

「可持续」放在最后，是对前面三个的约束。 补偿不能是一次性的、运动式的，要能长期维持。这个要求在实践中最难做到——很多补偿项目靠专项资金启动，资金一停，保护就停。

补偿对象是三类：地区、单位、个人。

「按照规定或者约定」五个字是补偿的触发条件。 不是所有保护行为都能拿补偿，要有依据：

• 按照规定——法定的补偿制度，比如公益林补偿、草原生态保护补助奖励、耕地轮作休耕补助。
• 按照约定——合同、协议，比如横向补偿协议、生态管护合同、碳汇交易合同。

这五个字是实务中的关键。 有人主张自己保护了环境应当获得补偿，但既没有规定依据也没有约定依据，主张不成立。补偿是制度性安排，不是对善行的奖励。

第二款，六种方式。 这六种方式里，两项和四项性质不同：

资金补偿、购买生态产品和服务——直接给钱或者给市场。

对口协作、产业转移、共建园区、人才培训——给发展机会。

「产业转移」和「共建园区」这两种方式，是这一条最值得注意的地方。

它们意味着补偿不一定是「我给你钱」，也可以是「我帮你发展」。一个上游地区为了保护水源限制工业，下游地区不是简单给钱，而是把一些无污染的产业转移过去，或者共同建一个园区、税收分成。这种补偿方式比给钱更可持续，因为它给的是造血能力。

「人才培训」也是同理。 限制开发的地区，劳动力要转业，培训就是实实在在的补偿。

二、第一百一十二条：钱从哪来

一句，两个动作：构建稳定机制、拓宽渠道。

「稳定」两个字是核心。 补偿最怕的是今年有、明年没有。稳定的意思是：纳入预算、有固定来源、有增长机制。

「多种方式拓宽渠道」，实践中包括：一般公共预算安排、政府性基金（比如森林植被恢复费）、专项债、上级转移支付、社会资本、国际金融组织贷款。

主体是「县级以上人民政府」，不是只有中央。这意味着地方财政也有投入义务。

三、第一百一十三条：纵向补偿，七类要素与差异化

四款，纵向补偿的全部规则。

第一款，补偿对象的两个维度。

维度一，按要素：开展重要生态环境要素保护的地区、单位和个人。

维度二，按区域：在重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域开展保护的地区、单位和个人。

两个维度是并列的，一个按「保护什么」分，一个按「在哪里保护」分。落到具体制度上，就是「要素补偿」和「区域补偿」两套。

第二款，七类要素加其他。

中央财政按七类分类补偿：森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地。加「法律、行政法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素」。

这七类对应着七个补偿项目：公益林补偿、草原生态保护补助奖励、湿地生态效益补偿、沙化土地封禁保护补助、海洋生态保护修复、水流生态保护补偿、耕地轮作休耕与耕地保护补偿。

地方可以在中央分类补偿的基础上加码。 「按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则」——这一句是财政纪律：地方加码要有财力支撑，不能空口许诺。

第三款，重点生态功能区转移支付，加差异化补偿。

这一款有三个技术点：

第一，转移支付规模「结合财力状况逐步增加」。 「逐步增加」是承诺，但没有量化指标。

第二，差异化补偿的四个维度：生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性、脆弱性。

这四个维度决定了钱怎么分。 外溢性高的（比如上游水源涵养，惠及下游几千万人）多给；重要性高的（比如国家公园、世界遗产）多给；敏感脆弱的高（比如荒漠化地区、石漠化地区）多给。

第三，「加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度」。 这一句很具体——红线覆盖率越高，补偿越多。这是对「为了保护而放弃发展」的直接回应。

这一句在实务中的意义：一个县如果 50% 的面积划进了生态保护红线，它的补偿就应当明显高于红线覆盖率 10% 的县。 这个规则给了地方一个可主张的依据。

第四款，专款专用。 「确保其用于生态保护补偿」。

这一句针对的是挪用。 补偿资金下到地方，被挪去修路、发工资、还债，这种事发生过。法典写明专款专用，审计、财政监督可以据此追责。

四、第一百一十四条：横向补偿，协商为主

两款，横向补偿的规则与激励。

第一款，三种推动方式：鼓励、指导、推动；加一个组织协调。

主体是「受益地区与保护地区人民政府」。 受益地区是下游、是输入地、是享受生态服务的一方；保护地区是上游、是输出地、是提供生态服务的一方。

方式是「协商等方式」。 协商是主渠道。这意味着横向补偿本质上是地方政府之间的协议，不是法定强制。

「上级人民政府可以组织、协调」——注意是「可以」，不是「应当」。 上级可以牵头，但不强制。这留下了一个空档：受益地区不认账、协商不成怎么办？ 条文没有答案。

这个空档在实践中的表现： 一条跨界河流，上游为了保护水质限制了工业，下游不承认自己受益、不愿补偿。协商几轮无果，事情就搁置。可用的路径是往上找共同的上级政府，或者通过生态保护补偿条例规定的程序推动。

第二款，两级激励。

激励一，跨省或跨市重点区域的横向补偿，中央财政和省级财政可以给引导支持。 注意是「引导支持」，通常是配套资金——上游下游各出一点，中央再补一点。

激励二，成效显著的，在规划、资金、项目安排上给适当支持。 这是「奖优」，不是「补缺」。

实践中的典型案例：新安江流域（安徽黄山与浙江杭州）、九洲江（广西玉林与广东湛江）、汀江（福建与广东）、赤水河（云贵川）、滁河（江苏与安徽）。这些流域的横向补偿协议，基本都是「上游水质达标，下游按约付费」的结构。

这类协议的结构值得说清：核心是一个对赌条款——上游保证跨界断面水质达到某类标准，下游按年度支付补偿资金；水质不达标，上游赔偿或者少收。这个结构把「保护」和「付费」直接挂钩，比单纯的财政转移支付更有激励效果。

五、第一百一十五条：市场机制，企业和个人的入口

三款，市场化补偿的三层。

第一款，方向宣告：发挥市场机制作用，推进市场化发展。

第二款，购买生态产品和服务。 主体包括企业、公益组织、地方政府。

这一款是 EOD 模式和生态产品经营的直接依据。

什么叫「购买生态产品和服务」？ 举几个具体形态：

碳汇购买——企业购买林业碳汇、海洋碳汇，用于抵消自身排放或者履行社会责任。 水权交易——下游企业购买上游的节水指标或者水权。 生态产品认证与溢价——区域公共品牌（比如某地的有机茶、生态米），消费者为生态属性付费。 生态旅游——购买的是景观和体验服务。 EOD 模式——生态环境导向的开发，把生态治理和产业开发打包，用产业收益反哺治理投入。

EOD 模式的法律定位，一直是个问题。 它靠政策文件推动（2020 年《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》等），缺乏上位法依据。第一百一十五条第二款给了它一个落脚点——「按照市场规则，通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿」。 虽然还是原则性表述，但至少有了法律依据。

第三款，生态保护补偿基金。

「鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金，依法有序参与生态保护补偿。」

这一款给社会资本开了一个口子。 基金可以投资什么？生态修复项目、生态产业、碳汇项目、绿色基础设施。怎么退出？靠项目收益、碳汇交易、政府购买服务。

「依法有序」四个字是约束。 基金运作要合规——不能搞非法集资，不能名股实债，不能变相为地方政府融资。这一句防的是打着「生态补偿基金」旗号的违规融资。

六、第一百一十六条：三个支撑体系

一句，三个体系：监测支撑、统计、标准。

这三个体系解决的是「算得清」的问题。

监测支撑体系——补偿要有依据，依据是监测数据。上游水质改善了多少、森林覆盖率提高了多少、碳汇增加了多少，都要有监测数据支撑。没有监测，补偿就是拍脑袋。

统计体系——补偿资金从哪来、到哪去、给了谁、起了什么作用，要有统计。这是财政绩效评价的基础。

标准体系——补多少算合理？一亩公益林补多少、一吨碳汇值多少、一个断面的水质达标值多少，要有标准。没有标准，横向补偿谈不下来。

三个体系是补偿制度的技术底座。 法典把它们写进来，说明立法者清楚：补偿不是发钱，是一套需要测量、核算、定价的技术系统。

七、要件核对表

六条摊成一张表，按「谁补、补给谁、凭什么、补多少」对齐。

这张表最右一列是核心。 补偿的实质是「凭什么给、给多少」。「按照规定或者约定」这五个字，是所有补偿主张的前提。

八、边界：这一节用不上的四种情形

第一种，把生态保护补偿当成损害赔偿。 两者方向相反：补偿是对合法行为造成的损失或者额外的保护投入给回报；赔偿是对违法行为造成的损害追责。 一个林权权利人因为划入生态保护红线而不能采伐，拿的是补偿；一个企业违法排污造成损害，付的是赔偿。混了这两个概念，请求的对象、依据、程序全错。

第二种，没有「规定或者约定」就主张补偿。 第一百一十一条第一款限定得很清楚。个人或者企业主张补偿，要指明依据：是公益林补偿的规定，是草原补奖政策，还是一份生态管护合同。指不出来，主张不成立。

第三种，认为横向补偿是法定义务。 第一百一十四条用的是「鼓励、指导、推动」「可以组织、协调」，不是「应当」。受益地区不签协议，不构成违法。 这属于政策推动范畴，不是可诉的法律义务。

第四种，把补偿基金当成融资工具。 第一百一十五条第三款有「依法有序」四个字。以生态补偿基金名义搞非法集资、名股实债、变相举债，是违法的。「生态」两个字不是融资豁免牌。

九、三句话

第一句，补偿有三条腿：财政纵向是主渠道，地区横向是补充，市场机制是方向。 十六条方针里「政府主导」排第一，说明现阶段钱主要还是财政出。

第二句，六种方式里，给钱两项、给机会四项。 产业转移、共建园区、人才培训，对限制开发地区比资金更重要。

第三句，「按照规定或者约定」是补偿的入口。 没有规定、没有约定，保护行为拿不到补偿——这是制度性安排，不是对善行的奖励。

延伸阅读

• 生态保护红线与生态保护补偿：红线内不能干什么、保护者能拿到什么：红线与补偿的衔接，与第一百一十三条第三款的「红线覆盖比例」直接对应。
• 生态保护与修复十五条：七带十二水，和一条没有名称的方案义务：第三十九条生态产品价值实现机制，是本章的上游条款。
• 规划与分区管控十二条：三区三线、三线一单，和一句能罚五百万的禁止：重点生态功能区的空间划定。
• 法典开篇十五条：六项原则、一条域外条款、一个法定节日：第五条基本国策与本章的关系。
• 自然保护地核心保护区和一般控制区怎么分：进区活动的边界：第一百一十三条第一款「自然保护地」的范围界定。
• 生态环境损害赔偿怎么办：补偿与赔偿的分界，两条线不要混。
• 绿色低碳罚则八条：七条自带罚格，一条指向四部法：碳汇交易的罚则背景。
• 标签：[生态环境法典｜生态修复｜生态保护红线｜自然保护地
• 法规：中华人民共和国生态环境法典｜生态保护补偿条例｜中华人民共和国森林法｜中华人民共和国草原法｜中华人民共和国湿地保护法
• 案例：北京市昌平区某环境研究所诉某流域水电开发有限公司生态破坏民事公益诉讼案｜异地补植与恢复原状的生态内涵｜浙江省遂昌县人民检察院诉叶继成生态破坏民事公益诉讼案
• 流程：环境污染举报流程｜行政复议流程
• 指南：行政机关不作为怎么办｜行政处罚应对指南
• 文书：行政复议申请书范本
• 证据：环境污染侵权证据指引
• 合同：草原与湿地生态管护服务合同｜矿山生态修复与地质环境治理合同｜环境污染责任保险与生态修复赔付服务合同
• 词条：环境污染责任｜代履行｜行政许可
• 问答：行政处罚常见问题
• 类案：环境污染侵权类案检索
• 工具：国家赔偿计算器
• 分类：法典深读
• 专题：行政争议
• 赔偿：赔偿标准总览
• 罪名：滥伐林木罪｜非法占用农用地罪

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以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。生态保护补偿的具体范围、标准与资金安排，以《生态保护补偿条例》和国务院有关部门、地方政府的实施细则为准，具体事项请以律师正式意见为准。