国家公园经营性服务与流域协调机制：三法共有的三项职权去哪了

国家公园经营性服务这个题目，在《国家公园法》2026 年 1 月 1 日施行之后本该尘埃落定，但法典第八百六十九条只抄了一半，把最关键的两句话留下了。结果是：能不能做生意、通过什么方式选经营者，法律有答案；具体怎么做、原有居民有没有优先权，法律没答案。与此同时，第八百七十一条把三部流域法的协调机制统一成一个表述，删掉了三项职权，这一删的分量比很多人想的要重——它直接关系到协调机制作出的决定有没有法律约束力。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第八百六十八条：从国家公园扩到自然保护区

这一条与《国家公园法》第三十一条几乎逐字相同，唯一的差别在主语。

《国家公园法》第三十一条写的是“对国家公园内自然生态过程、保护对象生息繁衍具有明显季节性变化规律的区域”。法典第八百六十八条写的是“对国家公园、自然保护区内……”。多了“自然保护区”四个字。

这四个字是实质扩大。自然保护区的季节性特征比国家公园更普遍：候鸟迁徙的停歇地、鱼类的产卵场与洄游通道、某些两栖动物的繁殖期水域、草原保护区的春季返青期。这些区域在特定时段需要更严格的管控，在其他时段可以适度开放。

三个前提条件必须逐一核对。

第一个是“有明显季节性变化规律”。这是事实判断，靠监测数据与科学文献支撑。没有数据，行政机关主张某区域“季节性明显”，很难站住。

第二个是“经科学论证”。这是程序要件。论证由谁组织、什么形式、要不要专家意见，法典没写。实践中通常由管理机构组织，形成论证报告，报主管部门备案或者批准。

第三个是“在不损害生态功能的前提下”。这是结果要件，也是最难证明的一个。差别管控措施通常表现为“旺季限制进入人数、关闭某些线路、禁止某些时段活动”，这些措施本身是为了减少干扰，一般不构成损害。真正的风险在于管控措施的“松”的那一端：淡季放开以后，活动强度可能超过生态承载力。

三个条件之间是并列关系，任一不满足，差别管控措施就失去合法性基础。这一点在行政复议里很有用：当事人被处罚，主张该区域不该实行管控措施，只需要击破三个条件中的一个。

还要注意，这一条用的是“可以”，不是“应当”。也就是说，即使三个条件都满足，也不是必须实行差别管控。这给了管理机构裁量空间。

三、第八百六十九条：竞争性方式，和两处减法

这一条只有一句半，但信息密度很高。

“在国家公园区域内开展经营性服务的，可以由国家公园管理机构以竞争性方式选择服务提供者。”

三层意思。

第一层，适用范围是国家公园区域内。自然保护地里的自然保护区、自然公园，不在这一条的射程内。自然保护区内的经营服务，依据是《自然保护区条例》2026 年修订版关于一般控制区活动的规定；自然公园依据《风景名胜区条例》。

第二层，主体是国家公园管理机构。不是地方政府，不是林业草原主管部门，是管理机构。

第三层，方式是“竞争性方式”。这四个字涵盖公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商、拍卖等具体形式，但排除指定、内定、单一来源、协议出让。凡是“直接给某家公司做”的安排，都不符合这一条。

现在说减法。

《国家公园法》第四十一条完整表述是两款：第一款除了与法典相同的那句，还有后半句“具体办法由国务院国家公园主管部门会同有关部门制定”；第二款是“鼓励国家公园区域内原有居民参与前款规定的服务”。

法典第八百六十九条两处都没有。

第一处缺失的后果是操作细则缺位。什么叫竞争性方式、评审标准怎么定、服务期限多长、费用怎么收、协议怎么签、违约怎么处理——这些都要靠“具体办法”。法典不给授权，意味着要么等国公园法的那部办法继续适用（它本来就是依国家公园法制定的，仍然有效），要么各地自行其是。

第二处缺失的后果更微妙。“鼓励原有居民参与”这句话，是国家公园建设里处理社区关系的重要抓手。国家公园区域内往往有原住民，他们的生计转型是项目落地的最大难点。法律层面写“鼓励参与”，地方政府在招标时设置本地居民优先条款就有了依据；法典不写，只依国家公园法，依据仍在，但层级低了一档。

实务判断：经营性服务纠纷，第一顺位找《国家公园法》第四十一条，第二顺位找依该条制定的具体办法，第三顺位才看法典这一条。顺序不能反。

四、第八百七十条：八个字为什么没进法典

这一条是三法原则的提炼。对照原文，改动值得逐字看。

《长江保护法》第三条：“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。”

法典第八百七十条：“长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域生态环境保护及相关工作，应当坚持生态优先、绿色发展，因地制宜、分类施策，统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。”

三处变化。

第一处，“共抓大保护、不搞大开发”没有出现。这八个字是长江保护法的标志性表述，社会认知度极高。法典把它删了。

为什么删？一个合理的解释是：法典要统一适用于长江、黄河、青藏高原三类区域，而“不搞大开发”这个表述带有特定的历史背景与政策语境，写进适用于全国重要流域区域的通则条款，可能与“绿色发展”“合理利用”的表述产生张力。所以改成了更具普适性的“因地制宜、分类施策”。

第二处，新增“因地制宜、分类施策”。这八个字对应的是长江、黄河、青藏高原三类区域差异极大的现实：长江是水网密布的经济带，黄河是水资源极度短缺的能源基地，青藏高原是生态脆弱的高寒区。一套原则套三类区域，必须留出分类施策的空间。

第三处，主语从“长江流域经济社会发展”“长江保护”扩成“长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域生态环境保护及相关工作”。“及相关工作”这四个字把经济社会发展类的事务也带进来了。

这处改动的实务意义：写长江流域的案件时，“不搞大开发”仍然可以引用——依据是《长江保护法》第三条，该法未废止，继续有效。但要说明这是长江流域的专门原则，不能作为法典的一般原则适用于黄河、青藏高原。

五、第八百七十一条：三项职权、一个落实义务

这一条两款，是本节最重要的减法现场。

先看三部法的原文。

《长江保护法》第四条：“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。”

《黄河保护法》第四条第一款：“国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况。”

《青藏高原生态保护法》第四条第一款：“国家建立青藏高原生态保护协调机制，统筹指导、综合协调青藏高原生态保护工作，审议青藏高原生态保护重大政策、重大规划、重大项目，协调跨地区跨部门重大问题，督促检查相关重要工作的落实情况。”

三部法的职权结构完全一致：指导协调、审议、协调重大事项、督促检查，四项。

法典第八百七十一条第一款：“国家根据需要在长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域建立协调机制，统筹指导、综合协调……生态环境保护等工作。”

只剩下两项：统筹指导、综合协调。审议权、跨地区跨部门事项协调权、督促检查权，全部没有。

这个删减的后果要从协调机制的实际运作来看。协调机制是一个跨部门、跨省域的议事平台，它本身不是行政机关，不能直接作出行政行为。它能起作用，靠的是两样东西：一是审议权（对重大政策、规划、项目把关），二是督促检查权（对落实情况进行监督）。

法典把这两样删了，协调机制剩下的是“指导”和“协调”——都是软性动作。指导没有强制力，协调没有决定权。

第二款的变化更关键。

《长江保护法》第五条第一款：“国务院有关部门和长江流域省级人民政府负责落实国家长江流域协调机制的决策，按照职责分工负责长江保护相关工作。”

法典第八百七十一条第二款：“国务院有关部门和长江、黄河、青藏高原等重要流域、区域地方各级人民政府在各自职责范围内做好相关工作。”

“负责落实协调机制的决策”这句话没有了，换成了“在各自职责范围内做好相关工作”。前者是对协调机制决策的落实义务，后者是对自身职责的履行义务。两者不是一回事：前者要求部门执行一个外部决定，后者只要求部门做好自己的事。

这一处改动的实务后果是：协调机制作出的决定，如果某个部门不执行，找不到“未落实协调机制决策”的法律依据。只能绕到该部门自身的法定职责上去主张不作为，难度大得多。

还有一层：三部法都规定了配套的监测网络（长江法第九条、黄河法第十二条）、专家咨询委员会（长江法第十二条、黄河法第十四条）、信息共享系统（长江法第十三条、黄河法第十五条），法典一条都没有吸收。这些配套制度仍然依三部法运行，不因法典施行而失效。

六、第八百七十二条：两个规划，别搞混

这一条两款，讲的是两种完全不同的规划。

第一款，生态环境保护规划。编制主体是国务院生态环境主管部门，会同发展改革、自然资源、水行政、农业农村等部门。范围是“长江、黄河等重要流域”。

注意“等”字：青藏高原不在列举里，但因为青藏高原涉及长江、黄河源头，其生态环境保护规划会与这两个流域的规划交叉。青藏高原自身的规划依据是《青藏高原生态保护法》。

第二款，流域综合规划。编制主体是国务院水行政主管部门，会同有关部门。效力被明确写了：“长江、黄河等重要流域的流域综合规划是水资源保护、开发、利用、节约等的重要依据。”

“重要依据”这四个字是有分量的。它意味着：水资源的取水许可、水量分配、水工程项目建设，都要以流域综合规划为判断基础。规划没安排的水，原则上不能取；规划没定的工程，原则上不能建。

两款的关系要说清楚：生态环境保护规划管“保护什么、保护到什么程度”，流域综合规划管“水怎么分、工程怎么建”。两者不是上下位关系，是并行关系，冲突时按各自的法律依据处理。

与《长江保护法》第十八条对照，有一处减法值得注意。该条规定：“国务院发展改革部门会同国务院有关部门编制长江流域发展规划，科学统筹长江流域上下游、左右岸、干支流生态环境保护和绿色发展，报国务院批准后实施。”

这个“长江流域发展规划”是第三种规划，编制主体是发展改革部门，效力是报国务院批准后实施。法典第八百七十二条没有吸收它。

后果是：长江流域现在有三套规划——流域发展规划（依长江保护法）、生态环境保护规划（依法典）、流域综合规划（依水法与法典）。三套规划的编制主体分别是发展改革、生态环境、水行政三个部门，衔接机制在法典里没有写。

这是流域治理里最实际的问题：一个项目要落地，可能同时受三套规划约束，三套规划口径不一致时听谁的？法典没有答案，只能回到各自的单行法与规划管理办法。

七、要件与举证

这一节的争议集中在三类：经营性服务的选定是否合法、差别管控措施是否合法、规划能否作为行政行为依据。要件与举证分配如下。

八、边界与不适用

第一，第八百六十八条不是许可条款。它授权的是“实行差别管控措施”，即对进入与活动作出时段性限制，不是授权开展某种活动。当事人不能用它来论证自己有权进入核心保护区。

第二，第八百六十九条不适用于自然保护区和自然公园。自然保护区内的经营服务，依据《自然保护区条例》2026 年修订版；自然公园内的，依据《风景名胜区条例》。用这一条去管自然保护区里的民宿，是适用法律错误。

第三，第八百七十条是原则条款，不能单独作为裁判依据。它没有设定权利义务，也没有罚则。写意见时可以作为论证的价值基础，但不能作为请求权基础。

第四，第八百七十一条不是行政行为。协调机制不是行政机关，它的“指导”“协调”不产生行政法上的效果。对协调机制的决定不服，不能直接起诉协调机制，只能起诉具体执行或者不执行该决定的行政机关。

第五，第八百七十二条不能直接用来否定一个项目。规划是行政行为的依据之一，不是行政行为的替代。项目违法与否，要看具体许可与禁止性规定；规划冲突只是论证的一环。

还有一处要提醒：第八百七十一条的“根据需要在……建立协调机制”，“根据需要”四个字意味着协调机制不是必须建立的。目前长江、黄河、青藏高原三个协调机制都已建立（依据三部法），但法典本身不强制。某个流域没有建立协调机制，不构成违法。

九、给实务的三句话

第一句：经营性服务看“竞争性方式”四个字，凡是没走公开竞争程序的，先质疑程序，再质疑实体。

第二句：差别管控看三个前提，最容易被击破的是“经科学论证”——很多地方拿不出论证报告。

第三句：涉及协调机制的案子，别指望协调决定本身有强制力，要落到具体部门的法定职责上。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第八百六十八条至第八百七十二条及相关法律法规撰写，条文以现行有效文本为准。文中观点为作者个人分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合事实与证据另行判断。