水资源承载能力、规划论证与再生水：从以水定需到节水三同时

规划水资源论证这项制度，在《水法》里只有一句“进行科学论证”，到法典第七百八十八条才被写成独立制度，并且把适用范围从“规划编制”扩到了“建设项目”。这一节七条（第七百八十七至七百九十三条）是水资源开发利用环节的规范群，逻辑上从原则（787）到规划约束（788）到水源开源（789、790）到用水顺序（791）到总量与定额（792）到节水措施（793），一条线走下来。七条里加法多、减法也不少，减法都减在操作条款上，这一点办案时必须看清。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百八十七条：三个句子，三种来源

这一条三款，款款来源不同，改动幅度也不同。

第一款来自《水法》第二十条，动了两处。

《水法》第二十条原文：“开发、利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。”

法典第七百八十七条第一款：“开发、利用水资源，应当坚持节约保护优先，兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸、干支流和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。”

第一处改动是加了“坚持节约保护优先”七个字，放在“兴利与除害相结合”前面。这不是修辞顺序的调整。兴利除害是我国水利工作的传统方针，它的重心在“用”——把水用起来、把水害防住。节约保护优先的意思是：在用水与护水之间，护在前面。当二者冲突时，护水优先。

这个顺位在个案中的意义可以这样理解：一个引水工程如果能把水引过来产生经济效益，但会导致下游河道生态功能受损，按《水法》第二十条的逻辑，兴利与除害相结合、充分考虑上下游利益后可以上马；按法典的逻辑，节约保护优先是前提，生态功能受损这一项不能被经济效益抵消。当然条文本身没有这么绝对，但这种价值排序的差别，在论证工程是否“经过科学论证”时是可以用的。

第二处改动是加了“干支流”三个字。《水法》只写上下游、左右岸，法典补了干支流。这个补充对着一个很实在的问题：干流来水减少，很多时候不是干流本身取水取多了，而是支流被大量引水、截流、建库。只讲上下游关系，支流的问题套不进去；补了干支流，支流取水对干流的影响就进入了本条的考量范围。

第二款是全新的。

“国家根据水资源承载能力对水资源实行差别化管控，强化水资源节约保护，合理控制水资源开发利用规模。”

《水法》里没有“水资源承载能力”这个概念，更没有“差别化管控”这项制度。这一款把“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的政策表述转化成了法律规范，虽然条文本身没有写出“四定”，但“根据水资源承载能力”“合理控制开发利用规模”就是四定的内核。

差别化管控在实务中表现为三种形态：一是区域差别，水资源承载能力低的地区，新增取水许可的门槛高、审批严，甚至暂停审批；二是行业差别，高耗水行业在缺水地区受限，低耗水高附加值行业优先；三是时段差别，枯水期与丰水期的取水许可条件不同。

这三种形态目前都靠政策文件和地方规定落实，法典这一款给了上位法依据。如果某个地方在水资源严重超载的区域仍然大量批准新增取水，可以据此质疑其违背了“根据水资源承载能力实行差别化管控”的要求。不过要注意，这一款是国家的制度性义务，不是直接对取水人设定的义务，个人或企业不能据此直接主张某个许可无效，只能在对许可的复议或诉讼中作为审查理由之一。

第三款几乎照抄《水法》第二十三条第一款。

《水法》第二十三条第一款：“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。”

法典第七百八十七条第三款一字未改，只把“地方各级人民政府”改为“地方人民政府”。这是纯粹的吸收，没有实质变化。这一款里的“节流优先”与第一款的“节约保护优先”、第七百七十九条的“节水优先方针”构成同一个价值取向的三次表达。

三、第七百八十八条：规划改了名，还删了一句要紧的

这一条的对照最能说明规划体系改革对法律条文的影响。

《水法》第二十三条第二款：“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证；在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。”

法典第七百八十八条：“国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划的编制以及重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。国家建立健全涉及水资源开发利用的建设项目和有关规划水资源论证制度。”

三处改动。

第一处，“城市总体规划”改成“国土空间总体规划”。 这一改动不是换名称。城市总体规划管的是城市建成区及规划区，国土空间总体规划管的是全域全类型国土空间，包括农业空间、生态空间、城镇空间。审查对象从“城市这一块”扩到了“全域”。一个县编制国土空间总体规划，如果水资源条件与规划布局不匹配，整个县域的规划都要受这一条约束，不只是县城。

第二处，“在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制”这一整句被删掉了。 这一句是本节分量最重的减法。

为什么重要？因为它是“以水定城、以水定产”最直接的规范表达，而且是一个可以直接援引的限制性规定。过去在没有专门立法的情况下，很多地方限制高耗水项目、否决高耗水项目落地，依据就是这一句。法典没有吸收它。

删掉之后，这类限制的依据在哪里？两条路：一条是回到《水法》第二十三条第二款，它仍然有效；另一条是走法典第七百八十七条第二款的“差别化管控”——根据水资源承载能力合理控制开发利用规模。相比之下，第七百八十七条第二款是制度性授权，弹性更大但确定性更低；《水法》第二十三条第二款是具体的行为规范，可以直接援引但位阶较低。

办案时的选择：如果要否定一个具体的高耗水项目落地，用《水法》第二十三条第二款更硬；如果要论证某个区域的整体产业政策不符合水资源约束，用法典第七百八十七条第二款更合适。

第三处，新增了规划水资源论证制度。 “国家建立健全涉及水资源开发利用的建设项目和有关规划水资源论证制度。”

这一句把两件事写成了制度：一是建设项目水资源论证，二是规划水资源论证。前者在《取水许可和水资源费征收管理条例》里已有规定（建设项目需要取水的，应当进行水资源论证），后者长期只有政策依据、没有法律依据。法典把两者并列，规划水资源论证第一次有了法律位阶。

规划水资源论证的对象是“涉及水资源开发利用的有关规划”，典型如流域规划、区域供水规划、灌溉发展规划、工业园区规划。论证的内容是规划实施后对水资源的影响、水资源条件对规划的支撑能力。如果一份规划没有做水资源论证就批准实施，程序上就有瑕疵。

这里要注意区分三个概念：规划水资源论证、规划环境影响评价、建设项目水资源论证。三者对象不同、依据不同、审查主体不同，实务中常被混为一谈。规划环评依据《环境影响评价法》，审查主体是生态环境部门；规划水资源论证的审查主体是水行政主管部门；建设项目水资源论证是取水许可的前置。同一个规划可能需要同时做环评和水资源论证，缺一不可。

四、第七百八十九条：五类非常规水入配置

《水法》里没有这一条。最接近的是第五十二条：“城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率；加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。”这一条讲的是“鼓励”，对象只有再生水一种。

法典第七百八十九条把这件事提升到了资源配置层面，并且列了五类水：再生水、集蓄雨水、海水及海水淡化水、矿井（坑）水、微咸水。

“纳入水资源统一配置”这六个字是关键。 过去非常规水在管理上是“编外”的——用多少不算在用水总量里，也不占用水指标。这种安排有它的道理，是为了鼓励使用；但它带来的副作用是，很多地方一边喊缺水、一边把再生水白排掉，因为用再生水不省钱也不省指标。纳入统一配置之后，非常规水成了水资源供给的正式组成部分，在水量平衡、水资源论证、规划编制中都必须计入。

这一条设了两项政府义务：一是“统筹规划、建设污水资源化利用基础设施”，二是“统筹规划、建设非常规水开发利用设施”。两项都是基础设施建设义务，义务主体是县级以上地方人民政府。

对企业的意义在另一个方向。如果一个工业项目位于缺水地区，它在办理取水许可时，主管部门可以要求它使用再生水作为部分水源；如果它拒绝使用已经建成的再生水，只申请新鲜水，审批上会遇到障碍。这一点的法律依据是第七百八十九条加第七百八十七条第二款的差别化管控，而不是直接依据——条文本身没有写“企业应当使用再生水”。真正写“应当”的是第七百九十三条末句，但那一句限定在城市绿化、道路清扫等市政用途。

五、第七百九十条：调水工程多了三项要求

《水法》第二十二条：“跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏。”

法典第七百九十条：“县级以上人民政府组织实施调水工程，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出区和调入区的用水安全和生态安全，加强对调入区的节水管理，优化水资源配置，提高水资源承载能力，防止对生态环境造成破坏。”

这一条把“跨流域调水”改成了“调水工程”，范围更宽——不跨流域的区域内调水也受约束。另外加了四项内容：

一是义务主体明确了。 “县级以上人民政府组织实施调水工程”，主体是政府，不是企业。这一点在诉讼中有意义：调水工程造成的生态损害，责任主体是组织实施该工程的政府或者其授权的建设单位，不能只追施工单位。

二是“用水需要”改成“用水安全和生态安全”。 需要是需求，安全是底线。调出区如果因为调水导致本地供水不足或者生态退化，这不是“需要没有得到兼顾”，而是“安全被破坏”，性质不同。

三是“加强对调入区的节水管理”。 这是新增的，且指向一个常见的批评：调水工程容易让调入区产生“水来了就可以多用”的预期，节水动力下降。法典把调入区节水管理写成调水工程的法定要求，意味着一个调水工程如果在调入区没有配套的节水措施，其合法性是可以被质疑的。

四是“提高水资源承载能力”。 这一项比较微妙。调水的目的是缓解调入区的水资源压力，但提高承载能力不等于无限制扩大用水。如果调入区在调水后大规模扩张高耗水产业，用水量反而超过调水前，这就与本条的要求相反。

关于调水工程的争议，实务中常见两类：一类是调出区的生态损害索赔，另一类是调入区的水价与水量争议。前者可以援引本条加《民法典》第一千二百三十四条，后者更多是合同与行政争议，与本节关系不大。

六、第七百九十一条：从“兼顾”到“保障”，生态调度入法

这一条三款，是本节分量最重的一条。

第一款是新增的。 “开发、利用水资源，应当维护水体的生态功能，防止对水生态造成破坏。”《水法》没有这一句。它是把生态保护作为开发利用的前置约束写进了总则性条款。这一款的用语是“维护”和“防止”，指向的是结果。

第二款对照《水法》第二十一条第一款，改动很大。

《水法》第二十一条第一款：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”

法典第七百九十一条第二款：“开发、利用水资源，应当优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水、粮食安全用水，并统筹农业、工业、生态修复用水以及航运等需要。”

三处实质变化：

第一，“首先满足”改成“优先满足”。这两个词在法律上差别不大，都表达顺位在先，改动主要是用语统一。

第二，“保障基本生态用水、粮食安全用水”从“兼顾”里拿出来，单独成为保障对象。这是最实质的变化。兼顾意味着有余力就顾及，没有余力可以少顾；保障意味着不得低于某个底线。基本生态用水和粮食安全用水从“可压缩项”变成了“不可压缩项”。

这个变化对农业用水和生态用水的争议影响很大。过去农业用水与生态用水争水，双方都在“兼顾”序列里，谁的理由硬谁赢；现在粮食安全用水和基本生态用水都在保障序列，两个保障对象相冲突时怎么处理，条文没有给出答案。实务中的处理办法是看具体区域的用水总量控制指标与水量分配方案，那一层有更细的排序。

第三，“生态环境用水”改成“生态修复用水”，同时新增“生态修复”这一用水类别。这个改动与法典第七百八十七条、第七百八十九条的口径一致——生态用水指的是维持自然生态系统的水，生态修复用水是用于修复工程的水，两者不是一回事。

第三款是重大突破。

“水工程应当加强水生生物保护，合理制定调度规程，在确保防洪、供水安全的前提下，开展适宜水生生物生长繁育需求的生态调度。”

这一款的来源是《长江保护法》第三十一条第三款，原文针对的是长江流域的水利水电、航运枢纽等工程。法典把它上升为全国适用的规则，适用于所有水工程。

三层结构很清楚：第一层，前提是“确保防洪、供水安全”，生态调度不能让位于防洪和供水；第二层，义务是“合理制定调度规程”，调度规程必须体现水生生物保护；第三层，目标是“适宜水生生物生长繁育需求”，落点在生长繁育期，也就是鱼类产卵期、幼鱼期这些关键时段。

这给了一个很具体的审查切入点：看调度规程里有没有水生生物生长繁育期的调度安排。 如果一份水库调度规程通篇只有防洪、发电、灌溉、供水，没有任何与鱼类繁殖相关的调度内容，那就不符合第七百九十一条第三款。这个审查不需要复杂的水文模型，只需要调取调度规程文本，看有没有这一块内容。

进一步的，如果调度规程写了但实际没有执行，那就从“规程不合规”变成了“未按规程调度”，性质更重。这类事实的证明靠调度日志、下泄流量记录，可以通过申请法院调取或者政府信息公开获得。

关于生态流量与生态调度的完整制度链条，本栏另有专文详述，此处不展开。

七、第七百九十二条：一句话保留，两个抓手删了

《水法》第四十七条是一款加两款：

第一款：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。”

第二款：“省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直辖市人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和国务院质量监督检验行政主管部门备案。”

第三款：“县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。”

法典第七百九十二条：“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，依照《中华人民共和国水法》的规定对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度。”

一句话，把《水法》第四十七条第一款保留，同时把《水法》里的取水许可制度和有偿使用制度点了一下，没有展开。

第二款、第三款没有进法典。这两款是总量控制真正落地的操作环节：行业用水定额怎么定、由谁定、怎么公布备案；年度用水计划怎么编。删掉之后，总量控制这一句话在法典层面就成了原则，具体操作全部回《水法》和各省的用水定额标准。

这一处减法在办案中的影响是：主张超总量用水违法，规范的落脚点是《水法》第四十七条和省级用水定额，不是法典第七百九十二条。 法典这一条只能用来论证制度存在，不能用来论证具体标准。

同时要注意，取水许可制度和有偿使用制度都在《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》里，法典只是做了指引性引用。涉及取水许可的争议，请求权基础与审查依据都在那两部法规，不在法典。

八、第七百九十三条：节水三同时与再生水强制使用

这一条把《水法》第五十条、第五十一条、第五十二条、第五十三条整合成一条，同时加了新内容。

先看吸收的部分。

第一句“国家大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业”来自《水法》第八条第一款的部分内容，但删掉了“大力推行节约用水措施”后面的“建立节水型社会”——因为“全面建设节水型社会”已经在第七百七十九条写了，避免重复。

第二句“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业”直接从《水法》第八条第二款搬来。这一点值得注意：第七百七十九条删掉了《水法》第八条第二款，当时看起来是减法，实际上是被搬到了第七百九十三条。同一段内容在两部法律之间转移，不是消灭。

第三句“新建、扩建、改建建设项目应当制定节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”来自《水法》第五十三条第一款，只把“同时投产”改成“同时投产使用”，把“制订”改成“制定”。这就是节水“三同时”。

第四句“工业和服务业企业应当采用先进适用节水技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率”来自《水法》第五十一条第一款。《水法》第五十一条第二款关于淘汰落后高耗水工艺设备、公布名录的内容没有进法典。

第五句“县级以上人民政府及其有关部门应当推行节水灌溉方式和节水技术，提高农业用水效率，加强灌区建设和改造，发展节水型农业”来自《水法》第五十条，加了“加强灌区建设和改造”。

再看新增的部分。

“推进生活节水，加强生活废水循环利用”是新增的。“生活废水循环利用”这个提法在《水法》里没有，它指向的是中水回用、分质供水这类做法。

“县级以上地方人民政府应当全面推进节水型城市建设”是新增的，义务主体是县级以上地方政府，义务内容是“全面推进”，这是刚性要求。

最要紧的是末句：“城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工以及生态景观等用水，应当优先使用符合标准要求的再生水。”

这一句有三个可执法的要素。第一，义务主体虽然没写明，但从语境看是这些用水活动的实施者，包括市政管理部门、物业单位、施工单位和景观管理单位。第二，用水活动明确列举了五类，加上“等”字可以扩展。第三，要求是“应当优先使用”，不是“鼓励使用”，也不是“可以使用”。

这意味着什么？如果一座城市有可用的再生水水源和管网，但城市绿化仍然用自来水浇灌，这就违反了第七百九十三条末句。这种情形在实务中非常普遍，但过去没有明确的处罚依据，因为《水法》第五十二条只是“鼓励使用再生水”。现在有了“应当优先使用”的表述，虽然法典第五编没有为这一句配置罚则，但可以作为行政监管的依据，也可以作为公益诉讼中主张管理失职的依据。

适用范围提示。 这里要提醒一个适用范围的问题：末句限定在“城市绿化、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工以及生态景观等用水”，不包括居民生活用水、工业用水、农业灌溉用水。再生水用于农业灌溉涉及食品安全，另有专门规定，不能直接套用这一句。

九、要件与举证

本节涉及的争议集中在四类：规划与项目的水资源论证是否履行、取水许可与总量控制、节水设施三同时、生态调度履行。要件与举证分配如下。

几行需要展开。

“是否应优先使用再生水”这一行的难点在“当地是否有符合标准的再生水可供”。 这是一个抗辩事由。如果一座城市根本没有建成再生水管网，或者再生水水质不达标，用水方就无法履行“优先使用”的义务。所以原告在起诉前要先查清两件事：当地有没有再生水厂、管网覆盖到不到涉案用水点、水质检测报告是否合格。这三项缺一项，主张就站不住。

“生态调度是否履行”这一行是本节最容易取证的一行。 调度规程是书面文件，通过政府信息公开申请或者法院调取就能拿到。审查时看三个点：规程里有没有“水生生物”“鱼类”“产卵期”“生态流量”这类表述；如果有，对应的调度安排是不是具体的数字和时段；如果只是原则性表述没有数字，那就等于没有可执行的安排。

“节水设施是否三同时”这一行的举证责任分配在实践中容易出错。 行政机关查处时，常见的做法是直接认定“未验收节水设施”，但三同时义务包含三个动作：同时设计、同时施工、同时投产使用。缺一个就违反，但违反哪一个，行政机关要具体指出。如果只写“未落实三同时”而不指明哪一项未落实，属于认定事实不清。

“是否超定额用水”这一行的前提是定额存在。 省级行业用水定额是必要条件。没有定额标准的行业，无法认定超定额。这一点在农业用水争议中尤其重要——很多作物没有省级定额，只能用灌溉用水有效利用系数这类指标，而后者不是定额，不能直接用于认定违法。

十、边界与不适用

第一，本节条文基本不产生民事请求权。 七条都是行政管理规范，义务主体是国家、政府、主管部门和用水单位，指向的是公共管理秩序。因水资源开发利用受损要求赔偿，请求权基础仍是《民法典》第一千二百二十九条、第一千二百三十四条、第一千二百三十五条。本节条文的作用是论证违法性。

第二，规划水资源论证不等于规划环境影响评价。 前者的审查主体是水行政主管部门，关注水资源条件与规划布局的匹配；后者的审查主体是生态环境主管部门，关注规划实施的环境影响。两者不能互相替代，也不能因为做了一项就免了另一项。

第三，“生态用水”与“生态修复用水”不是一回事。 第七百九十一条第二款同时出现这两个词，说明立法者有意区分。生态用水是维持现有生态系统的水，生态修复用水是用于修复工程的水。在水资源分配争议中，主张“生态修复用水应当保障”与主张“基本生态用水应当保障”，依据的是同一条但不同表述，论证重点不同。

第四，“应当优先使用再生水”不适用于居民生活用水。 前面已经提过，这里再强调。再生水进入居民生活用水需要符合饮用水卫生标准，那是另一套制度。第七百九十三条末句的适用范围就是五类市政与施工用水。

第五，差别化管控不能直接否定已有许可。 第七百八十七条第二款是国家层面的制度义务。在它之下作出的调整，如果是通过修改规划、调整总量指标实现的，属于抽象行政行为，不可单独起诉；如果是通过不予许可、撤销许可实现的，那才是可诉的具体行政行为。诉讼中要区分清楚。

第六，生态调度的前提是防洪与供水安全。 第七百九十一条第三款明确“在确保防洪、供水安全的前提下”。这意味着在防洪调度期间、在供水极度紧张的时期，生态调度可以让位。主张水工程未履行生态调度义务，要避开这些时段，或者证明即便在这些约束下，仍然存在可行的生态调度空间。

第七，本节对个人用水行为的直接约束很弱。 除了“任何单位和个人都有节约用水的义务”这一原则性表述（在第七百七十九条），本节条文针对的都是政府、企业和建设项目。居民超量用水由阶梯水价调节，属于价格机制，不是本节规范的对象。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第七百八十七条至第七百九十三条及相关法律法规撰写，条文以现行有效文本为准。文中观点为作者个人分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合事实与证据另行判断。