节水优先写进法典：水资源管理的四个基础制度

节水优先这四个字不是新提法，中央文件讲了很多年，但写进法律条文是法典第一次。第七百七十九条的原话是“国家厉行节水，坚持和落实节水优先方针，全面建设节水型社会”，而《水法》第八条的写法是“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。两段话看着接近，法律含义差别不小：前者是方针，后者是措施清单。这一节五条，恰好把水资源管理的四个基础制度立了起来——方针、规划、体制、监测。四条都不长，但每一条都在《水法》基础上做了加减，减法比加法多。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌‌‌‌​​‌​‌‌​‌‌​​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百七十八条：六句十六字，少了“协调”一句

这一条一句话，是水资源工作的总原则。

“保护、开发、利用、节约水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，实现水资源的可持续利用。”

对照《水法》第四条：

开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。

三处差异：

第一处，语序调整。“开发、利用、节约、保护”改成“保护、开发、利用、节约”。 保护被提到了第一位。这个调整不是文字游戏——它确立了保护优先的排序，与第七百七十九条的“节水优先”是同一个逻辑。

第二处，“发挥水资源的多种功能”被删掉。 原句是“发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”两句话，法典只留了后半句的意思但换成“实现水资源的可持续利用”。

“发挥多种功能”这个表述，强调的是水资源的经济价值——发电、航运、养殖、景观。删掉之后，法典的落点变成“可持续利用”，重心从“用足”转向“用得久”。

第三处，“协调好生活、生产经营和生态环境用水”这一句被删掉了。

这是本批最值得注意的一处减法。

《水法》第四条的三类用水排序是“生活、生产经营、生态环境”，生活用水优先，生态环境用水排最后。这一句是很多水量分配争议的评价依据——某个引水工程把农业用水挤掉了，能不能主张违反“协调好”的要求。

法典删掉这一句，改用“实现水资源的可持续利用”这个更抽象的目标。评价依据变模糊了。 好处是给后来的条文留了空间——法典第七百九十一条、第七百八十四条分别规定了用水优先序和生态用水保障，把具体排序放到了下面的条文里。坏处是第七百七十八条本身不再能直接作为排序争议的依据。

实务提示：涉水量分配的争议，不要只引第七百七十八条。 要引《水法》第四条（协调好三类用水）、法典第七百八十四条（保障合理流量水位）、法典第七百九十一条（优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水、粮食安全用水）。三条合起来才完整。

三、第七百七十九条：从“厉行”到“优先”

这一条两句，是本节的方针条。

“国家厉行节水，坚持和落实节水优先方针，全面建设节水型社会。任何单位和个人都有节约用水的义务。”

对照《水法》第八条：

国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。 各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。 单位和个人有节约用水的义务。

“优先”两个字的含义

《水法》第八条第一款的关键词是“厉行”——力度上强调，方向上没说优先。“大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”，这是一份措施清单，落点在“做哪些事”。

法典第七百七十九条的关键词是“优先”——“坚持和落实节水优先方针”。“节水优先”是中央新时期水利工作方针“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的第一句。写进法律之后，它不再只是政策要求，而是法律原则。

“优先”的法律意义在于排序。 面对“要不要上这个引水工程”“这个高耗水项目能不能批”这类问题，“节水优先”要求先论证能不能通过节水解决，解决不了再考虑开源。这与第七百八十八条的水资源论证制度配套——论证的核心内容之一，就是节水措施是否已经用尽。

删掉的三段内容

对照《水法》第八条，法典删掉了：

1. “大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业”——措施清单；
2. 第二款整段——政府管理职责、技术开发推广体系、节水产业；
3. “建立节水型社会”改成“全面建设节水型社会”。

第 1 项和第 2 项删掉，意味着法典不承担规定节水措施的功能。具体措施在《节约用水条例》（二零二四年五月一日施行，五十二条）里，包括用水定额管理、计划用水、计量收费、超定额累进加价、节水设施三同时、重点监控用水单位、合同节水管理等。

第 3 项“建立”改“全面建设”，是强度提升。“建立”是一个从无到有的过程，“全面建设”意味着不只是搭框架，还要覆盖全域。

“任何单位和个人都有节约用水的义务”

这一句从《水法》第八条第三款搬来，把“单位”改成“任何单位”，主体范围更明确。

这是一个普遍义务，不问用水量大小。但义务的履行方式不同：居民是日常节水，企业是节水设施和循环利用，地方政府是节水型城市建设。义务主体相同，义务内容分层。

这一句能不能直接作为处罚依据？不能。 它是义务宣告，没有配套罚则。超定额用水、未建节水设施、未安装计量设施这些具体违法行为，罚则在《水法》第七十一条、《节约用水条例》第四十条以下。

四、第七百八十条：水资源综合规划，法典新立的制度

这一条一句话，但立了一个新东西。

“国家制定水资源综合规划，对水资源合理配置、有效保护和节约集约利用等作出总体安排。”

《水法》的规划体系是三层：

• 流域规划：第十四条，包括流域综合规划和流域专业规划；
• 区域规划：第十五条，包括区域综合规划和区域专业规划；
• 专业规划：防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等。

注意《水法》第十四条的用词是“流域综合规划”，不是“水资源综合规划”。法典把“水资源综合规划”单独立为一个制度，这是一个新概念。

两者的区别在于范围和落点：

• 流域综合规划以一个流域为单元，覆盖防洪、治涝、灌溉、供水、发电、航运、水资源保护等全部内容，是流域治理开发保护的总体安排。
• 水资源综合规划以水资源为对象，跨流域、跨区域，落点在配置、保护、节约三个方面。

法典这一条明确了三项内容：合理配置、有效保护、节约集约利用。“合理配置”是新词——它对应的是水量分配、跨区域调水、多水源统筹这些工作，而《水法》的流域规划里没有“配置”这个独立环节。

这一条为什么重要？ 因为它给跨流域调水、跨区域水量分配提供了一个上位规划依据。第七百九十条讲调水工程“应当进行全面规划和科学论证”，那个“全面规划”是什么规划？法典第七百八十条的水资源综合规划就是其中之一。

规划类案件的三个审查点

第一个，规划有没有。 法典用的是“国家制定”，义务在国家层面。地方政府没制定本级水资源综合规划，不能直接依这一条追责。

第二个，规划内容是否覆盖三项。 合理配置、有效保护、节约集约利用，三项缺一即不完整。只讲配置不讲保护，或者只讲保护不讲配置，都不符合这一条。

第三个，具体项目与规划的关系。 第七百八十八条要求“国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划的编制以及重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。项目与水资源综合规划不符，是论证不通过的理由之一。

五、第七百八十一条：管理体制没变，多了一句部门分工

这一条四句，是水资源管理的体制条。

第一句：流域管理与行政区域管理相结合

“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”

与《水法》第十二条第一款完全一致。

这个体制的意思是：流域管理机构和地方水行政主管部门都能管，各有权限。流域管理机构管跨省的水量分配、重要河湖的水资源保护；地方水行政主管部门管本行政区域内的水资源统一管理。

实务中最容易出的错，是告错了被告。 流域管理机构是水利部派出的机构，具有法律法规授权和水利部授予的管理职责，可以作行政处罚主体。但它的管辖范围限于所管辖的流域或者河段。一个取水许可纠纷，如果取水口在省界以内、不涉及跨省水量分配，被告通常是县级或者市级水行政主管部门，不是流域管理机构。

判断依据是《水法》第十二条第二款和第三款：流域管理机构“在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。

第二句：加了部门分工

“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作；国务院其他有关部门在各自职责范围内负责水资源保护、开发、利用、节约的有关工作。”

分号后面那一句是法典新增的。《水法》第十二条第二款只有前半句。

加这一句的实际意义：明确了“统一管理”不等于“独家管理”。 水资源的保护涉及生态环境部门（水功能区、排污口、水质监测）、自然资源部门（地下水、国土空间规划）、农业农村部门（灌溉用水、养殖用水）、住建部门（城市供水、再生水）、能源部门（水电）。这些部门在各自职责范围内都有权，不是水行政主管部门的下属。

这个分工在行政复议中很关键。一个排污口设置的纠纷，被申请人是生态环境部门，不是水行政主管部门；一个地下水取水的纠纷，可能涉及水行政主管部门和自然资源部门两家。复议申请把部门搞错，会被驳回。

第三句：流域管理机构及其所属机构

“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河湖泊设立的流域管理机构及其所属管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”

比《水法》第十二条第三款多了“及其所属管理机构”六个字。

这六个字解决了一个实际问题：流域管理机构下设的直属管理机构（比如某个流域的某个河段管理机构），能不能以自己名义执法？法典给了肯定答案——它们也在授权范围内行使职责。

“国家确定的重要江河湖泊”这个限定要注意。目前国家确定的重要江河湖泊包括长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河、太湖等，对应的流域管理机构是水利部派出的七个流域委员会。不在这个范围内的江河湖泊，没有流域管理机构，只有地方水行政主管部门。

第四句：地方权限

“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域水资源的统一管理和监督工作。”

与《水法》第十二条第四款基本一致，只是“本行政区域内水资源”改成“本行政区域水资源”，少一个“内”字，不影响理解。

六、第七百八十二条：删了考察评价，加了预报预警

这一条两句，是水资源监测的制度条。

“国家加强水文、水资源信息系统建设。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测，提升水文监测预报预警能力。”

对照《水法》第十六条：

制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。 县级以上人民政府应当加强水文、水资源信息系统建设。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。 基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开。

删掉了第一款整段

《水法》第十六条第一款“制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价”，法典没有吸收。

这一款是一条硬性程序义务——任何水资源规划的制定，都必须先做综合科学考察和调查评价。它是一个前置程序，缺了就是程序违法。

法典删掉它，留下一个程序空隙。但《水法》第十六条第一款继续有效，规划类案件中仍然可以据此主张程序违法。

实务提示：质疑某个水资源规划的程序合法性，第一顺位依据是《水法》第十六条第一款，不是法典第七百八十二条。 法典这一条只讲信息系统建设和动态监测，不讲规划的前置程序。

“加强”变成“提升……能力”

“应当加强对水资源的动态监测”后面，法典加了“提升水文监测预报预警能力”。

《水法》第十六条第二款只到“动态监测”为止。法典多了一句“提升水文监测预报预警能力”，把水文工作的落点从“测得准”推到“报得早、警得及时”。

这个加法有现实背景。近年极端天气频发，山洪、城市内涝、干旱，预警时间每提前一小时，损失就少一截。把“预报预警”写进法律，意味着水文部门不只是提供数据，还要承担预警职责。

但这一句是能力建设条款，不是可诉的义务。 “提升……能力”没有量化标准，也没有对应的罚则。以“预警不及时”主张行政机关不作为，要靠《突发事件应对法》《防汛条例》的具体规定，不能只引这一条。

删掉了“基本水文资料应当公开”

《水法》第十六条第三款“基本水文资料应当按照国家有关规定予以公开”，法典没有吸收。

这一条对当事人有用——打水事官司，常常需要水文资料作证据。公开义务在《水法》里仍然有效，可以据此申请信息公开。法典删掉它，不影响这项权利，只是法典不承担这个功能。

七、四条之间的关系：一条链

这五条不是并列的，是一条链：

1. 第七百七十八条定方向——可持续利用；
2. 第七百七十九条定方针——节水优先；
3. 第七百八十条定规划——水资源综合规划作总体安排；
4. 第七百八十一条定体制——谁管；
5. 第七百八十二条定基础——数据从哪来。

方向、方针、规划、体制、基础，五件事齐了，水资源管理的基本框架就成形了。这也是法典为什么把这一节放在矿产之后、渔业之前——它是自然资源章节里的“总纲型”一节。

再往下的第七百八十三条至第七百九十三条，才是具体制度：水功能区划、生态流量、饮用水水源、地下水、配置、论证、再生水、调水、生态调度、取水许可、节约用水。读这一节要先读总纲，再读细则，顺序颠倒会看不懂为什么某些条文那样写。

八、要件与举证

这一节五条基本是制度性、职责性条款，直接对应的违法行为不多。下面把可能涉及的四类争议列出来。

三条补充规则：

第一，用水定额是核心书证。 超定额用水的认定，依据是省级政府公布的行业用水定额。定额适用错误是常见抗辩——用工业定额去衡量农业用水，或者用旧版定额。当事人可以要求行政机关说明定额的版本和适用依据。

第二，取水许可的免办情形要查清。 《取水许可和水资源费征收管理条例》第四条规定了五类不需要申请取水许可证的情形，包括农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水，为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取水等。以“没办证”直接认定违法，可能漏掉免办情形。

第三，水资源论证是程序义务，不是结果义务。 论证结论说不可行，项目就不能上；但论证结论说可行，行政机关仍然可以不批。反过来，没做论证就批了，是程序违法。这一点在规划类和项目类案件中都要注意。

九、边界与不适用

这一节的七个易错点：

1. 第七百七十八条不能直接作为水量分配争议的依据。 它删掉了《水法》第四条“协调好生活、生产经营和生态环境用水”这一句。争议要引《水法》第四条和法典第七百八十四条、第七百九十一条。

1. “节水优先”不等于“节水唯一”。 它是排序原则，不是禁止开源。跨流域调水、再生水利用、海水淡化，在节水措施用尽后仍然是合法选项。法典第七百八十九条、第七百九十条分别规定了再生水和调水。

1. 第七百七十九条不设罚则。 超定额用水、未建节水设施的处罚依据在《水法》第七十一条和《节约用水条例》。以第七百七十九条直接处罚，属适用法律错误。

1. 水资源综合规划不是流域综合规划。 两个不同的法定规划类型，编制主体、审批程序、内容范围都不同。《水法》第十四条的流域综合规划继续有效。

1. 流域管理机构不是万能的被告。 它的管辖限于所管辖的流域或者河段，且限于法律法规规定和水利部授予的职责。超出范围的事项，被告是地方水行政主管部门。

1. “国务院其他有关部门”这一句不给地方部门授权。 第七百八十一条第二句的主体是国务院部门，地方部门的职责要看地方三定方案和地方法规。

1. 水文监测数据不是行政机关的专属证据。 当事人也可以委托有资质的机构做水文测验，作为反证。行政机关以“只有我们的数据为准”拒绝采信，属于证据审查上的错误。

---

以上分析基于《中华人民共和国生态环境法典》第三编第三章第三节（第七百七十八条至第七百八十二条）与《中华人民共和国水法》《节约用水条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》的对照解读，供参考。具体案件的定性、用水定额适用和诉讼策略，需结合行为发生时间（法典自二零二六年八月十五日施行）、取水许可台账、水资源论证报告和个案证据综合判断。本文章不构成正式法律意见，涉及具体纠纷请委托律师个案审查。

延伸阅读

• 生态流量怎么定、谁来保证：江河湖泊岸线分区与围湖造地禁令
• 生态流量、饮用水水源与地下水双控：三条不能碰的水线
• 以水定城怎么落地：水资源论证、再生水与节水三同时
• 饮用水水源保护区能做什么、不能做什么：一级二级保护区禁令清单
• 水污染防治与饮用水水源保护：排污口、地下水与三级保护区
• 水土保持方案的义务边界：什么时候必须编、编了要做什么
• 黑土地、建设用地与临时用地：土地资源这一节的四条硬约束
• 养殖污染的账怎么算：畜禽粪污、农田灌溉与养殖户的责任边界
• 海洋生态保护：围填海、海水养殖与倾废的限制清单
• 《中华人民共和国生态环境法典》第七百七十八条、第七百七十九条、第七百八十条、第七百八十一条、第七百八十二条
• 《中华人民共和国水法》
• 《节约用水条例》
• 《取水许可和水资源费征收管理条例》
• 《地下水管理条例》
• 《中华人民共和国长江保护法》
• 《中华人民共和国黄河保护法》
• 生态保护补偿标签
• 生态保护红线标签
• 水土保持方案标签
• 水土保持法标签
• 法条深读栏目
• 农村土地栏目
• 行政纠纷栏目
• 环境污染举报全流程：闻到臭味、河水变黑怎么办
• 环境行政复议流程
• 环境污染受损：要收集哪些证据？
• 侵权与人身损害办事指南
• 民事起诉状（范本）
• 草原与湿地生态管护服务合同
• 北京市昌平区某环境研究所诉某流域水电开发有限公司生态破坏民事公益诉讼案
• 北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司案
• 被污染了，怎么证明是工厂干的、能赔多少？
• 常见法律问答
• 赵跃律师介绍
• 法规原文库