内河水域和海上处置放射性废物这件事，在中国的法律体系里曾经是一块很大的空白。

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旧《放射性污染防治法》从第四十八条到第五十九条，十二章罚则，没有一条管这件事。放射性废物下海，过去只能靠《海洋环境保护法》和《海洋倾废管理条例》去兜，而那两部法的罚则，是按普通废弃物的逻辑设计的——先看有没有倾倒许可证，再看有没有按许可证倾倒。

法典把这个空白补上了，用的是一条独立的罚则：第一千一百九十五条。但它补得很克制——起罚点定得比陆域高，最重的手段却不给。

先看这几个要点

  • 1195 条只有一个行为：在内河水域和海上处置放射性固体废物、放射性物质。
  • 罚格：五十万元以上二百万元以下。比 1194 条（陆域排放与倾倒）的下限高三十万，上限相同。
  • 附加手段只有两层：责令停止违法行为＋限期采取治理措施消除污染；逾期不治理的，指定有治理能力的单位代为治理、费用由违法者承担。
  • 没有停业关闭，没有没收违法所得，没有吊销许可证，没有限制生产停产整治。
  • 义务源头是第六百三十九条第三款：「禁止在内河水域和海上处置放射性固体废物。」一句绝对禁止，没有例外。
  • 这一条是新增条款，旧《放射性污染防治法》没有对应条文。旧法时代这类行为只能按海洋倾废或者普通固废倾倒处理。
  • 与 1152 条存在竞合：向海洋倾倒放射性废物，同时符合 1195（五十万到二百万）和 1152 第一款第一项（二十万到二百万）。专门条款优先，但两条的手段不一样。

一、1195 的原文，三个关键词

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千一百九十五条
  • 违反本法规定，在内河水域和海上处置放射性固体废物、放射性物质的，由生态环境主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施消除污染，处五十万元以上二百万元以下的罚款；逾期不采取治理措施的，指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。
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这句话里有三个词决定了整条的适用范围。

第一个词：内河水域。 不是「水体」，不是「水域」，是「内河水域」。内河指陆地上的河流、湖泊、水库这些水域，不包括领海。这个限定把管辖划在了境内陆水。

第二个词：海上。 包括领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及管辖海域内的其他海域。具体范围由海洋环境保护的法律体系界定。

第三个词：处置。 这是最需要说清的一个。处置不同于排放，也不同于倾倒。排放是让物质随载体流出；倾倒是从载体上丢弃；处置是一个有目的、有流程的处理行为，包括抛弃、焚烧、埋入海底。

三个词合起来，这一条管的是：在内陆水域或者海里，对放射性固体废物和放射性物质做任何形式的最终处理。

注意它管的对象是两类：放射性固体废物，以及放射性物质。 后一类比前一类宽。放射性物质包括放射源、放射性同位素、被放射性污染的物件，不限于法律意义上的「废物」。一个还在使用期内的放射源被扔进河里，它不属于废物，但属于放射性物质，照样落入本条。

二、义务源头：一句绝对禁止

1195 的义务条款不在第八分编的一般规定章，而在第三十三章放射性废物污染防治。

法条依据
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这一句没有「除……外」，没有「经批准可以」，没有「符合标准的除外」。它是一句绝对禁止。

对比同条前两款，就能看出立法的分寸：

第一款：低、中水平放射性固体废物应当按照国家规定实行近地表处置或者中等深度处置。 第二款：高水平放射性固体废物实行集中的深地质处置。

前两款是正面规定处置方式——低中水平近地表或中等深度，高水平深地质。第三款是绝对禁止——不许进水域。

这个结构说明一件事：放射性固体废物的合法去处，只有两种——近地表／中等深度，或者深地质。 除此之外，没有第三个选项。内河水域不是选项，海洋不是选项，任何一个不在处置场里的地方都不是选项。

为什么这么绝对？ 因为水和放射性核素的关系，跟水和普通污染物的关系完全不同。普通污染物入水会被稀释、降解、沉降，浓度随时间下降；放射性核素的衰减只服从半衰期，稀释不改变总量。一克铯-137 扔进长江，它不会消失，只会分布得更广。这是物理学问题，不是管理水平问题。

三、连倾倒许可证也救不了

这里有一个容易被误解的地方。

法典第四分编第十四章专门管废弃物倾倒海洋的污染防治。第三百七十一条写得很清楚：

法条依据
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按月面上看，取得倾倒许可证之后就可以倾倒。那么，取得许可证之后倾倒放射性废物，是不是就合法了？

不是。

第一，第三百七十二条第二款规定：可以向海洋倾倒的废弃物名录，由国务院生态环境主管部门制定。放射性废物从来不在这个名录里。 名录之外的废弃物，不可能取得倾倒许可证。这是一个前置的、实体性的排除。

第二，第六百三十九条第三款是绝对禁止。绝对禁止与许可制度的关系是：许可不能创设法律禁止的权利。行政机关无权通过发证的方式，把一个被法律禁止的行为变成合法行为。

第三，第三百七十一条第一款还有一句：「任何个人和未经批准的单位，不得向中华人民共和国管辖海域倾倒任何废弃物。」这句话的主体是「个人和未经批准的单位」，而放射性废物连「经批准」这条路都封死了。

所以结论是：不存在合法的、向水域处置放射性废物的路径。 只要做了，就是违法，没有「手续齐全」这种抗辩空间。

这一点对当事人很重要。有些企业在被查时主张「我们有海洋倾倒许可证，倾倒是按许可证做的」，这在普通废弃物案件里可能成立，在放射性案件里不成立——因为许可证的范围里根本不会有放射性废物，超出了就是无证倾倒。

四、五十万起罚，为什么比陆域高三十万

把四条罚则排在一起看，起罚点的差异很有意思。

1194（陆域排放废气废液、倾倒固体废物）： 二十万到二百万。 1195（内河水域和海上处置）： 五十万到二百万。 1169（擅自倾倒、堆放、丢弃、抛撒固体废物）： 十万到一百万。 1152 第一款第一项（未取得倾倒许可证向海洋倾倒废弃物）： 二十万到二百万。

四条的上限，放射性两条都顶到二百万；下限则分成三档：十万（普通固废倾倒）、二十万（放射性陆域倾倒、海洋无证倾倒）、五十万（放射性水域处置）。

第一层比较：放射性比普通固废翻倍。 1169 是十万到一百万，1194 是二十万到二百万。同样是「倾倒固体废物」，只因为物质有放射性，下限翻一倍、上限翻一倍。

第二层比较：水域比陆域高三十万。 1194 与 1195 的上限一样，下限差三十万。这三十万买的是「扩散不可控」这个事实。陆域倾倒，污染范围大体固定在一处土壤或者一片场地；水域处置，核素随水流扩散，可能几十公里外才检出，治理根本无从下手。

第三层比较：放射性水域处置的起罚点，是普通海洋倾废的 2.5 倍。 1152 第一款第一项是二十万起，1195 是五十万起。

这个梯度设计得相当整齐：普通物质 < 放射性陆域 < 放射性水域。三个层级、三次加码，加的都是下限，上限封在二百万。

五、为什么没有停业关闭

这是本条最值得琢磨的地方。

一个把放射性废物倒进河里、倒进海里的人，比一个在自家厂区里倒的人，危害更大。按常识，处罚应该更重。但 1194 有停业关闭，1195 没有。

我的理解是：这一条预设的行为主体，不是固定的生产经营场所。

能实施水域处置的，通常是三类人：一是船舶所有人或者经营人，用船把废物运到水域中心扔掉；二是沿岸的临时作业点，用管道或者车辆把废物送进水体；三是与处置场无关的第三方，专门做这单生意。

对这三类主体，停业关闭这个手段是失灵的——船舶没有「经营场所」可关，临时作业点关了就没了，第三方本来就没有放射性废物经营的许可，谈不上关闭。

所以立法选择了另外两把刀：罚款和代治理。

罚款五十万到二百万，对个人或者小主体是致命的；代治理把治理费用全部压给违法者，而水域治理的费用量级远超陆域。这两把刀的组合，比停业关闭更贴合这类主体。

但要承认，这个设计留下了一个缺口。 如果实施水域处置的是一家持证的放射性废物处置单位——它有自己的处置场、有自己的许可证——那么 1195 对它只有罚款和代治理，没有停业关闭，也没有吊销许可证。这个处罚力度，反而低于 1203 条对「未按许可证处置」的处理（五十万到五百万，情节严重可以吊销许可证）。

实务中遇到这种情况，可以主张按 1203 条第二款处理，因为持证单位在水域处置放射性废物，本质上是「未按照许可证规定的活动种类、范围从事处置活动」。这个竞合思路，比死守 1195 更有效。

六、要件（当事人自查用）

要件具体内容依据举证方向
要件一：对象属性属于放射性固体废物或者放射性物质601、643 定义核素分析、比活度、清洁解控水平比对
要件二：空间位置行为发生在内河水域或者海上639③现场坐标、水域性质认定、海事或水利部门意见
要件三：行为方式抛弃、焚烧、沉入水底、排入水体等处置行为639③现场笔录、船舶轨迹、监控视频、装卸记录
要件四：主体实施处置的单位或者个人1195船舶所有权、租赁合同、作业委托书
要件五：许可状态有无倾倒许可证、许可证范围是否含该物质371、372②许可证正本、可倾倒名录
要件六：后果是否造成水域放射性污染1195「消除污染」水体、底泥、生物样本监测
要件七：改正是否在限期内采取治理措施1195 逾期档治理方案、施工记录、复查监测

要件二是最容易被忽略、也最容易出问题的一项。

「内河水域」的边界在哪里？一条河的入海口，从哪一点开始算「海上」？这个问题在实务中要靠法定界限确定：一般是领海基线。领海基线向陆一侧是内水（包括内河、港口水域），向海一侧是领海。

这个界限直接决定适用 1195 还是 1152。 在领海基线内侧倾倒，走 1195，五十万起；在基线外侧倾倒，可能走 1152，二十万起。差距三十万。

要件五是本条最硬的抗辩点。 如果当事人能证明所倾倒的废弃物不在「可倾倒名录」里，那它根本不可能取得合法许可——这看起来对当事人不利。但反过来，如果执法机关主张当事人「超许可证范围倾倒」，而许可证上压根没写放射性物质的处理方式，那这个主张就缺乏依据。这时候争的就不是「有没有超范围」，而是「这条许可证能不能涵盖放射性物质」。答案是不能，所以要么走 1195，要么走 1152，不能两条混着用。

七、与 1152 条的竞合：两条都能罚，选哪条

一个向海洋倾倒放射性废物的行为，同时符合两个条文：

1195： 在内河水域和海上处置放射性固体废物、放射性物质，五十万到二百万，责令停止、限期治理、逾期代治理。

1152 第一款第一项： 未取得倾倒许可证向海洋倾倒废弃物，二十万到二百万。这一条的整体手段更丰富：责令改正、处以罚款、暂扣或者吊销倾倒许可证、必要时可以扣押船舶；情节严重的，报经政府批准责令停业关闭。而且还有配套的从业禁止——二年内受到行政处罚三次以上的，三年内不得从事废弃物海洋倾倒活动。

两条的法律后果，差别在三处。

第一，起罚点：1195 是五十万，1152 是二十万。 第二，上限：都是二百万。 第三，手段：1152 有吊证、扣船、停业关闭、从业禁止；1195 只有罚款和代治理。

这就是一个典型的「专门条款罚得重但手段少、一般条款罚得轻但手段多」的结构。

按法理，同一个行为触犯两个条文，应当适用专门条款——1195 是针对放射性物质的专门规定，1152 是针对海洋倾废许可管理的一般规定。这也是「特别法优于一般法」的基本规则。

但实务中，执法机关有选择动机。 如果要扣船、要吊证、要从业禁止，就必须走 1152；如果只想罚得重，就走 1195。这个选择权如果不加约束，会出现同案不同罚。

当事人可以主张的是： 选择适用条款必须有说明理由。行政机关在处罚决定书中，应当说明为什么适用这一条而不适用那一条，特别是当两条的罚格差距达到三十万的时候。这个说理义务，来自行政处罚法对说明理由的要求，也来自裁量基准的约束。

另一个角度：一事不二罚。 同一个倾倒行为，不能既按 1195 罚五十万，又按 1152 罚二十万。两条只能选一条，罚款不能叠加。但要注意，如果是「未取得许可证」和「倾倒放射性物质」两个独立的违法状态——比如先无证取得许可、再超范围倾倒——那可能构成两个行为。

八、代治理：水域治理的真实难度

1195 的逾期档是：指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。

水域治理和陆域治理，完全是两回事。

陆域治理有明确的边界：一块地、一个厂房、一片土壤。挖掉、洗掉、换土，工程量可以计算。

水域治理没有边界。放射性核素进入水体后，会经历三个过程：溶解态随水流迁移、颗粒态沉降到底泥、被水生生物吸收富集。三个过程的治理方法完全不同，而且往往同时发生。

底泥是最大的难题。核素沉降后与泥沙结合，要清除就得疏浚，而疏浚产生的泥沙本身就是放射性废物，需要固化、包装、运输、处置。一个中小型污染事件，疏浚量可能上万立方米，处置费用以亿计。

所以 1195 的「代为治理」，在多数情况下是一个无法真正执行的条款。 执法机关可以指定单位，可以要求当事人承担费用，但技术上做不到「消除污染」。这不是法律条文的问题，是物理规律的问题。

这个现实带来两个实务后果。

第一，罚款的实际意义大于治理。五十万到二百万的罚款是能收到的，治理费用往往是收不到的——当事人没有这个财力。所以实践中，这类案件的重心落在罚款和刑事追责上，代治理条款更多是象征性的。

第二，治理费用的认定要有节制。如果执法机关真的要追偿巨额治理费用，必须做到：治理方案经过技术论证、费用经过审计、治理效果可以验证。否则很容易变成一笔无法审查的钱。

参考污染环境案件中对应急处置费用合理性的审查思路，法院会看费用是否实际发生、是否与污染范围相当、是否有票据支撑。这个标准在放射领域同样适用，甚至应当更严。

九、边界：这一条管不到什么

第一，管不到向水体排放放射性废液。 那是 1194 条的事（二十万到二百万）。区别在于对象：废液是「排放」，固体废物和放射性物质是「处置」。一吨含放射性的废水排进河里走 1194，一桶固化后的放射性废物沉进河里走 1195。

第二，管不到陆域倾倒。 在厂区里、在荒地上倾倒放射性固体废物，走 1194 条。

第三，管不到未按许可从事放射性废物处置。 持证单位超出许可范围处置，走 1203 条第二款（五十万到五百万，情节严重可以吊证）。这是比 1195 更重的条文，也是本文第五节提到的竞合思路。

第四，管不到放射性废物入境。 境外放射性废物输入境内或者经境内转移，走 1112 条，海关责令退运，五十万到五百万。

第五，管不到船舶自身的放射性污染。 核动力船舶的运行管理另有规定，不落入本条。

第六，管不到民事赔偿。 水域放射性污染造成养殖损失、渔业资源损失的，民事索赔走民法典侵权责任编，还可以走生态环境损害赔偿磋商。

十、三句话

第一句：这一条没有合法路径。 639 条第三款是绝对禁止，放射性废物进不了可倾倒名录，倾倒许可证也救不了。做了就是违法，不存在「手续齐全」的抗辩。

第二句：五十万起罚，但只给两把刀。 罚款加代治理，没有停业关闭、没有吊证、没有没收违法所得。对持证单位，要想到 1203 条第二款那条更重的路。

第三句：水域治理在技术上多数做不到。 所以这类案件的真正压力在罚款和刑事风险，不在「消除污染」这四个字。

延伸阅读

以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本，不构成正式法律意见。个案请以现场勘验、水域性质认定与完整卷宗为准。