测绘法六十八条：十七个罚则五种算法，罚款基数是一个能自己约定的数字

测绘法这部法，六十八条，十章，通篇没有一个字提到「面积误差」，也没有一个字提到「审图号」。它管的是另一件事：谁有资格去量这块地、这张图能不能公开、量出来的数能不能信。测绘法罚款的基数，是一个当事人能自己约定的数字：约定报酬写多少，上限就跟着走。

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这三个问题，各自对应一套罚则。而十七个罚则里，真正值得琢磨的不是罚多少，是按什么算。

一、骨架：十章六十八条，法律责任占四分之一

立法目的四句话：加强测绘管理、促进测绘事业发展、保障测绘事业为经济建设国防建设社会发展和生态保护服务、维护国家地理信息安全。最后一句是 2017 年修订时新加的，也是这一版修订的主线——从「管行业」转向「管行业 + 保安全」。（本文属法条深读系列。）

六十八条按章分布是这样的：

法律责任 17 条，占全文四分之一。这个比例在单行法里算高的——草原法是 75 条里 13 条，青藏高原法 63 条里 8 条。测绘法的罚则密度之所以大，是因为它管的行为类型特别杂：资质、坐标系统、基准站、汇交、质量、地图、测量标志、保密，八类行为各有一套。

二、十七个罚则的全景表

先把全部罚则摊在一张表上。这张表是后面所有分析的地基。各类后果的性质与设定权限，见处罚法定原则、处罚设定权与行政处罚。

十七行看下来，有三个地方第一眼就该停一下：

一是有三条完全没有罚款。 第五十条（工作人员渎职）、第六十二条（地图违法）、第六十三条（成果质量不合格）。三条各有各的理由，后面单独讲。

二是罚款出现了十七处，但只用五种算法。 定额九处、测绘约定报酬五处、违法所得两处、重测所需费用一处。同一部法里四种基数并存，这在单行法里不常见。

三是资格罚出现了六次，而且往往比罚款更狠。 对一个测绘单位来说，停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书，任何一项都比十万二十万的罚款致命——资质是它的营业执照。其中「责令停业整顿」这类措施的性质，见责令停产停业。

三、五种算法：定额为主，倍数为辅

把十七处罚款按算法归类：

定额九处占了一半以上。这和草原法正好相反——草原法七条罚则几乎全是倍数罚（1—2、1—5、3—9、6—12），定额只有两档兜底。两部法的取向差异很明显：

草原法的逻辑是「按损失赔」，基数用产值，倍数放大，罚出来的钱跟着生态损失走。

测绘法的逻辑是「按行为定价」，多数行为直接给一个金额区间，不问损失多少、不问赚了多少。只有涉及「钱」的行为（无资质接活、挂靠、转包）才用倍数，而那个「钱」不是违法所得，是合同约定的报酬。

这一步是整个测绘法罚则体系的关键分叉。用违法所得做基数，罚的是「已经到手的钱」；用约定报酬做基数，罚的是「这笔生意值多少钱」。后者看起来更严——还没收到钱也要按合同额罚。但实际上，它把罚多少的决定权，交给了当事人自己签的那份合同。（测绘项目合同里报酬条款怎么写，可参照房产测绘与产权登记代办服务合同的示范结构。）

四、第一个基数：测绘约定报酬

「测绘约定报酬」这个词，全文出现五次，落在四个条文里。先把四条摆出来。

无资质测绘，两个后果：没收（违法所得、测绘成果），加罚款（报酬 1—2 倍）。第二款多一项——骗取资质取得的，先把资质吊销，再按同幅度罚，情节严重还要没收测绘工具。

把这一条的适用要件列成一张表，后面四个条文共用同一套骨架：

三种挂靠行为合成一条：超越资质等级范围、以他人名义、允许他人以本单位名义。罚则和第五十五条同档（报酬 1—2 倍），但多了资格罚——停业整顿、降级，情节严重的吊销。

这条管的是招标方：让不具备相应资质等级的单位中标，或者让测绘单位低于成本中标。罚款是「报酬二倍以下」——四条报酬罚里唯一只有上限、没有下限的一个。

中标后把项目转给别人做。没收违法所得，加报酬 1—2 倍，加停业整顿或降级，情节严重吊销。

四条合起来，管的是一条业务链的四个环节：没资质也来接（55）、有资质但超范围或借名（56）、招标方放水（57）、中标后再转手（58）。 四个环节的罚款基数完全一致，都是「测绘约定报酬」。

这个设计有一处内在的不一致：第五十五条和第五十八条都规定了「没收违法所得」，第五十六条也规定了，只有第五十七条没有。也就是说，招标方违规放水，只需要交罚款，不需要交出因违规得到的任何利益——因为它本身没有「违法所得」，它的收益是项目建成后的间接利益，法律抓不到。（招标环节的资格条件与投诉路径，见招标文件的资格条件。）

五、这个基数的三个漏洞

现在说正题。「测绘约定报酬」作为罚款基数，有三个可以直接利用的缝隙。

第一个缝隙：报酬可以约定为零。

法律没有规定「报酬不得低于成本」，也没有规定「报酬为零时按市场价计算」。第五十五条的罚款是「测绘约定报酬一倍以上二倍以下」，如果合同写的报酬是零元——比如「免费提供测绘服务，作为后续设计合同的一部分」——那么一倍到二倍，就是零元到零元。

这不是纯理论。测绘项目常见的搭售结构是：设计院中标一个总包，测绘作为配套服务「不单独收费」。合同上确实没有「测绘报酬」这一项。这种情况下，执法机关要么认定整个总包合同额为报酬（但这已经不是「测绘」报酬），要么认定无法计算（那就没法罚）。这类「把价格压低或者拆开」的做法，在价格法上另有评价，见市场价格与明显不合理价格。

第二个缝隙：报酬可以拆分。

一个 500 万的测绘项目，合同可以拆成「外业测量 50 万 + 数据处理与建模 450 万」。如果执法机关只认「测绘」部分，基数就是 50 万，罚款 50—100 万；如果认全额，罚款 500—1000 万。差十倍。

而「什么是测绘」这件事，第二条第二款给了定义：

「对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。」——定义的后半句把「处理和提供」也算进来了，理论上数据加工也是测绘。但合同里叫「数据处理服务」还是叫「测绘服务」，写的是两个词，认定上就有得争。

第三个缝隙：没有书面合同。

口头委托、微信下单、内部指令下达的测绘任务，压根没有「约定报酬」这个数。这时候基数不存在，倍数罚就落空。执法机关只能改走定额条款——但第五十五条没有定额兜底，只有倍数。

三条缝隙指向同一个问题：「约定报酬」是一个当事人可以单方影响的数，而法律没有给它任何校正机制。

对比一下其他基数是怎么防这个的：

• 违法所得——《行政处罚法》第二十八条第二款有法定定义：「违法所得是指实施违法行为所取得的款项。」是「款项」，不是利润，不给扣成本的空间。而且「法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定」，留了细化通道。
• 货值金额——产品质量、药品管理一类法律常用，配套规则里通常写「按标价计算；没有标价的，按同类产品市场价格计算」，有兜底。
• 前三年平均产值——草原法用的基数，客观可查，当事人改不了。

「测绘约定报酬」什么都没有。没有定义、没有计算方法、没有兜底、没有「明显不合理时如何调整」的规则。

查了一遍法规库：全国二十余部地方测绘条例，加上行政法规《基础测绘条例》，凡是涉及这个基数的，全部照抄「测绘约定报酬一倍以上二倍以下的罚款」，没有一部加了兜底。

行政法规也是照抄，只是把「一倍以上二倍以下」写成阿拉伯数字「1倍以上2倍以下」。

2024 年的地方条例，还是照抄。

唯一出现另一种思路的是 2025 年的福建：

福建把「违法分包」这个新行为的罚款改成「分包项目合同金额千分之五以上千分之十以下」。比例从「倍数」降到「千分之几」，基数从「测绘约定报酬」换成「合同金额」。思路变了，但基数仍然是合同——只不过换了个更宽的合同口径。

这个洞到今天还在。2026 年 8 月《生态环境法典》施行，测绘法不在废止名单里，也没有被修订。

六、第五十七条：唯一只有上限的倍数罚

四条报酬倍数罚里，第五十七条是异类。条文全文前面第四节已经引过，这里只看它的一句话：

「可以处测绘约定报酬二倍以下的罚款」——注意两个词：一个是「可以」，裁量；一个是「二倍以下」，只有上限，没有下限。

对比第五十五条、五十六条、五十八条，都是「一倍以上二倍以下」，既有下限也有上限。第五十七条的二倍以下，下限是零。

这意味着：招标单位让一个没有资质的测绘单位中标，执法机关可以在零到二倍之间任意取值，包括零。法律给了完整的裁量空间，没有给任何指引。（挂靠与借资质的责任分配，见借资质与建筑业企业资质怎么办理。）

再看它对应的义务，第二十九条第二款三层：「招标单位应当依法在招标公告或者投标邀请书中对测绘单位资质等级作出要求」「不得让不具有相应测绘资质等级的单位中标」「不得让测绘单位低于测绘成本中标」。

三层义务，一个罚则，一个「可以」。三层里最重的是第二层——让无资质单位中标，等于把整个项目的质量押在一个没有资质的主体上。但它的罚款幅度和「低于成本中标」完全一样，都是二倍以下。

这个设计的失衡在实务中很明显。低于成本中标，损害的是市场秩序和测绘单位的利润；让无资质单位中标，损害的是成果质量和后续所有依赖这份成果的工程。两者的危害不在一个量级，罚则却共用一个幅度。

还有一个细节：第五十七条罚的是「招标单位」，不是「中标单位」。所以一个无资质的测绘单位通过串通拿到项目，它自己按第五十五条罚（报酬 1—2 倍，且必罚），招标方按第五十七条罚（报酬 2 倍以下，可以罚也可以不罚）。同一次违法，两方责任一轻一重。

而二〇〇二年的旧法，这一条罚的是「发包单位」：

旧法用的是「发包单位」「发包给」「承包」——一套建设工程的语汇。2017 年修订换成了「招标单位」「中标」——一套招标投标的语汇。这个替换不是文字游戏：它把适用范围从「所有发包」收窄到「走了招标程序的项目」。不招标直接委托的项目，第五十七条管不到，只能回到第二十九条第一款的一般义务，而那一款没有罚则。

旧法这一条最后还有一句「构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分」，2017 年保留了处分、删了刑责的表述。这个删除是对的——招标违规本身不构成犯罪，构成犯罪的是受贿，那是另一个罪名。

七、第五十九条：违法的是个人，罚的是单位

这一条是全文主体错位最明显的一条。

拆开看三层后果：

1. 没收——违法所得和测绘成果，归违法个人；
2. 罚款——「对其所在单位可以处违法所得二倍以下的罚款」，归单位；
3. 情节严重——没收测绘工具；造成损失的，承担赔偿责任。

违法行为人是「未取得测绘执业资格」的个人，但罚款的对象是「其所在单位」。个人只承担没收，单位承担罚款。而这里的罚款是「可以」，又给了裁量。

这个设计在二〇〇二年是没有的：

旧法这一条的罚款指向违法个人本人——「可以并处违法所得二倍以下的罚款」，主语承前，就是那个没有执业资格却干了测绘的人。2017 年修订把这个主语换成了「其所在单位」，同时把「测绘成果」加进了没收范围，还新增了「情节严重没收测绘工具」。

为什么改？可以推想两条理由。

一是可执行性。 测绘作业人员的收入水平有限，违法所得二倍以下的罚款，落到个人头上往往收不上来，变成一纸空文。单位有钱，能执行。

二是管理责任。 单位雇没有执业资格的人上机作业，本身是管理失职。把罚款挂在单位头上，等于用经济手段逼单位去核验人员资格。

但这个设计带来两个反向问题。

第一，个人的违法成本下降了。 个人只被没收（本来就要没收的违法所得和成果），不承担罚款。如果这个人没有单位——比如自由职业者、临时挂靠的技术员——那么「所在单位」不存在，罚款条款就落空，只剩没收。这种情况下，个人的实际后果比二〇〇二年更轻。

第二，单位可能无辜。 如果个人是私自接活、单位并不知情，单位仍要按第五十九条被罚。单位唯一的出路是《行政处罚法》第三十三条第二款：

「当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。」——单位要证明自己没有过错，得拿出人员管理、任务派发、成果审核三套记录，证明这次作业是个人私自行为、与单位业务无关。这个举证责任不轻。单位对人员资格的管理义务，属于资质审查义务的一部分；借资质签协议的风险，见借资质做工程前签的协议。

实务上还有一个更细的问题：「所在单位」怎么认定？ 是劳动关系、劳务关系，还是项目合作关系？法条没有界定。一个技术员同时给三家公司做外包，出事了哪家是「所在单位」？如果按「作业时实际服务的单位」认定，那要看合同；如果按「人事关系所在单位」认定，那可能是第四家。这个模糊点在处罚决定书里经常被含糊处理，到复议阶段就成了争点。

八、第六十条：两种主体、两种算法，还有一条失效的转致

第六十条管的是「不汇交测绘成果资料」，但一条里塞了两套完全不同的算法。

拆开：

第一套，针对「测绘项目出资人」——逾期不汇交的，处「重测所需费用一倍以上二倍以下的罚款」。基数是「重测所需费用」，也就是假定把整个项目重做一遍要花多少钱。

第二套，针对「承担国家投资的测绘项目的单位」——逾期不汇交的，处 5 万以上 20 万以下，并处暂扣资质证书；自暂扣之日起六个月内仍不汇交的，吊销资质证书。

同一个违法行为（不汇交），两个主体，两套算法：一个是倍数（重测费用），一个是定额（5—20 万）加资格罚。

这个分法有它的道理：出资人是「甲方」，它不出钱不交成果，法律拿它没办法，只能按「重做一遍要多少钱」来估损失；承担国家投资项目的单位是「乙方」，它有资质，资质就是抓手，所以用定额加暂扣、吊销。

「重测所需费用」是全文唯一一处用这个基数的地方，也是四种基数里最特殊的一个——它不是「已经得到的利益」，也不是「造成的损失」，而是「假定重做一遍的成本」。 这个数在实践中怎么算？没有规定。通常靠造价咨询或者同类项目报价，但法律没给方法。

二〇〇二年的这一条，第二套算法是「一万元以上五万元以下」：

一模一样的结构，定额从 1—5 万提到 5—20 万，上限涨了四倍，倍数部分一个字没改。这说明立法者对「倍数」这套算法是满意的，只是觉得定额太低。

接下来是这一段最值得记的一件事。

《测绘成果管理条例》2006 年制定，第二十七条是这样写的：

「违反本条例规定，未汇交测绘成果资料的，依照《中华人民共和国测绘法》第四十七条的规定进行处罚。」

2006 年，测绘法是二〇〇二年版，第四十七条正是不汇交的罚则——这条转致当时是对的。

2017 年测绘法修订，条文整体重排。不汇交的罚则从第四十七条移到了第六十条，而新的第四十七条变成了另一件事：

「地理信息生产、保管、利用单位应当对属于国家秘密的地理信息的获取、持有、提供、利用情况进行登记并长期保存，实行可追溯管理。」——这一条是义务条款，没有任何罚则。

也就是说，《测绘成果管理条例》第二十七条现在指向的「测绘法第四十七条」，是一条没有罚则的义务条款。转致条失效了，从 2017 年 7 月 1 日到今天，八年多没有修正。

实务上这不难处理——执法人员会直接引测绘法第六十条，不会真的去引「第四十七条」。但它暴露了一个制度维护的问题：上位法修订后，下位法的转致条号不会自动更新。 这类失效转致在全国范围内数量不少，只是平时没人去看。

九、第六十二条：全文唯一一处「依法给予行政处罚」

第六十二条只有一句话。

「违反本法规定，编制、出版、展示、登载、更新的地图或者互联网地图服务不符合国家有关地图管理规定的，依法给予行政处罚、处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。」

查一遍全文，「依法给予行政处罚」这六个字，只出现这一次。

这一条在立法技术上叫「空转条」或者「转致条」——它宣告「这里有责任」，但不给任何具体的处罚措施、不给幅度、不给主体。真正的内容在《地图管理条例》里。

空转条本身不是问题，很多法都这么写。问题在于这一条空转的范围特别宽：编制、出版、展示、登载、更新，五种行为，加上「互联网地图服务」，覆盖了地图从画出来到贴出去的全过程，却一个字的罚则都没给。

对比一下青藏高原生态保护法第五十四条，同样是转致：

「违反本法规定，有下列行为之一的，依照有关法律法规的规定从重处罚……」

那一句至少给了「从重」这个处理指令。测绘法第六十二条连「依照」都没有，只说「依法给予行政处罚」。差别在于：青藏法那条明确了「按别的法罚，而且要从重」，测绘法这条只说了「按别的法罚」。

还有一处值得注意：这一条与二〇〇二年的对应条款相比，范围扩大了很多。

二〇〇二年版的对应条是第四十九条：

「违反本法规定，编制、印刷、出版、展示、登载的地图发生错绘、漏绘、泄密，危害国家主权或者安全，损害国家利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处罚或者行政处分。」

旧法限定了四种情形（错绘、漏绘、泄密、危害国家主权安全），2017 年改成「不符合国家有关地图管理规定」——从「四种具体情形」变成「一切不符合规定」，范围宽得多，但罚则依然空转。

范围扩大、罚则不动，意味着实际处罚全部依赖下位法。这就是理解测绘法地图罚则的钥匙：测绘法第六十二条是门，门后面是《地图管理条例》。（地图类行政处罚的常见争点，见行政处罚栏目。）

十、地图罚则的七条：全部定额，天花板二十万

《地图管理条例》2015 年 11 月 26 日国务院令第 664 号公布，2016 年 1 月 1 日施行，五十八条八章。法律责任是第七章，第四十七条到第五十五条，九条。其中第四十七条管机关、第四十八条是转致回测绘法，真正的实体罚则七条（四十九至五十五）。

七条摊开：

七个条文看下来，四个特征：

一、全部是定额，没有一条用倍数。 测绘法里那套「约定报酬 1—2 倍」的算法，在地图这一块完全不用。地图违法不是「接活赚钱」，是「把图贴出去」，没有报酬可以算，所以只能定额。

二、天花板是二十万，而且只有两条够得着。 第五十二条（骗取或伪造审图号）是 10—20 万，第五十四条（互联网地图用未审核地图）是 20 万以下。其余四条，上限都是 10 万。

三、七条里只有第五十二条是「并处」，其余五条都是「可以处」。 「并处」是必罚，「可以处」是裁量。也就是说，除了伪造审图号这一种，其余地图违法，罚款都不是必然后果——责令改正、警告、没收，已经构成完整处理。

四、第五十三条完全没有罚款。 未标注审图号，最常见的违规形态，罚款为零。这一条单独讲。

把测绘法和条例放在一起看，同一部法律体系里出现了两种截然不同的价格：

一个 500 万的测绘项目，无资质承接，按测绘法第五十五条罚 500—1000 万。

一张错绘国界线的地图，印十万册，货值可能几百万，按条例第四十九条最多罚 10 万。

差五十倍以上。这不是立法者的疏忽，是两种计价逻辑的必然结果：报酬倍数跟着合同额走，定额不跟着任何东西走。合同额可以很大，定额是固定的。所以凡是能用定额解决的领域，处罚力度都会被时间稀释——2016 年定的 10 万，到 2026 年还是 10 万。

十一、双向转致：两本法互相指

测绘法第六十二条把地图违法推给《地图管理条例》。而条例第四十八条又把一类行为推回测绘法：

「违反本条例规定，未取得测绘资质证书或者超越测绘资质等级许可的范围从事地图编制活动或者互联网地图服务活动的，依照《中华人民共和国测绘法》的有关规定进行处罚。」

这一条对应测绘法第五十五条、第五十六条。也就是说：

• 无资质做地图 → 条例第四十八条 → 测绘法第五十五条（报酬 1—2 倍）；
• 地图内容违法 → 测绘法第六十二条 → 条例第四十九至五十五条（定额 10—20 万）。

两个方向，两套算法。同样是一家公司做了一张有问题的地图，如果它没有资质，按报酬倍数罚，可能几百万；如果它有资质但内容画错了，按定额罚，最多 10 万。

这个落差在实务中会直接引导当事人的诉讼策略：被罚的企业，第一件事应该是核对执法机关用的是哪一条——用错了条，罚款金额可能差两个数量级。法规原文按标题检索最稳，见法规原文库。

十二、地图审核：哪些要送、谁送、多久审完

地图罚则的前提是「应当送审」，所以必须先搞清楚送审范围。

三层：

1. 国家实行地图审核制度——制度性规定；
2. 向社会公开的地图，应当报送有审核权的部门审核——范围是「向社会公开」；
3. 除外：景区图、街区图、地铁线路图等内容简单的地图——三类。

「向社会公开」这四个字是分水岭。企业内部使用的地图、不对外发布的作业底图，不在审核范围内。但只要贴到墙上、印到册子里、发到公众号上，就是「向社会公开」。

除外条款里的三类，都是「内容简单」的图：景区导览图、街区示意图、地铁线路图。这三类通常不涉及国界线、不涉及行政区划界线，画错了也不会伤及国家主权表述，所以免审。

但「等内容简单的地图」这个「等」字，给了执法和守法双方一个模糊地带。一家企业做宣传册，里面放了一张「全国门店分布示意图」，背景是中国地图轮廓——这算不算「内容简单」？如果轮廓上画了省界、画了国界，就涉及国界线表示，不属于「内容简单」，应当送审。如果只画了一个抽象的中国轮廓色块，没有省界国界，争议就大了。

送审主体按行为分六类：出版地图的由出版单位送；展示或登载非出版物的，由展示者或登载者送；进口非出版物地图或附着地图图形的产品的，由进口者送；进口出版物的，按《出版管理条例》走；出口非出版物地图或附着产品的，由出口者送；生产附着地图图形产品的，由生产者送。

这一条的实务意义在于：谁把图拿出去，谁送审。 广告公司给客户做宣传册，图是广告公司排的、客户发的，送审义务落在「展示者或登载者」身上——通常是客户，不是广告公司。但广告公司如果自己编了图，它同时也是「编制」方，要具备测绘资质（条例第七条）。

审核权怎么分：

国务院层面管四类：全国地图及主要表现地跨两个以上省级行政区域的地图；香港、澳门、台湾地区地图；世界地图及主要表现地在国外的地图；历史地图。

省级层面管主要表现地在本省范围内的地图；主要表现地在设区市范围内且不涉及国界线的，下放到设区的市。

时限是三档：

一般 20 个工作日；时事宣传地图、时效性要求较高的图书报刊插附地图，7 个工作日；应急保障等特殊情况，即送即审。

通过的三个条件：

一是符合地图编制标准、完整表示中华人民共和国疆域；二是国界、边界、历史疆界、行政区域界线或范围、重要地理信息数据、地名等符合国家有关地图内容表示的规定；三是不含有地图上不得表示的内容。

三条全过，才核发批准文件并注明审图号。这一句「注明审图号」，是后面所有麻烦的起点。

十三、审图号：最常见的违规，零罚款

「经审核批准的地图，应当在地图或者附着地图图形的产品的适当位置显著标注审图号。其中，属于出版物的，应当在版权页标注审图号。」

义务很具体：位置要「适当」且「显著」，出版物要在版权页。审图号本身是审核批准文件上注明的编号。

未标会怎样？

「违反本条例规定，未在地图的适当位置显著标注审图号，或者未按照有关规定送交样本的，责令改正，给予警告；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销测绘资质证书。」

没有罚款。

七条地图罚则里，只有这一条完全没有财产罚。后果是两个层级：一般情形责令改正加警告；情节严重的，停业整顿、降级、吊销。

为什么这么设计？可以推想三层理由。

第一，这一条罚的是「形式」，不是「内容」。 图已经审核过了，内容没有问题，只是没标号。形式瑕疵用形式手段纠正（责令改正、警告）就够了，不需要动用财产罚。

第二，真正的重罚在别处。 如果一张图根本没送审，那是第四十九条（10 万以下）；如果送了审但没按审核意见改，那是第五十一条（10 万以下）。唯独「审过了、也改了、只是没标号」，才是第五十三条。

第三，这一条留了资格罚的口子。 「情节严重」可以停业整顿、降级、吊销。对一个靠地图业务吃饭的测绘单位，这比罚款更有威慑。

但这也造成一个现实后果：未标审图号成了最常见的违规，也成了最轻的违规。 执法检查时，看一眼图上有没有审图号，三秒钟就能判断；要判断内容画得对不对，得请专家比对标准样图，成本高得多。所以基层检查容易停在「有没有标号」这一层，而这一层的法律后果是零罚款。

这里有一个实务上的连锁反应值得注意：未标审图号的图，往往也没有送审。 因为送审通过后会自动拿到审图号，正常流程下不会漏标。漏标的常见原因是「根本没送审，随便找了个号贴上」或者「图是从网上下的，本来就没有号」。这两种情形一旦查实，就跳到第四十九条（应送审未送审，10 万以下）甚至第五十二条（伪造、冒用审图号，10—20 万且必罚）。

所以第五十三条的「零罚款」是个陷阱：它只适用于「确实审过、只是忘标」这一种情形。当事人如果拿第五十三条去解释一张没送审的图，等于自己承认了更重的违法。

十四、不得表示的内容、用户上传、互联网地图

五项不得表示：危害国家统一、主权和领土完整的；危害国家安全、损害国家荣誉和利益的；属于国家秘密的；影响民族团结、侵害民族风俗习惯的；法律、法规规定不得表示的其他内容。

同一条还有第九条第二款：编制涉及国界的世界地图、全国地图，应当完整表示中华人民共和国疆域。第十条进一步规定，绘制国界要按国界线画法标准样图，绘制历史疆界要依据历史资料，绘制世界各国间边界要按参考样图。

这几条合起来，就是「问题地图」的法律定义域。企业宣传物料上最常见的问题，都是违反第九条第二款——中国地图漏绘了某一部分，或者国界线画法不符合标准样图。

互联网这一侧，规则更细：

服务器必须设在境内，还要有地图数据安全管理制度和保障措施。

数据库不得存储含有不得表示内容的地图信息；发现网站传输的地图信息含有不得表示内容的，应当立即停止传输、保存记录、向测绘地理信息主管部门、出版主管部门、网信部门报告。

「任何单位和个人不得通过互联网上传标注含有按照国家有关规定在地图上不得表示的内容。」

这一条的主体是「任何单位和个人」——不只互联网地图服务商，普通用户也算。但普通用户上传一个标注点，往往不知道那个点的名字本身属于不得表示的内容。

对应的罚则：

上传标注含不得表示内容的，责令改正、警告、可以处 10 万以下罚款；构成犯罪的追刑责。

而平台方的责任更重：

互联网地图服务单位使用未经审核批准的地图，或者未对新增内容核查校对，责令改正、警告、可以处 20 万以下；有违法所得的没收；情节严重的停业整顿、降级、吊销。

把这两条并排，能看到一个责任分配：用户上传，罚 10 万以下；平台没核校，罚 20 万以下，而且可以吊证。 平台的责任重于用户，因为平台有能力核校，也有审核义务（第三十八条要求新增内容核校并向主管部门备案）。互联网地图服务涉及的数据与平台义务，另见网络与数据。

十五、房产测绘：面积争议的三层结构

测绘法里跟普通人关系最近的，是第四章那两条。

「县级以上人民政府测绘地理信息主管部门应当会同本级不动产登记主管部门，加强对不动产测绘的管理。测量土地、建筑物、构筑物和地面其他附着物的权属界址线，应当按照县级以上人民政府确定的权属界线的界址点、界址线或者提供的有关登记资料和附图进行。权属界址线发生变化的，有关当事人应当及时进行变更测绘。」

「城乡建设领域的工程测量活动，与房屋产权、产籍相关的房屋面积的测量，应当执行由国务院住房城乡建设主管部门、国务院测绘地理信息主管部门组织编制的测量技术规范。」

两条合起来，房产测绘的管理是「双部门」：测绘主管部门管资质和成果质量，不动产登记主管部门管界址线与登记衔接，住建部门管面积测量技术规范。三个部门，一件事。不动产测绘成果最终要落到登记簿上，登记环节的规则见不动产确权指南。

质量不合格怎么办？

「违反本法规定，测绘成果质量不合格的，责令测绘单位补测或者重测；情节严重的，责令停业整顿，并处降低测绘资质等级或者吊销测绘资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。」

又是零罚款。 后果是补测、重测，情节严重停业整顿加降级或吊销，造成损失赔偿。测绘法十七条罚则里，这是第三条完全没有财产罚的（另两条是第五十条管工作人员渎职、第六十二条空转地图违法）。

为什么不罚钱？因为「质量不合格」这件事，用钱罚不到点子上。测绘单位交了罚款，成果还是错的，业主还是拿不到准确的面积。真正有用的是「重做一遍」（补测、重测）和「不让你再干」（停业整顿、吊证）。成果质量引发的工程后果，严重的可能触及工程重大安全事故罪。

到这里，房产面积争议的行政法部分就完了：测绘法管的是「谁有资格测、测得准不准」，不管「面积差了多少该怎么办」。

「差了多少怎么办」在民法里。现行依据是部门规章：

第二款三种情形：面积误差比绝对值在 3% 以内（含 3%）的，据实结算房价款；超出 3% 的，买受人有权退房；不退房的，超出 3% 部分的房价款由开发企业承担（面积多了）或双倍返还（面积少了）。第三款给了公式：面积误差比＝（产权登记面积－合同约定面积）÷合同约定面积×100%。

这里有一个容易被忽略的变迁。二〇〇三年《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条，曾把同一套 3% 规则写进司法解释。但 2020 年 12 月修正后的现行版本，全文已经没有「面积」二字——那一条被删掉了，规则回到《商品房销售管理办法》这一层。

删掉的理由不难理解：民法典施行后，与民法典重复或者可以由下位规范承接的内容被清理，3% 规则本身是技术性的结算规则，放在部门规章里更合适。但对当事人来说，这意味着依据的层级降了一级：过去可以直接引司法解释，现在要引部门规章加合同约定。

面积误差的几个术语口径，见面积误差、面积误差（标签）、套内建筑面积、产权登记面积；算出差价比之后能不能退房，可以先用商品房买卖维权判定器跑一遍。

所以房产面积争议实际是三层：

三层里最容易混淆的是「三个面积」：合同约定面积、套内建筑面积、产权登记面积。物业费按建筑面积收，契税按成交价算，产权证按登记面积发——三个数在不同场景下各管一段。（面积缩水能不能退差价，见房屋面积缩水可以退差价吗。）业主觉得「面积缩水」，通常说的是产权登记面积小于合同约定面积；开发商说「没缩水」，通常说的是套内建筑面积没变、公摊变了。

这个分歧，测绘法管不了，只能靠《商品房销售管理办法》第二十条的公式算，算完再按合同约定处理。真要打官司，证据清单见商品房质量纠纷要收集哪些证据；需要技术判断的，走司法鉴定申请；同类纠纷的常见坑，见房屋买卖的坑。

十六、测量标志：同一行为，两个罚幅

第七章五条，管的是永久性测量标志。这类标志是地面上的三角点、水准点、卫星定位点，通常是一个水泥墩加一根标石。

三项禁止：不得损毁或者擅自移动永久性测量标志和正在使用中的临时性测量标志；不得侵占永久性测量标志用地；不得在永久性测量标志安全控制范围内从事危害测量标志安全和使用效能的活动。

违法后果：

五项行为：损毁或擅自移动；侵占用地；在安全控制范围内从事危害活动；擅自拆迁或使其失去效能、拒绝支付迁建费用；违反操作规程使用造成毁损。后果是警告、责令改正、可以并处 20 万以下罚款，加处分、赔偿、刑责。

但同一件事，行政法规给了另一个数：

「有本条例第二十二条禁止的行为之一……由县级以上人民政府管理测绘工作的部门责令限期改正，给予警告，并可以根据情节处以 5 万元以下的罚款……」

一个是 20 万以下，一个是 5 万以下。同一行为，两个罚幅。

原因很简单：条例是 1997 年 1 月 1 日施行的（2011 年修订），测绘法是 2017 年修订的。法律修订时把罚款上限从 5 万提到 20 万，条例没跟着改。而二〇〇二年的旧法，这一条的上限正是 5 万：

「给予警告，责令改正，可以并处五万元以下的罚款」——和条例完全一致。2017 年提到 20 万，条例掉队了。

遇到这种冲突，适用规则是清楚的：上位法优于下位法，新法优于旧法。 应当适用测绘法第六十四条，20 万以下。

但条例并不是完全没用。它的第二十二条把禁止行为列到了七项，比法律的五项细得多，而且有具体数字：

「（三）在距永久性测量标志 50 米范围内采石、爆破、射击、架设高压电线的；」

「（五）在测量标志上架设通讯设施、设置观望台、搭帐篷、拴牲畜或者设置其他有可能损毁测量标志的附着物的；」

50 米这个距离，测绘法没有。它在实务中的作用是技术判断依据——判断某个行为是否「危害测量标志安全和使用效能」，50 米是个可操作的界线。所以正确的引用方式是：处罚依据引测绘法第六十四条，认定标准参照条例第二十二条。

这个「依据与标准分离」的引用方法，在行政处罚实务里很常见，也是复议阶段最容易被挑错的地方。赔偿部分按实际损失计算，口径汇总在赔偿标准总览。——如果处罚决定书直接写「依据《测量标志保护条例》第二十三条，罚款 15 万元」，那就是适用法律错误，因为条例的上限只有 5 万。

十七、保密：两款、两种后果、三个罪名

测绘法涉及国家秘密的地方有两处：一处是义务，一处是罚则。

三款：地理信息生产、保管、利用单位对属于国家秘密的地理信息的获取、持有、提供、利用情况要登记并长期保存，实行可追溯管理；从事测绘活动涉及这类信息的，要遵守保密法律法规；收集使用个人信息的，要遵守个人信息保护的规定。

「可追溯管理」是个硬要求，落地形态就是台账：谁在什么时候、因为什么原因、获取了哪一份涉密成果、流转到谁手上，全程留痕。

罚则：

第一款：未登记、未长期保存的，警告、责令改正、可以并处 20 万以下；泄露国家秘密的，责令停业整顿，并处降低资质等级或者吊销测绘资质证书；构成犯罪的追刑责。

第二款：获取、持有、提供、利用属于国家秘密的地理信息的，警告、责令停止、没收违法所得、可以并处违法所得 2 倍以下；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；造成损失的赔偿；构成犯罪的追刑责。

两款的差别在于：第一款罚「没建台账」，第二款罚「动了不该动的数据」。 前者是管理失职，后者是行为违法。第一款还有一条更重的后果——泄露的，直接停业整顿加降级或吊销，没有罚款上限的问题，因为根本不用罚款，用资质。

对应的罪名有三个，按行为分：

故意或者过失泄露国家秘密，情节严重的，三年以下；情节特别严重的，三年以上七年以下。第二款：非国家机关工作人员犯前款罪的，依照前款酌情处罚。

以窃取、刺探、收买方法非法获取国家秘密的，三年以下；情节严重的，三年以上七年以下。第二款：非法持有属于国家绝密、机密的文件资料，拒不说明来源与用途的，三年以下。

为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的，五年以上十年以下；情节特别严重的，十年以上或者无期；情节较轻的，五年以下。

三个罪名对应三种主体和行为：内部人泄密（398）、外部人窃取或持有（282）、为境外提供（111）。测绘成果里涉密的部分，主要是高精度地理坐标、重要地理信息数据、军事设施周边地形——这些数据的敏感性不在于「内容好看」，在于「精度够高就能用于精确打击」。涉密案件的报案材料，见刑事报案要准备哪些证据；刑事法律体系概览见刑事法律。

十八、涉外测绘：十万到一百万，还有限期出境

外国组织或个人在中国领域和管辖海域测绘，要经国务院测绘地理信息主管部门会同军队测绘部门批准；并且必须与中方有关部门或单位合作进行，不得涉及国家秘密和危害国家安全。

两个条件：批准、合作。缺一个就是违法。

「外国的组织或者个人未经批准，或者未与中华人民共和国有关部门、单位合作，擅自从事测绘活动的，责令停止违法行为，没收违法所得、测绘成果和测绘工具，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，并处五十万元以上一百万元以下的罚款，限期出境或者驱逐出境；构成犯罪的，依法追究刑事责任。」

三档后果：基本档 10—50 万；情节严重 50—100 万；附加限期出境或驱逐出境。

二〇〇二年的对应条款数额低得多：

「并处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处十万元以上五十万元以下的罚款，责令限期离境」——上限 50 万，2017 年提到 100 万，翻了一倍；下限从 1 万提到 10 万，翻了十倍。用词也从「责令限期离境」改成了「限期出境或者驱逐出境」。

「限期出境」和「驱逐出境」是两个不同的措施。前者是要求在一定期限内离开，后者是强制带离并通常伴随不准入境的后果。测绘法把两者并列写在罚则里，但没有规定适用条件——什么情形限期出境、什么情形驱逐出境，法条没说。

还有一个程序上的特殊之处：

第六十六条把处罚决定权分了三层：

「本法规定的降低测绘资质等级、暂扣测绘资质证书、吊销测绘资质证书的行政处罚，由颁发测绘资质证书的部门决定；其他行政处罚，由县级以上人民政府测绘地理信息主管部门决定。本法第五十一条规定的限期出境和驱逐出境由公安机关依法决定并执行。」

也就是说，测绘部门能罚钱、能没收，但不能决定让外国人走——那是公安机关的权限。一部法律里出现「甲机关认定违法、乙机关实施处罚」的分工，实务上需要两部门的衔接程序，而测绘法没有规定这个程序。

顺带看一眼处罚种类。《行政处罚法》第九条列了六类：警告通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。

「限期出境」「驱逐出境」不在前五项里，只能落在第六项「法律、行政法规规定的其他行政处罚」。测绘法是法律，可以设定，这一层没有问题。但把它交给公安机关决定，等于承认它不是测绘管理的常规手段，而是出入境管理的手段。涉外主体在华经营的合规要点，另见涉外法务。

十九、基准站：备案制，先改正后罚

卫星导航定位基准站是 2017 年修订新加的一章内容。它是地面上的固定观测站，长期接收卫星信号，把观测数据实时传回数据中心——厘米级定位靠的就是它。

建设基准站，建设单位应当报国务院或者省级测绘地理信息主管部门备案。注意是备案，不是审批。同条第二款给了定义。

建设和运行维护要符合国家标准和要求，不得危害国家安全；建设单位要建立数据安全保障制度，遵守保密法律法规；主管部门要加强规范和指导。

备案是「告知」，不是「许可」。所以违法的形态只有两种：没备案，或者建了但不达标。

未报备案的：警告、责令限期改正；逾期不改正的，处 10 万以上 30 万以下；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

建设运行不符合国家标准要求的：警告、责令限期改正，没收违法所得和测绘成果，并处 30 万以上 50 万以下；逾期不改正的，没收相关设备；处分；刑责。

两条都用了「先改正、后处罚」的结构：发现问题先给警告和改正机会，逾期不改才罚。这和第二十九条那类「直接罚」的条文不同。

这个设计对当事人是有利的：收到责令改正通知后，在期限内补办备案或者整改达标，就不会进入罚款环节。 实务中最常见的错误是收到通知不理，等罚款决定下来才去补——那时候已经晚了，因为「逾期不改正」是罚款的构成要件，补办只能作为从轻情节，不能否定违法。

第五十四条还有一处特别狠：逾期不改正的，没收相关设备。基准站的设备是专业接收机、天线、数据传输设备，价值不低。这一条不用罚款，直接拿走设备，比罚款更有效。

二十、资质：三种挂靠、一条转让、一个放水

测绘资质是这部法的核心制度，六条（27—32）都在讲它。

四项条件：有法人资格；有与从事的测绘活动相适应的专业技术人员；有与从事的测绘活动相适应的技术装备和设施；有健全的技术和质量保证体系、安全保障措施、信息安全保密管理制度以及测绘成果和资料档案管理制度。

四项全过，才能取得相应等级的资质证书。

三个「不得」：不得超越资质等级许可的范围；不得以其他测绘单位的名义；不得允许其他单位以本单位的名义。

第二款管招标：招标公告或投标邀请书要对资质等级作出要求；不得让不具有相应资质等级的单位中标；不得让测绘单位低于成本中标。

第三款：中标的测绘单位不得向他人转让测绘项目。

三种挂靠 + 一条转让 + 一个放水，对应三个罚则：

三种挂靠行为里，最难认定的是第三种「允许其他单位以本单位的名义」。它在外观上完全合法：合同是本单位签的、章是本单位盖的、成果是本单位出的。要认定挂靠，得看实质——人员是谁派的、设备是谁的、钱最后进了谁的口袋。

这类案件的举证通常靠三样东西：项目人员的社保缴纳单位、设备购置发票的抬头、工程款的最终流向。三样里有两样指向第三方，挂靠基本成立。

「借资质」这件事在建筑领域更常见，法律后果也更重——建筑法禁止转让、出借资质证书，还有连带责任的规定。测绘领域的规则相对简单：罚报酬 1—2 倍，加停业整顿或降级。但对出借方和借用方来说，真正的风险不在罚款，在成果质量责任——成果出了事，出借方要按第六十三条承担责任（补测重测、停业整顿、吊证），而它连现场都没去过。施工领域的同类规则可以对照看，见施工资质。

二十一、十五年：十三条变十七条，改了四处数

把二〇〇二年版和 2017 年版的法律责任章逐条对上，会看到一张很清楚的变迁表。二〇〇二年是十三条（41—53），2017 年是十七条（50—66）。

四处数变了：不汇交的定额、测量标志的上限、重要地理信息数据的上限、涉外测绘的两档。三处分别提到原来的四倍、四倍、五倍，涉外那一处下限提到十倍。

一处主体变了：个人无执业资格，罚款从个人转到单位。

一处义务换了：二〇〇二年的「擅自采用国际坐标系统」，2017 年变成两个新违法行为——「擅自建立相对独立的平面坐标系统」（第十一条）和「采用不符合国家标准的基础地理信息数据建立地理信息系统」（第二十四条）。旧行为消失，新行为出现，罚幅从 10 万提到 50 万。

一处门槛降了：工作人员渎职，旧法要求「造成严重后果」才追刑责，新法删掉了这个限定。

这四处调整有一个共同的方向：钱罚得更重，资格罚没动，程序性门槛降低。 倍数一个没改（还是 1—2 倍、2 倍以下），定额普遍涨了；资格罚的种类和条件一字未变；渎职的入罪门槛反而降了。

倍数不动、定额大涨，这个组合说明一件事：立法者认为「按合同额算」这套算法是合理的，需要改的是那些「不跟合同挂钩」的固定数额——它们在十几年里被通货膨胀吃掉了，涨四倍只是回到原来的实际水平。二〇〇二年版全文可在法规原文库逐条对照。

二十二、处罚主体分层与违法竞合

第六十六条是全文的收口条款。

三层分工：

1. 降低资质等级、暂扣资质证书、吊销资质证书——由颁发证书的部门决定；
2. 其他行政处罚——由县级以上人民政府测绘地理信息主管部门决定；
3. 限期出境、驱逐出境——由公安机关依法决定并执行。

第一层的「发证部门」是谁？回到第二十八条：

国务院测绘地理信息主管部门和省级测绘地理信息主管部门按各自职责负责资质审查、发放证书；军队测绘部门负责军事测绘单位的资质审查。

所以吊销一个甲级资质，只能由国务院主管部门决定；吊销一个乙级资质，省级就可以。县级部门查到了问题，只能罚款、没收、警告，动不了资质——它得报上去。

这个分层在实务中经常出问题：县级部门在处罚决定书里写了「吊销测绘资质证书」，属于超越职权，复议阶段会被直接撤销该部分。处罚被撤销后已缴罚款能否退回，见行政处罚决定被撤销，已交的罚款能退回来吗。正确做法是「责令停止违法行为、罚款」，同时将案件材料移送发证部门建议处理。

第二层「其他行政处罚由县级以上决定」，注意是「县级以上」——包括县级。也就是说，罚款、没收、警告，县级就能定。

竞合问题在这部法里有两处典型：

一是测绘法与《地图管理条例》的竞合。 一个无资质单位编制地图，同时违反条例第七条（要有资质）和测绘法第二十七条。条例第四十八条直接转致测绘法，所以按测绘法第五十五条罚，不存在选择问题。但如果它既无资质、地图内容又有问题，那就是两个行为——一个按第五十五条（报酬倍数），一个按条例第四十九条（10 万以下），分别处罚，不违反一事不再罚。

二是测绘法与《测量标志保护条例》的竞合。 同一个损毁测量标志的行为，测绘法第六十四条是 20 万以下，条例第二十三条是 5 万以下。这时候要回到《行政处罚法》第二十九条：

「对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。」

两个要点：不能罚两次；多个规范都该罚时，按数额高的。所以损毁测量标志，只能按测绘法第六十四条罚一次，不能既按法律罚 15 万、又按条例罚 4 万。

还有一个容易被忽略的细节：第二十八条第一款要求「行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为」。也就是说，责令改正不是可选项，是必须做的，即使同时罚了款。复议机关怎么确定，见行政复议机关。

二十三、程序：听证、复议、诉讼

测绘案件的罚款金额跨度很大，从几千到几百万都有，所以程序权利的实际意义不一样。

听证的触发条件在《行政处罚法》：

六种情形：较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他较重的行政处罚；法律法规规章规定的其他情形。

测绘案件里最常触发的是前三项：罚款数额较大（各地对「较大数额」的标准不同，对法人通常在 10 万以上）、没收违法所得数额较大、降低资质等级或吊销资质证书。后两项是必然触发——只要拟作出降级或吊销，不管金额多少，都要告知听证权利。听证与处罚的常见程序问题，见行政处罚常见问答。

听证是当事人的权利，不是必经程序。不申请，视为放弃；申请了，行政机关必须组织，且当事人不承担费用（同条第二款）。

复议和诉讼：

• 复议期限 60 日，自知道该行政行为之日起算；
• 诉讼期限 6 个月，直接起诉的；
• 管辖：复议可以向本级人民政府申请，也可以向上一级主管部门申请，二选一；
• 复议前置？ 测绘法没有规定复议前置，可以直接起诉。时限算不清的，用行政复议期限计算器与诉讼期限与时效计算器；复议的具体走法见行政复议流程，两者的区别见行政复议与行政诉讼的区别。

有一类决定容易被误认为「处罚」而错过期限：责令改正通知书。它不是行政处罚（不在《行政处罚法》第九条的种类里），但它对当事人有实际影响——比如责令停止测绘活动、责令限期汇交。这类决定属于行政命令，可以复议、可以诉讼，期限同样从送达之日起算。这类案件的裁判思路可参考漳州某建材公司诉云霄县林业局案与北海乃志公司诉海洋与渔业局案；告行政机关要准备哪些材料，见民告官证据清单；同类判例汇总见行政复议诉讼期限判例，专题见行政纠纷。

还有一类是「责令补测或者重测」（第六十三条）。这条的措辞是「责令」，但它附带了「情节严重的停业整顿、降级、吊销」，所以整条既有命令又有处罚。收到这类通知，要看清楚它到底只是要求重做，还是同时附了处罚——两者的救济路径和期限是一样的，但抗辩重点不同：前者争「成果到底合不合格」，后者还要争「情节是否严重到要停业」。

二十四、边界：这部法管不到的五件事

深读到这儿，得把边界画清楚。以下五件事，测绘法管不到，或者只管一半。

第一件：内部使用、不向社会公开的地图。

《地图管理条例》第二条把适用范围限定为「向社会公开的地图的编制、审核、出版和互联网地图服务」。企业内部用的作业底图、项目内部汇报用的示意图、不对外发布的电子地图，不在审核范围内，也就不适用那七条罚则。

但「内部」和「公开」的界线不在载体上，在传播范围上。发到公司微信群，算不算公开？贴在工地围挡上，算不算公开？法律没有给标准。实务的判断倾向于「不特定人可见即为公开」——微信群里如果是全员群，可能被认定公开；如果是项目组三人群，通常不算。

第二件：房产面积争议的民事处理。

第二条第二款定义了「测绘」的范围，整部法管的是「测定、采集、表述、处理、提供」这个行为过程，不管成果用起来的民事后果。

面积差 3% 以内怎么结算、超出 3% 能不能退房、双倍返还怎么算——这些都在《商品房销售管理办法》第二十条和合同里，测绘法一个字没有。测绘单位按第六十三条承担责任（补测重测、停业整顿、吊证、赔偿），但它的责任是「成果质量责任」，不是「面积误差责任」。

这两者的区别在诉讼里很实在：告测绘单位，要证明成果不合格（技术鉴定）；告开发商，只要算面积误差比（算术）。前者难得多。

第三件：军事测绘与海图。

「军事测绘管理办法由中央军事委员会根据本法规定。」

《地图管理条例》第五十七条也有一条：军队单位编制的地图的管理以及海图的管理，按国务院、中央军事委员会的规定执行。

所以军事测绘、军用地图、海图，都不适用测绘法这套罚则，另有一套军事法规。这也是为什么第四条的体制里要单列一款「军队测绘部门负责管理军事部门的测绘工作」。

第四件：地图的著作权。

《地图管理条例》第三十一条：「地图著作权的保护，依照有关著作权法律、法规的规定执行。」

地图是作品，有著作权。但著作权保护和测绘管理是两套完全不同的规则：著作权管「谁抄了谁」，测绘管理管「图能不能公开、画得对不对」。一张侵权的地图可能内容完全合规，一张合规的地图也可能侵犯他人著作权。

这两套规则的交叉点在「底图」——很多企业做地图，底图是从网上找的，既没有审图号（违反测绘管理），也可能侵犯底图作者的著作权。一次行为，两个责任，两个救济途径。著作权侵权的罪名与刑责，见侵犯著作权罪；保护期规则见著作权保护期为什么是作者终生加五十年；整个板块见知识产权。

第五件：测绘成果的权属与许可使用。

测绘法第三十三条只说「国家依法保护测绘成果的知识产权」，第三十六条说有偿使用制度，但没有规定成果归谁。

一个测绘项目做完，成果归出资人、归测绘单位、还是双方共有？法律没写。实务上靠合同约定；没约定的，按委托作品的规则处理（著作权归受托人，委托人有约定范围内的使用权）。这个空白在政府项目里尤其容易出问题——财政出钱、单位测绘、成果入库，三方对成果的权利各说各话。

二十五、给不同人的四句话

给测绘单位：

罚款基数是「测绘约定报酬」，也就是你合同上写的那个数。合同拆得越细、测绘部分写得越低，罚款基数越小——但这是在赌执法机关不去查整体合同。真要控风险，方向不是拆合同，是把资质范围和实际承接的业务对齐：超越等级、借名、允许借名，三种行为都按报酬 1—2 倍必罚，没有裁量空间，还附带停业整顿和降级。另外，成果质量不合格不罚款，但要重做、可能吊证——质量出问题的代价不在钱上。

给做宣传物料、网站、公众号的企业：

一句话：凡是出现中国地图的，先看有没有审图号。 没有号的，要么送审，要么换图。送审范围是「向社会公开的地图」，景区图、街区图、地铁线路图除外；审核 20 个工作日，时事宣传类 7 个工作日，急件即送即审。最常见的坑是「从网上下了一张中国地图当背景」——这张图既没有审图号（违反条例第二十二条），也往往没有送审（违反第十五条），一旦被查，按第四十九条罚 10 万以下；如果还自己编了个号贴上去，就是第五十二条，10—20 万且必罚。

给建设单位：

两件事要盯。一是测量标志：工地范围内的三角点、水准点，施工前要查清楚，确实避不开的，要经省级测绘地理信息主管部门批准才能拆迁，涉及军用控制点的还要征得军队测绘部门同意，迁建费用由建设单位承担（第四十三条）。擅自拆了，按第六十四条罚 20 万以下，还要赔。二是竣工测绘：规划核实、不动产登记都要用竣工测绘成果，成果不合格的，测绘单位要重测（第六十三条），但工程验收的进度损失是你自己的。

给已经被罚的当事人：

先看三件事。第一，罚的是哪一条——测绘法第五十五条（报酬 1—2 倍）和《地图管理条例》第四十九条（10 万以下）可能差两个数量级，条用错了，结果差很远。第二，基数怎么算的——「测绘约定报酬」有没有写清楚是哪份合同、哪个金额，如果执法机关直接按整个总包合同额算，这就是可以争的点。第三，程序走全了没有——罚款数额较大、降级、吊销，都要告知听证权利（行政处罚法第六十三条），没告知就是程序违法。这三条都过了，再看从轻情节：主动改正、消除后果、首次违法且危害轻微（行政处罚法第三十三条）。完整应对流程见行政处罚应对指南。

二十六、接着看

测绘法读到最后，值得记住的是三个判断，而不是那些数额。

第一，这部法的罚则体系是「定额为主、倍数为辅」，与资源类单行法正好相反。 草原法靠产值倍数，青藏法靠定额加转致，测绘法九处定额、五处报酬倍数。定额的好处是明确，坏处是不随物价走——2016 年定的 10 万，到 2026 年实际威慑力已经掉了一半。

第二，唯一的倍数基数是当事人自己签的合同。 「测绘约定报酬」没有定义、没有兜底、没有校正机制，全国二十余部地方条例和行政法规全部照抄。这是这部法最实在的一个结构漏洞，也是被罚时最值得争的一个点。

第三，地图违法的全部罚则在另一部法里。 测绘法第六十二条是空转条，实体规则在《地图管理条例》第四十九至五十五条；而条例第四十八条又转致回测绘法。两本法互相指，办案时少翻一本就会引错依据。

如果还要往下读，几条相邻的路：

• 房产面积误差的完整算法与退房条件，见面积误差超过百分之三，能不能退房与收房时面积缩水百分之三，钱怎么算。
• 竣工测绘与规划核实的关系，见规划核实与竣工测绘：超出规划面积怎么处理。
• 借资质、挂靠的责任分配，见借资质名义承接业务，出了事谁担责。
• 合同没约定价款怎么确定——这正是「约定报酬」缺失时的民事解法，见合同没有约定价格，怎么确定。
• 对处罚不服怎么救济，见对行政处罚不服，可以申请行政复议吗？与行政处罚决定书的送达与生效；听证怎么走，见行政处罚听证流程。
• 申辩和起诉的文书，见行政处罚申辩书与行政处罚诉讼起诉状。
• 同类判例，见不服行政处罚判例一览。
• 法规原文随时可查：中华人民共和国测绘法、地图管理条例、测量标志保护条例、基础测绘条例、测绘成果管理条例。
• 各地裁量标准不同，办具体案子先查本省条例：河北省测绘地理信息条例、福建省测绘地理信息条例、江苏省测绘地理信息条例、重庆市测绘地理信息条例。

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本文引用的法律、行政法规、部门规章与地方性法规条文，均以本地法规库（截至 2026 年 10 月）所收文本逐字比对，条文序号与原文一致。案例与数额仅为说明规则之用，不构成对具体案件的预测。

以上为法律条文解读，不构成正式法律意见。具体案件请结合本省测绘地理信息条例、裁量基准与测绘成果鉴定意见，咨询执业律师。