擅自取用地下水：罚款上限翻倍，吊销许可证还得回头找水法

擅自取用地下水处罚，法典一千二百一十八条。这一条把罚款上限翻了一倍，还加了一档区域加重。

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水法第六十九条对同一个行为的规定是：责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。

法典改成了：责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上二十万元以下罚款；在地下水禁止开采区、限制开采区范围内擅自取用的，处五万元以上五十万元以下罚款。

上限从十万到二十万，禁采区限采区再到五十万。 但仔细比对会发现两样东西不见了：吊销取水许可证不见了，流域管理机构也不见了。

这两样都还在水法里。所以这一类案件的处罚文书，必须把法典和水法拼起来用——只援引法典，罚款对了，但吊销和主体都可能站不住。

再往下一层，第一千二百一十九条那个兜底条款，是第十二节留给「有义务、没罚则」的唯一出口。这一条的存在与否，正是第十二节和第十一节最大的体例差别。

先看这几个要点

• 罚则是一千二百一十八条，两档：一般区域二万至二十万，禁采区限采区五万至五十万。
• 义务在法典第七百八十六条：地下水取水总量控制、水位控制、划定禁采区限采区。
• 禁采区、限采区的划定程序在地下水管理条例第三十二条，由省级水行政主管部门组织划定、省级政府批准公布。
• 法典只写了罚款，没写吊销。 吊销取水许可证的依据仍是水法第六十九条。
• 法典只写了水行政主管部门。 流域管理机构的处罚权依据仍是水法第六十九条。
• 一千二百一十八条只管「未经批准擅自取用」，不管「未依照批准条件取水」。后者走一千二百一十九条兜底，回到水法第六十九条。
• 一千二百一十九条是第十二节的兜底条款，第十一节没有对应的兜底。
• 地下水管理条例 2026 年 8 月 8 日修订、8 月 15 日施行，与法典同日，第五十五条转致对象已经把法典列在第一位。

一、条文：两档罚格

拆开看，三段结构：

第一段是行为：「未经批准擅自取用地下水」。 关键词是「未经批准」和「擅自」。取用地下水实行取水许可制度，未经批准就是无证取水。

第二段是基础罚：责令停止、限期补救，二万至二十万。

第三段是加重罚：在禁采区、限采区范围内，五万至五十万。 用「其中」引出，是同一个行为的地点加重。

和它对应的单行法条文，是水法第六十九条：

把两条并排，差异一目了然：

四处加强，三处收缩。 这一条是整节里「改动最不均衡」的一条。

二、义务在法典哪里

这一条确立了三项制度：总量控制与水位控制（双控）、超采区划定、禁采区限采区划定。 第三款还有一个地下水储备制度，是新增的。

「双控」是理解这一条的关键。 过去地下水管理主要管总量，现在加了水位控制。总量控制管的是「取多少」，水位控制管的是「抽到什么程度」。一个地区可能取水量没超指标，但水位还在持续下降，这时候就要限采。水位控制指标比总量指标更硬，因为它直接对应生态后果。

这一条是办案能不能成立的第一道门槛。 禁采区、限采区的划定权在省级，程序是「组织划定——省级政府批准——公布——报国务院水行政主管部门备案」四步。

四个环节缺一不可。 如果只有省水利厅的内部文件、没有省政府批准公布，就不能作为加重处罚的依据。这个程序瑕疵是可以直接推翻加重档的。

哪些地方必须划为禁采区、限采区，条例有明确标准：

禁采区的第（二）项是个很实际的条款：超采区内已经通了自来水、或者已经有替代水源的地方，就不许再抽地下水了。 这一项在农村供水改造后大量适用，很多自备井因此变成违法。

禁采区、限采区里的取水，不是一律禁止，有三类例外：

注意禁采区和限采区的法律效果不同：

• 禁采区：禁止取用，只有三类例外。
• 限采区：禁止新增，已有的要逐步削减。

所以限采区内已有的取水户，持有合法的取水许可证、按核准量取水，不构成违法，只是面临削减压力。新打井、扩大取水量才违法。 这个区分对定性极为重要——如果把限采区内的存量取水当成「擅自取用」处罚，就是适用法律错误。

还有一类容易被忽略的主体：施工单位。

「施工单位不得承揽应当取得但未取得取水许可的地下水取水工程」——这是一条独立的禁止性义务。打井队明知委托方没有取水许可证还接活，本身违法。

实务意义在于：稽查无证取水时，打井队是最容易突破的环节。 井队的施工记录、结算凭证，能直接证明取水量、成井时间、委托方，比现场测量的证据链完整得多。

三、禁采区与限采区：加重档的开关

一千二百一十八条的加重档，唯一的开关是「地点」。

这带来一个举证结构上的特点：加重事实由执法机关举证。 要证明「在禁采区、限采区范围内」，至少要拿出三样：

• 省级政府批准公布的禁采区、限采区范围文件；
• 取水工程（井）的坐标；
• 坐标落在范围内的比对结论。

这三样缺一样，加重档就不成立。 实务中最常见的问题是第一样——执法卷宗里只有一份水利部门的内部通知或者一张示意图，没有省政府公布文件。这时候应当主张按基础档处理。

坐标认定也是争点。 一口井的位置，用井口坐标还是井底坐标？定向井、斜井的井底可能偏离井口几百米，恰好跨出禁采区边界。如果是水平井或者辐射井，这个争议会非常实质。

「擅自取用」中的「取用」，不包括勘探性取水。 条例第四十八条第二款规定，以监测、勘探为目的的地下水取水工程不需要申请取水许可，只需施工前备案。所以勘探井取水不构成「擅自取用」，未备案的按条例第六十一条处理（二万至十万元），而不是按一千二百一十八条。

这是一个定性上的岔路口，罚格差十倍。

四、与水法第六十九条的关系：罚款用法典，吊销用水法

这是本篇最需要说清的一节。

一千二百一十八条只写了罚款，没有写吊销取水许可证。那吊销权还在不在？

在。 依据是法典自身的衔接条款：

这一条确立的是「让位规则」：其他法律有更具体规定的，适用其他法律。水法没有被法典废止（法典第一千二百四十二条废止的十部法律里没有水法），第六十九条继续有效。

所以正确的适用结构是：

• 罚款的幅度，用法典一千二百一十八条（上限更高、有区域加重）。
• 吊销取水许可证，用水法第六十九条（法典没写，水法有）。
• 两者可以并处，因为罚款和吊销许可证是不同种类的行政处罚，不违反一事不再罚。一事不再罚禁止的是「两次以上罚款」，不是「罚款加吊销」。

这个组合有一个前提：必须两个条文都援引。 只援引一千二百一十八条，得出「罚款二十万元」是成立的；但同一份决定书里再写「吊销取水许可证」，就找不到依据了。

反过来的风险也要说清。 如果只援引水法第六十九条，罚款上限就是十万元，用不到法典的二十万和五十万。所以执法机关的最优选择是两个条文都引，当事人的抗辩空间在于质疑其中任一要件的成立。

还有一个更细的问题：情节严重的认定。 水法第六十九条的吊销以「情节严重」为前提，但没定义什么算情节严重。实务中通常参照：取水量巨大、持续时间长、在禁采区取水、拒不改正、造成地面沉降等后果。

注意这里有个解释空间：如果在禁采区取水本身就已经被一千二百一十八条作为加重罚款的情节评价过了，还能不能再作为「情节严重」从而吊销许可证？这涉及双重评价禁止的问题。 稳妥的解释是：加重罚款和吊销是两个不同层面的法律后果，前者是罚格选择，后者是处罚种类选择，不构成重复评价。但这一点在个案中值得争。

五、执法主体的文书陷阱：流域管理机构

一千二百一十八条写的执法主体是「水行政主管部门」。水法第六十九条写的是「县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构」。

这七个字的差别，实务后果不小。

我国的七大流域管理机构——长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局——是水利部的派出机构，在法律、行政法规授权范围内行使行政管理权。水法第六十九条就是这样一个授权条款。

流域管理机构对流域内取用水（包括地下水）有处罚权。 这是多年来的执法实践。

问题在于：如果一份处罚决定书只援引一千二百一十八条，作出机关是流域管理机构，主体依据就是空的。 因为一千二百一十八条只授权给「水行政主管部门」，而流域管理机构不是水行政主管部门，是派出机构。

这是一个纯粹的程序抗辩点，但很硬。 行政处罚法要求处罚决定载明处罚主体，主体不适格，决定可撤销。

正确的做法是同时援引水法第六十九条，以该条的「或者流域管理机构」作为主体依据，以法典一千二百一十八条作为罚格依据。这样既解决了主体的合法性，又用上了更高的罚格。

反过来说，当事人代理时可以做的第一件事，就是核对作出机关与援引条文是否匹配。 如果文书只引法典而主体是流域管理机构，或者只引水法而罚了二十万元以上，都属于依据与结论不匹配。

六、法典漏掉的一种情形：有证超量

一千二百一十八条的构成要件是「未经批准擅自取用地下水」。这个表述覆盖不了另一种常见违法：有取水许可证，但超量取水。

水法第六十九条把两种行为并列：

• 第（一）项：未经批准擅自取水的；
• 第（二）项：未依照批准的取水许可规定条件取水的。

第（二）项才是超量取水、超深取水、擅自改变取水用途的法律依据。 而一千二百一十八条只对应第（一）项。

那超量取水怎么办？ 走一千二百一十九条兜底：

「本节未规定行政处罚的」——超量取水确实不在本节任何一条的射程内，所以落进兜底，回到水法第六十九条，罚二万至十万，情节严重可以吊销取水许可证。

这就产生了一个倒挂：

罚款上，无证比有证重；吊销上，有证比无证险。

这个结果初看荒谬，细想是合理的：无证的人本来就没有许可证，无证可吊；有证的人才有被吊的可能。

但对企业的实际影响完全相反。 取水许可证对用水企业是生产命脉——一旦吊销，取水口就得封，生产线就得停。罚款二十万元和吊销许可证，哪个更致命，取决于企业规模，但通常后者更致命。

所以对持有取水许可证的企业，超量取水的真实风险高于无证取水。这个反直觉的结论，是这类案件最有价值的合规提示。

还有一个竞合情形要说清。 一个持证企业，在禁采区内新凿一口井取水。这时候：

• 新井未经批准 → 落入一千二百一十八条加重档（五万至五十万）；
• 同时超出了原许可的范围和条件 → 落入水法第六十九条第（二）项。

同一个取水行为，两个条文都能套。但只能罚一次款。 按罚格高的走，即一千二百一十八条加重档。此时能不能再吊销原许可证？可以，因为吊销针对的是原有的许可资格，与本次罚款不是同一个处罚。

七、一千二百一十九条：兜底条款怎么用

这一条只有一句话，但它是整节的门闩。

三个限定条件，缺一不可：

第一，违反的是「生态保护义务」。 这一条只管生态保护，不管污染防治。所以它不能给水污染、大气污染的违法行为兜底。

第二，是「本节」未规定行政处罚。 本节指第十二节（一千二百一十一条到一千二百一十九条）。如果违法行为已经被一千二百一十一条到一千二百一十八条覆盖，就不能再用兜底——兜底是补充性的，不是选择性的。

第三，「依照有关法律的规定」。 这里的「有关法律」不限于生态环境保护法律，包括水法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法等所有可能设定罚则的法律。

它和一千二百一十一条到一千二百一十五条那五条转致，性质不同。 那五条是具体转致：指明了违法行为的类型，也指明了转去哪部法。一千二百一十九条是总兜底：不指明行为类型，也不指明具体法律，只说「去找有关法律」。

它和第一千二百三十九条也不同。 第一千二百三十九条是让位规则——其他法律有更具体规定，适用其他法律；一千二百一十九条是找罚则规则——本节没有罚则，去别处找。

两条的功能不同：

适用顺序应当是：先具体转致，再自带罚则，最后兜底。 反过来用就错了——不能因为兜底方便，就跳过具体条款直接引一千二百一十九条。兜底条款不能作为首选依据，这是法律解释的基本规则。

八、第十一节没有兜底：一个反向对照

这一节最值得注意的，是它旁边那一节没有这个东西。

第十一节（化学物质污染风险管控、电磁辐射和光污染防治）的罚则是一千二百零四条到一千二百一十条，共七条。 这一节没有兜底条款。

对比一下两节的体例：

第十一节 30 条义务，只有 6 项有罚则，剩下的没有罚则，也没有兜底。 也就是说，违反这 24 条义务，在法典体系内既没有罚则，也没有指引条款。

为什么立法体例不同？ 合理的解释是：第十一节管的化学物质、电磁辐射、光污染，义务大多有对应的单行法（危险化学品安全法、放射性污染防治法、标准化法等），立法者认为不需要在法典里再设兜底；而第十二节的生态保护义务分散在森林、草原、湿地、海洋、野生动植物、自然保护地等众多单行法里，一一对应困难，所以设了兜底。

但这个解释有一个代价。 第十一节里那些法典首创、单行法没有对应罚则的义务——比如新化学物质风险评估、重点管控新污染物清单管控、电磁辐射设施分类管理——在法典体系内是真的罚不了。没有兜底，就没有指引，执法机关连去别处找的依据都没有。

这就是一千二百一十九条的真正价值所在：它不只是一句话，它是一种立法态度的差异。 有它，第十二节的义务违法至少还有出口；没它，第十一节的义务违法就只能靠单行法自己是否覆盖。

九、兜底的硬伤：有关法律也没罚则怎么办

一千二百一十九条有一个绕不过去的局限：如果「有关法律」对该义务也没有规定罚则，兜底就落空了。

这种情况不是假设，而是大量存在。法典第三编生态保护里有一批法典首创的义务，在单行法里找不到对应：

• 生态保护补偿制度的落实义务；
• 生态产品价值实现机制的建立义务；
• 生物多样性调查、监测、评估义务；
• 生态修复规划的编制义务；
• 生态保护红线管控要求的落实义务。

这些义务，违反之后既没有本节罚则，单行法里也往往没有罚则。 一千二百一十九条指向「有关法律」，指向的却是一片空白。

这带来的实务后果是： 执法机关遇到这类违法行为，只能责令改正、约谈、通报、纳入考核，不能罚款。「有义务、无责任」是环境法长期存在的问题，法典没有完全解决。

对当事人的意义则相反。 如果执法机关依据一千二百一十九条作出处罚，第一件事应当是核查：它指向的那部「有关法律」，到底有没有对应的罚则条款？如果没有，这个处罚就是缺少依据的。

这是一个非常实用的抗辩路径，而且经常被忽略。 因为一千二百一十九条看起来像一张万能通行证，实际上它只是一张指路牌——路的那头有没有东西，还得去看。

十、地下水条例其他罚则的对照

擅自取水只是地下水违法的一种。条例里还有一组罚则，罚格比一千二百一十八条更高，实务中经常与取水违法并发。

这张表里最值得注意的两件事：

第一，未安装计量设施的罚格（十万至五十万）高于擅自取水（二万至二十万）。 这不是笔误。立法逻辑是：擅自取水的取水量可以查、可以补缴水资源费；不装计量设施则取水量无法核算，管理后果更严重，所以要罚得更重。实务中很多无证取水案件最终是按未装计量设施定性的，罚格高一倍。

第二，污泥贮存的双罚条款是全条例唯一的双罚。 二十万至二百万对单位，二万至十万对直接负责的主管人员和其他直接责任人员；造成严重后果的升到二百万至五百万和五万至五十万。这是地下水领域唯一能罚到人的条款。

注意修订带来的变化。 2026 年 8 月 8 日修订的条例，把第六十条的罚格从「二万至十万」提高到「二万至二十万」。同一个行为，修订前后罚格不同，从旧兼从轻要逐案比对。

十一、五个实务争点

争点一：禁采区、限采区的划定文件是否合规？

要查四步：省水利厅（或水行政主管部门）组织划定、省政府批准、公布、报国务院水行政主管部门备案。

缺任何一步，加重档都不能成立。 实务中常见的问题是以水利部门的内部通知、规划图代替省政府公布文件，这是不合格的。

争点二：限采区内的存量取水能不能罚？

不能。限采区的法律效果是「禁止新增、逐步削减」，不是「禁止取用」。已持有取水许可证、按核准量取水的，不构成违法。

只有在限采区内新凿井、扩大取水量、擅自改变取水用途，才落入处罚范围。把存量取水当擅自取用处罚，是适用法律错误。

争点三：取水量怎么认定？

这是定罚的关键。取水量决定水资源费补缴数额，也影响「情节严重」的判断。

证据来源有几种： 计量设施读数（如果装了）、电费单反推（水泵功率乘运行时间）、生产记录反推、井的出水量测试、当事人陈述。

电费反推是最常用的方法，也是最不精确的。 水泵效率、扬程、运行时间都要估算，误差可能达到百分之三四十。抗辩时要求执法机关说明测算方法、参数取值、误差范围。

争点四：能不能用「历史用水习惯」抗辩？

部分情形可以。取水许可制度实施前就已存在的老井，历史上一直使用，可能构成「历史取水权」。但这类情形需要通过补办手续解决，不能作为永久抗辩。

实务中的处理通常是：责令限期补办取水许可，逾期不办的才处罚。 直接处罚而不给补办机会，程序上有瑕疵。

争点五：责令停止违法行为与罚款的关系？

一千二百一十八条写的是「责令停止违法行为，限期采取补救措施，处……罚款」。责令停止是必须的，罚款也是必须的，不是二选一。

「补救措施」对地下水案件通常指：封井或者回填、恢复水位、补缴水资源费。封井回填的成本可能远高于罚款——一口深井的封填费用从几万到几十万元不等，超深井更高。

十二、时间效力

2026 年 8 月 15 日是三条线的交汇点。 法典施行，条例修订版同日施行。

条例修订的一个细节值得注意： 修订后的第五十五条，把转致对象从「《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等」，改成了「《中华人民共和国生态环境法典》、《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等」——法典排在第一位，水污染防治法删掉了（因为水污染防治法已被法典废止）。

这是一次配套修法。 它确认了一件事：擅自取用地下水的处罚，第一顺位依据是法典。

从旧兼从轻的具体适用：

• 行为发生在 2021 年 12 月 1 日之前的，适用当时的法律法规，罚格通常更低。
• 2021 年 12 月 1 日至 2026 年 8 月 14 日之间的，适用原条例加当时的水法，罚款上限十万元。
• 2026 年 8 月 15 日之后的，适用法典一千二百一十八条，罚款上限二十万元，禁采区限采区五十万元。

对跨期持续行为，可以用「分段」的方式处理： 分界线之前的部分按旧法，之后的部分按新法。但罚款是一个整体，实务中通常按有利于当事人的方式整体适用旧法，除非违法行为在分界线后仍在持续且被现场查获。

还有一个容易忽略的点： 修正后的条例第六十条罚格从二万至十万提到二万至二十万。同一个「侵占监测设施」的行为，跨越 2026 年 8 月 15 日的，要分段比对。

十三、要件表

十四、边界：这一条管不到什么

管不到地表水。 一千二百一十八条只管地下水。擅自取用江河湖泊水，走水法第六十九条，罚格二万至十万，没有区域加重。

管不到有证超量。 这是本文第六节的重点。「未依照批准的取水许可规定条件取水」不在本条文义内，走一千二百一十九条兜底回到水法第六十九条。

管不到勘探监测取水未备案。 这类行为按条例第六十一条处理，二万至十万元，不是一千二百一十八条。

管不到计量设施问题。 未装计量设施、设施不合格，按条例第五十六条处理，十万至五十万元，罚格更高。

管不到污染。 利用渗井、渗坑排污，走法典水污染、土壤污染的相应罚则，或者按条例第五十五条转致。一千二百一十八条不管排污。

管不到地热能项目的取水违规。 条例第五十一条对需要取水的地热能项目有专门规定，禁止在集中式地下水饮用水水源地建设这类项目，禁止抽取难以更新的地下水用于这类项目。违反的按条例相应条款处理。

管不到泥炭沼泽湿地的取水。 法典第七百三十一条第二款专门规定「禁止在泥炭沼泽湿地开采泥炭或者擅自开采地下水」，这是另一条独立的禁止性规定。

十五、三句话

第一句，罚款数字用法典，吊销和主体还得回头找水法。 一千二百一十八条只写了罚款，没写吊销许可证，也没写流域管理机构。这两样都在水法第六十九条里，文书必须两条都引，否则要么罚不高，要么主体和处罚种类站不住。

第二句，禁采区限采区是加重档的唯一开关，而开关的合规性可以审查。 划定要走「组织划定、省政府批准、公布、备案」四步，缺一步加重档就不能成立。限采区内的存量取水不违法，别把「禁止新增」当成「禁止取用」。

第三句，一千二百一十九条是路牌不是通行证。 它指向「有关法律」，但路那头有没有罚则，得自己去看。法典首创的生态保护义务，很多在单行法里根本没有罚则，这时候兜底就是空的。收到依据一千二百一十九条作出的处罚，第一件事是核查被指向的那部法到底有没有罚则。

延伸阅读

• 海洋生态计量罚：珊瑚礁按平米、岸线按米、海砂按货值：同样的转致与兜底结构，在海洋那一侧。
• 自然保护地界线标志处罚：拆一块界碑两万元，核心区盖楼最高五百万：第十二节另一个转致条款的拆解。
• 长江黄河岸线与水土流失：罚格从每平米二元到一万元：取水与岸线的交叉地带。
• 破坏森林草原湿地：同一块地，按三部法罚差十倍：罚格落差的另一组样本。
• 违反国土空间规划用地：法典只说一句话，罚则在三部法里：转致结构的平行对照。
• 生态环境损害赔偿：政府找上门要赔钱，磋商怎么谈、谈不拢怎么办：罚款与修复的两笔账。
• 行政处罚的追责时效是多久？：多年前打的井还能不能追究。
• 标签：生态环境法典｜行政处罚｜地下水双控｜生态修复｜排污许可｜合规
• 法规：中华人民共和国生态环境法典｜中华人民共和国水法｜地下水管理条例｜取水许可和水资源费征收管理条例｜中华人民共和国行政处罚法｜生态保护补偿条例
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• 类案：环境污染侵权类案检索｜不服行政处罚类案检索
• 工具：行政复议期限计算器｜国家赔偿计算器
• 分类：行政处罚｜行政程序｜法典深读
• 专题：行政争议
• 罪名：非法采矿罪｜污染环境罪｜非法占用农用地罪
• 问答：行政处罚常见问答｜噪声、油烟与环境污染维权问答
• 赔偿：赔偿标准总览

以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》《中华人民共和国水法》《地下水管理条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》文本，不构成正式法律意见。个案请以禁采区限采区公布范围、取水许可台账与行为时点为准。